5.1. ПОНЯТИЕ, СИСТЕМА И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ

Одним из важнейших условий стабилизации финансовой систе-мы любого государства, в том числе и Российского, как известно является обеспечение устойчивого сбора налогов, надлежащей дис.! циплины налогоплательщиков.

Успешное соблюдение этих условий предопределяется единой системой контроля за правовыми нормами налогового законода­тельства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью поступления налогов в бюджетную систему Российской Федерации и платежей в государственные внебюджетные фонды. Контроль за соблюдением налогового законодательства в России осуществляет в соответствии с Законом "О Государственной налоговой службе Рос­сийской Федерации" от 21 марта 1991 г. с изменениями и дополне­ниями, внесенными законами Российской Федерации от 24 июня 1992 г., от 2 июля 1992 г. и от 25 февраля 1993 г.1, Государственная налоговая служба Российской Федерации и ее органы на местах.

Государственная налоговая служба Российской Федерации относится к центральным органам федеральной исполнительной власти. Она руко­водит налоговой сферой управления и является межотраслевым (функ­циональным) органом управления, наделена властными полномочиями и осуществляет контроль за соблюдением налогового законодательства.

Специфика вопросов, решаемых органами государственной ис­полнительной власти, отнесенных к их ведению, предопределяв содержание их деятельности и функцию управления.

Термин "функция" означает круг деятельности, явление, зависяда >-от другого и изменяющееся по мере изменения этого другого явления •

Слово "управлять" представляет собой руководство действиями кого-чего-нибудь . Стало быть, государственное управление — это выполнение управленческих функций.

В административном праве под формами управления справедли­во понимаются "виды действия органов управления с точки зрения их внешнего проявления" . В свою очередь принято различать пра-

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР-1991. № 15. Ст. 492; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 33. Ст. 1912; № 34. Ст. 1966; 1993. № 12. Ст. 429

2          Ожегов СИ. С. 746.

3          Там же. С. 726.

Советское административное право: Учебник для вузов. М.: Юридическая ли­тература, 1990. С. 150.

.,е и неправовые формы управления. Правовой считается В° тельность, которая непосредственно влечет определенные право-де последствия и осуществляется на основе довольно полного В цдического   оформления.   Среди   правовых   форм   выделяются:

нятие правоВых актов управления, заключение договоров, со-ние иных юридически значимых действий.

ш

"Для достижения стоящих перед ними задач субъекты публич-ого управления издают огромное число правовых актов. С их по-ощЬю устанавливаются новые юридические нормы, изменяются „ли отменяются старые (правотворческая деятельность), формиру­ются новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие (правоприменительная деятельность)" .

Неправовыми формами управления в юридической ли­тературе принято считать организационные действия. К ним от­носят проведение совещаний, обсуждений, разработку прогнозов и программ, планов (в том числе планов проверок налоговыми органами соблюдения налогового законодательства налогоплатель­щиками и др.).

Рассматривая контрольные функции Государственной налоговой службы Российской Федерации, необходимо уяснить сущность кон­троля. Термин (слово) "контроль" означает "проверка", а также "наблюдение с целью проверки" .

Все государственные органы, в том числе и налоговые, эффек­тивно применяют контроль, поскольку он является основным эле­ментом руководства.

Посредством контроля устанавливается достоверность данных о полноте, своевременности и эффективности выполняемого задания, а также законность операций и действий, осуществленных должно­стными лицами при выполнении задания, выявление внутренних Резервов улучшения деятельности и устранения допущенных нару­шений и недостатков в работе, включая привлечение к ответствен­ности соответствующих должностных лиц за нарушение законности, Допущенную халатность при выполнении установленных заданий.

По срокам выполнения контроль принято подразделять на опе­ративный и периодический.

Оперативный контроль представляет собой проверку, ко-

т°рая осуществляется внутри отчетного месяца (например, за каж-

АУю декаду, за каждый день и т.д.) по завершении контролируемо-

1X5 процесса, операции или действия в соответствии с его качест-

енной и количественной характеристикой. Источниками данных

Бахрах Д.Н. Административное право. MV. Бек, 1993. С. 125. Ожегов СИ. С. 251.

