§ 1. ПРАВОВАЯ И ИСТОРИЧЕСКАЯ ПРИРОДА РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ

Обширная и порой непримиримая дискуссия о месте и роли прокуратуры в правоохранительном механизме страны, развернувшаяся в России в последние годы, несколько утратила свой накал после принятия в 1995 г. новой редакции закона «О прокуратуре Российской Федерации». Ее отличительной особенностью стала ярко выраженная полярность позиций сторон спора: от обоснования необходимости упразднения прокуратуры как органа надзора за законностью, с сохранением за ней функции уголовного преследования, до резкого проявления «ведомственного патриотизма», который не приемлет предметного реформирования прокуратуры.

Действительно, научный спор о месте и значении прокуратуры в государстве не только и не столько определяет ее дальнейшую судьбу, хотя во многом позволяет представить будущую модель российской государственности.

В юридической литературе место прокуратуры в системе разделения властей определяется по-разному, но суть дискуссии и выработанных в ее ходе точек зрения можно свести к следующему: 1) прокуратура – представительница самостоятельной ветви государственной власти, осуществляющей контрольно-восстановительную функцию (но эта позиция, на наш взгляд, допустима только в плане теоретической полемики); 2) прокуратура может примыкать к законодательной власти как ее исполнительный орган по контролю за выполнением принимаемых законов; 3) исходя из формального анализа гл.7 Конституции России, прокуратуру можно отнести к судебной власти (эта позиция как предмет научного исследования также представляет определенный интерес: активная роль прокуратуры по надзору за законностью в некоторой степени позволяет рассматривать ее как контрольно-исполнительный орган судебной власти); 4) по характеру полномочий, сфере прокурорской деятельности, с учетом исторического опыта становления и развития, прокуратура относится к органам исполнительной власти, а поскольку президент страны является гарантом конституционных прав и свобод человека, прокуратура выступает также правовым механизмом реализации власти главы государства.

Последняя позиция представляется наиболее аргументированной и последовательной. В отличие от судебной власти, которая по своей природе сугубо объективна и первична по отношению к власти исполнительной, прокурорская власть – это плод исключительно воли монарха, т.е. административной ветви власти, «державное оружие» ее укрепления и стабильности. При этом необходимо учитывать, что чаще всего в теории государства президент рассматривается как глава исполнительной власти, но в Российской Федерации такого классического построения нет, и «президент не входит в систему разделения властей», но как представитель администрации он, тем не менее, тяготеет к власти административной (исполнительной).

Прокуратура как государственный институт зародилась во Франции в начале ХIV столетия, исходя исключительно из потребностей и интересов королевской власти. Отсюда и первое название прокуроров: «люди короля», деятельность которых была направлена на обеспечение всевластия «короны».  Действительно, прокуратура исторически сложилась как исполнительный орган государства, представляющий и защищающий его интересы.  Вместе с тем история прокуратуры – это процесс конкуренции двух основных направлений ее деятельности: а) публичного уголовного преследования, т.е. поддержания обвинения от имени общества и государства в отношении лиц, совершивших преступление и б) представительства государственных интересов в области правоохраны. Собственно прокуратура сложилась окончательно для целей последнего, в то время как жизнь ей дало именно первое направление.

Исходя из разной степени и доли соотношения этих направлений, можно выделить несколько исторически сложившихся основных типов устройства органов прокуратуры:

1) фискально-контрольный тип прокуратуры, где преимущественно функция надзора за законностью преобладает над функцией уголовного преследования (по данному типу, скорее всего, строилась советская, а ныне организована современная российская прокуратура);

2) французская прокуратура, созданная Наполеоном Бонапартом: довольно сложная система, богатая содержанием, совмещающая в равной степени функции надзора, уголовного преследования и представительства интересов государства;

3) англосаксонская прокуратура – основана на полном отсутствии законоохранительного элемента и ограничивающаяся в своей деятельности функцией уголовного преследования (по сути, это государственная адвокатура, представляющая в суде интересы своего клиента – государства);

4) германская прокуратура – по деятельности более близка к англосаксонскому типу, а по устройству – к французскому;

5) русская (российская) прокуратура. Представляет собой последовательно сменяющуюся систему названных выше направлений, которые в различные годы развития отечественной прокуратуры выражались в разной степени: то имея приоритет, то отходя на второй план, либо вообще ликвидировались. Так, из фискально-контрольной прокуратуры при Петре она преобразовывалась по Судебным Уставам 1864 г. в неизвестный ранее тип, близкий к англосаксонскому и, частично, французскому. После 1922 г. отечественная прокуратура вновь строится по контрольно-фискальному типу, с определенными свойствами французской прокуратуры.

В допетровские времена России были чужды понятия основных элементов прокурорского учреждения, хотя отдельные «мотивы» прокурорского представительства при осуществлении уголовного преследования от имени государства уже присутствовали. Так, по «Уложению» Алексея Михайловича при совершении тяжкого преступления и при отсутствии «челобитчика» или истца интересы погибшего потерпевшего мог представлять в суде сам царь.