для оперативного контроля служат плановая, оперативно-техниче екая, статистическая и бухгалтерская информация.

Периодический контроль — это проверка за опреце_ ленный отчетный период по данным планов, смет, норм и нормати­вов, первичных документов, производственных, материальных и других отчетов, записям в учетных регистрах, отчетности и другим источникам. Задача такой проверки — установить, соблюдаются ли требования законодательства, в том числе и налогового, правильно своевременно и целесообразно ли совершаются хозяйственные опе­рации и процессы, вскрыть нарушения и недостатки в работе про­веряемого объекта (юридического, физического, должностного ли­ца) и принять меры к их устранению.

По источникам данных контроль справедливо подразделяют на документальный и фактический.

Документальный контроль — это проверка, при кото­рой содержание проверяемого объекта и его соответствие регламен­тированному значению определяются на основании данных, содер­жащихся в документах (первичных и сводных).

Фактический контроль — это проверка, при которой ко­личественное и качественное состояние проверяемого объекта уста­навливается на основании обследования, осмотра, обмера, пересче­та, взвешивания, лабораторного анализа, экспертизы, контрольного запуска сырья и материалов в производство и другими способами аналогичного содержания .

Стало быть, посредством контроля проверяется законность и це­лесообразность осуществляемой деятельности, своевременность уп­латы налогов, сборов, пошлин и других платежей в бюджеты раз­ных уровней, а также выявляются причины нарушений налогового законодательства и их виновники.

Таким образом, контроль в налоговой деятельности — это метод ру­ководства компетентного органа государственного управления за соблю­дением налогоплательщиками требований налогового законодательства.

Правовое обеспечение контроля за соблюдением налогового за­конодательства в Российской Федерации достигается принятием це­лого ряда нормативных актов. Среди них Закон "О Государствен­ной налоговой службе РСФСР", принятый Верховным Советом РСФСР 21 марта 1991 г. , в последующем дополненный законами Российской Федерации от 24 июня 1992 г., от 2 июля 1992 г. и от 25 февраля 1993 г. , Указ Президента Российской Федерации от

' Крамаровский Л.М. Ревизия и контроль. М.: Финансы и статистика, 1988. С. 21.

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР-1991. № 15. С. 492.

Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Со­вета Российской Федерации. 1992. № 33. Ст. 1912; № 34. Ст. 1966; 1993. № 12. Ст. 429.

j декабря 1991 г. № 340 "О Государственной налоговой службе российской Федерации", Положение о Государственной налоговой уЖбе Российской Федерации, утвержденное Указом Президента российской Федерации от 31 декабря 1991 г. № 340.

Согласно ст. 1 Закона "О Государственной налоговой службе российской Федерации" Государственная налоговая служба являет­ся единой системой контроля за соблюдением налогового законода­тельства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременно­стью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обяза­тельных платежей, установленных законодательством Российской федерации и республик, входящих в состав Российской Федерации. В соответствии с п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 31 декабря 1991 г. за № 340 "О Государственной налоговой службе Российской Федерации" Государственная налоговая служба Российской Федерации входит в систему центральных органов го­сударственного управления Российской Федерации и подчиняется Президенту и Правительству Российской Федерации.

Положение о Государственной налоговой службе Российской Федерации (п. 1) определяет структуру и правовое положение Го­сударственной налоговой службы. В частности, единая независимая централизованная система органов Государственной налоговой службы Российской Федерации состоит из центрального органа го­сударственного управления и государственных налоговых инспек­ций по республикам в составе Российской Федерации, краям, обла­стям, автономным образованиям, районам, городам (за исключени­ем городов районного подчинения) и районам в городах. Эти орга­ны являются юридическими лицами, имеют самостоятельную смету расходов, текущие счета в учреждениях банков, печати с изобра­жением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием и подчиняются руководителю Государственной налоговой службы Российской Федерации и ее вышестоящим ор­ганам.

Действующее законодательство закрепило за налоговыми орга­нами специфический статус. С одной стороны, они являются орга­нами государственного управления, а с другой — юридическими лицами (ст. 1, 2 Закона "О Государственной налоговой службе"). Такой статус налоговых органов позаимствован из прежней системы Управления бывшего Союза ССР, которая оказалась малоэффек­тивной, а поэтому вряд ли такой подход к формированию налого­вого контроля в условиях становления рынка в Российской Федера­ции целесообразен. В этой связи было бы правильно за налоговыми °рганами сохранить только полномочия органов государственного Управления.

В своей деятельности Государственная налоговая служба р0 сийской Федерации и ее органы на местах руководствуются К0) ституцией Российской Федерации, конституциями республик в с ставе Российской Федерации, Законом от 21 марта 1991 г. "О р( сударственной налоговой службе РСФСР", другим законодателе вом Российской Федерации.

Государственные налоговые органы взаимодействуют с соответ ствующими органами государственной (законодательной) власти i управления республик в составе Российской Федерации, краев, об ластей, автономных образований, Москвы и Санкт-Петербурга районов, городов и районов в городах в процессе государственно! регистрации предприятий, контроля за исполнением решений щ вопросам налогообложения, координации работы по сбору инфор­мации для составления соответствующих бюджетов.

Государственная налоговая служба Российской Федерации воз­главляется руководителем в ранге министра Российской Федера­ции, назначаемым Президентом Российской Федерации. Руководи­тель Государственной налоговой службы Российской Федерации имеет заместителей, которые назначаются по его представлению Президентом Российской Федерации.

Начальники государственных налоговых инспекций по ре­спубликам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, Москве и Санкт-Петербургу назнача­ются руководителем Государственной налоговой службы Россий­ской Федерации. Начальники государственных налоговых инс­пекций по другим административно-территориальным образова­ниям назначаются начальниками вышестоящих государственных налоговых инспекций.

Основным методом налогового контроля является докумен­тальная проверка налогоплательщиков.

Документальная проверка юридических лиц осуществляется в соответствии с годовыми планами работы инспекции и квартальны­ми графиками проверок, составляемыми по каждому участку рабо­ты. В них включают в первую очередь предприятия, имеющие при­быль в значительных размерах или допускающие грубые наруше­ния в ведении бухгалтерского учета и налогового законодательства, а также все убыточные предприятия для выяснения причин убыт­ков и объявления их банкротами.

Документальная проверка может длиться, как правило, не более 30 дней. Этот срок может быть увеличен в исключительных случа­ях с разрешения руководителя Государственной налоговой инспек­ции или его заместителя. Руководитель налоговой инспекции в не­обходимых случаях имеет право заменить состав проверяющих.

Налоговые органы при проверке первичных документов и учет-регистров применяют сплошной или выборочный метод. HbI Сплошной метод характеризуется проверкой всех докумен-в том числе записей в регистрах бухгалтерского учета. Сплош-

й проверке подвергаются, как правило, кассовые и банковские Н «рации. Расчеты же с поставщиками, покупателями, заказчика-дебиторами и кредиторами, а также другие участки деятельно­сти предприятия проверяют сплошным методом в случаях, указан­ных в программе.

Выборочный метод — это метод, при котором прове­ряют часть первичных документов в каждом месяце проверяемо­го периода или за несколько месяцев. В тех случаях, когда выбо­рочный проверкой будут установлены серьезные нарушения на­логового законодательства или злоупотребления, то проверка на данном участке деятельности предприятия проводится сплошным методом с обязательным изъятием документов, свидетельствую­щих о сокрытии (занижении) прибыли (дохода) или сокрытии иных объектов от налогообложения и о злоупотреблениях, в порядке, предусмотренном Инструкцией Министерства финан­сов Российской Федерации от 26 июля 1991 г. № 16/176 "О порядке изъятия должностным лицом Государственной налого­вой инспекции документов, свидетельствующих о сокрытии (занижении) прибыли (доходов) или сокрытии иных объектов от налогообложения у предприятий, учреждений, организаций и граждан".

Налоговая практика выявила два основных фактора, которые влияют на полноту сбора налогов в бюджеты. Это — отсутствие средств на счетах плательщиков и преднамеренное уклонение на­логоплательщиков от уплаты налогов в бюджет .