Идея учреждения органов прокуратуры в России, безусловно, принадлежит императору Петру I, хотя ее зарождение нельзя не связывать с влиянием иноземного права. Вместе с тем в литературе высказывается точка зрения, что в основе этого нововведения лежит сугубо русский бюрократизм как одна из наиболее серьезных болезней аппарата российского государства: неисполнительность чиновников, обман, закононепослушание, мздоимство, казнокрадство, а в целом – пренебрежение к интересам государства и народа. Именно понимание этого явления и привело Петра I к необходимости учреждения прокуратуры в ходе реформы системы государственного управления в первой четверти XVIII в. По его замыслу прокурорский надзор был сформирован как институт контроля в первую очередь за деятельностью государственного аппарата.

В этой связи сразу же после образования 23 февраля 1711 г. Правительствующего Сената  2 марта 1711 г. создается орган, специально предназначенный для надзора за соблюдением законности в деятельности сенаторов – фискалат Основными функциями института фискалов были: политический сыск – «правильное применение истинной мысли государя»; «поддержание интересов фиска и казны» (сбор налогов); борьба с казнокрадством и наблюдение за «чиновничьей нравственностью» и т.п. Их учреждением была реализована идея создать такую должность, которая была бы «всевидящим оком царевым», посредством которого правительство могло надзирать за деятельностью всех подчиненных ему органов и должностных лиц. Вместе с тем, по утверждению известного биографа российской прокуратуры Н.В.Муравьева, фискалы «не заслужили доверия и сочувствия современников и оставили по себе потомству темную память, о ней достаточно свидетельствует сохранившееся и до наших дней укоризненное и оскорбительное значение самого слова «фискал», в смысле доносчика, представление о котором возбуждает чувство страха, ненависти и презрения».

Постепенно фискалат как орган «догляда» за нравственностью чиновников и «выгодами государства», доноса на «противников царевых интересов» переродился в прокуратуру – орган надзора за законностью в государстве. Указами Петра I в 1722 г. введена должность генерал-прокурора, которому предписывалось надзирать за законностью деятельности Сената, а впоследствии и всех иных государственных органов. При обнаружении нарушения закона генерал-прокурор обязан был предложить исправить ошибку, а в случаях неподчинения имел право «протестовать и оное дело остановить».

Прокуроры стали занимать важное место в государственной службе. Активно складывался прокурорский корпус, которому царь Петр старался дать «большую силу и авторитет». Прокуроров по предложению генерал-губернаторов избирал Сенат. Они осуществляли контроль за деятельностью центральных и местных учреждений, докладывали генерал-губернаторам о выявленных недостатках. Обнаружив нарушение, прокурор сначала устно предлагал устранить его, а при неподчинении мог принести письменный протест в орган нарушивший закон, а далее – в соответствующую коллегию или Сенат. Принесение протеста на незаконный акт приостанавливало его действие.

После смерти Петра I прокуратура и прокурорский надзор пережили несколько «взлетов и падений». Значение прокуратуры в обществе менялось полярно: то она становилась малозаметной структурой в государственном устройстве страны, то снова занимала подобающее положение в государстве. В эпоху децентрализации Екатерины II получила развитие местная (губернская) прокуратура. С созданием в 1802 г. при Александре I Министерства юстиции генерал-прокурор и министр юстиции Российской империи стали выступать в одном лице.

Для дальнейшего развития прокуратуры немаловажное значение имели решения Государственного совета, который в 1862 г. определил основные направления деятельности прокуратуры, принятые Судебными Уставами Александра II.

Устройство и организация деятельности органов прокуратуры в результате судебно-правовой реформы третьей четверти XIX в. кардинально изменились. В первую очередь  это коснулось соотношения основных классических направлений деятельности прокуратуры, о чем речь шла ранее. Прокуратура, по сути, была отлучена от осуществления надзора за законностью в государстве (за исключением законности судебных решений), ей была отведена лишь роль стороны обвинения в уголовном судопроизводстве. Вместе с тем такие шаги законодателя признавались в те времена довольно прогрессивными (Концепция судебной реформы в современной России предлагает почти аналогичную реформу прокурорского надзора). Новый порядок уголовного процесса заключался в «трех положениях: 1) власть обвинительная отделяется от судебной; 2) власть обвинительная, т.е. обнаружение преступлений и преследование виновных, принадлежит прокурорам; 3) власть судебная, т.е. рассмотрение уголовных дел и постановление приговоров, принадлежит судам без всякого участия властей административных».

В то же время остро встал существенный вопрос: какому ведомству должна принадлежать прокуратура. Следует отнести ее к суду, к администрации или же создать особое ведомство? Несмотря на то, что больше всего точек соприкосновения прокуратура имела с правительственной властью и представляла ее интересы перед судом, полное слияние прокуратуры с ней представляло серьезные опасения, законность была бы принесена в «жертву удобства, и прокурорская власть была бы дискредитирована, превратившись в слугу администрации».

Не нашло одобрения и построение прокуратуры в составе суда, под руководством судебных коллегий. Предполагалось, что это лишило бы прокуратуру «необходимой энергии и быстроты деятельности». Главенствующим положением должна была сохраняться независимость прокуратуры.

Наиболее правильным и продуктивным представлялся третий путь – прокуратура должна быть построена как отдельное установление, стоящее между судом и правительством, имеющее во главе высшего представителя прокурорской власти из среды самой прокуратуры и располагающее как должностными правами, обеспечивающими ей авторитетность мнения перед правительством, так и средствами, которые давали бы ей возможность раскрывать для убеждения суда истину в наиболее полном объеме. Министру юстиции по отношению к прокуратуре должна принадлежать власть высшего управления, в своей же процессуальной деятельности прокуратура нуждается в судебном контроле, который, не входя в оценку действий отдельных прокуроров, не оказывая влияния на их служебное положение и не присваивая суду направления обвинительной деятельности, ограждал бы законные интересы власти и населения по отдельным делам.

Таким виделось место прокуратуры в системе государственной власти. Но, как отмечает И.Я. Фойницкий, законодательство сделало все для обеспечения независимости прокуратуры от суда: помещенная в состав судебного ведомства, она представляла отдельную от суда организацию, суд не имел над членами прокуратуры ни права надзора, ни распорядительной, ни дисциплинарной власти .

Итак, в 1864 г. прокуратура получает полномочия по надзору «при судебных местах». Учреждением судебных установлений от 20 ноября 1864 г. прокурорский надзор в судах вверялся обер-прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции, который являлся и генерал-прокурором. В это время появляются основы организации прокуратуры как органа, базирующегося на иерархической дисциплине и единоначалии и независимого от местных, административных и судебных структур. Совокупность полномочий прокуроров конкретизировалась уставами уголовного и гражданского судопроизводства.

В подобном виде российская прокуратура просуществовала до Октябрьской революции, когда 24 ноября 1917 г. Декретом о суде № 1 она была упразднена, и ее деятельность не возобновлялась более четырех лет. Однако первые годы существования советской власти показали насущную необходимость создания единого органа, осуществляющего надзор за соблюдением законов. Под эгидой Народного комиссариата юстиции РСФСР началась работа по подготовке и обсуждению проектов возрождения российской прокуратуры.

Развернулась широкая дискуссия по вопросам формирования и подчинения органов прокуратуры. Противники централизации органов прокуратуры и их независимости от местных органов настаивали на «двойном подчинении» прокуроров: центральной прокурорской власти и губернским исполкомам на местах. Основные аргументы связывались с «нарушением Конституции», «проявлением недоверия местным органам власти и высокомерием центра» и т.п. Представленный на сессию ВЦИК проект не был принят.

Внимательно следивший за ходом решения вопроса о прокуратуре В.И. Ленин написал свое знаменитое и сейчас незаслуженно забытое письмо «О «двойном» подчинении и законности», где обосновывалась потребность именно в независимом от «местных влияний» государственном органе, способном обеспечить единообразное понимание и исполнение законности в государстве. Были также предложены принципы организации и деятельности советской прокуратуры, которые нашли закрепление в Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г.

По Положению о прокурорском надзоре на Прокуратуру РСФСР возлагались:  а) осуществление от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; б) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного политического управления; в) поддержание обвинения в суде; г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Прокуратура была создана в составе Наркомата юстиции (НКЮ) во главе с наркомом юстиции, который одновременно был и Прокурором республики (с 1928 г. Прокурор республики стал заместителем наркома юстиции). В составе НКЮ был образован отдел прокуратуры, подчиненный непосредственно Прокурору республики.

В 1924 г. была образована Прокуратура Верховного суда СССР, которая действовала на основании Положения о Верховном суде СССР от 23 ноября 1923 г., а позже Положения о Верховном суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР от     24 июля 1929 г.

На Прокуратуру Верховного суда СССР возлагались: а) наблюдение, с точки зрения Конституции СССР и общесоюзного законодательства, за законностью постановлений наркоматов СССР и других центральных учреждений СССР, постановлений ЦИК союзных республик и их президиумов; б) наблюдение за законностью действий ОГПУ; в) надзор за законностью решений, приговоров и определений Верховного суда СССР и наблюдение за правильным и единообразным применением общесоюзного законодательства в практике судебных учреждений СССР и союзных республик.

В связи с необходимостью дальнейшего укрепления законности во всесоюзном масштабе постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. была образована Прокуратура СССР, а 17 декабря 1933 г. утверждено Положение о Прокуратуре СССР. В нем были определены функции прокуратуры и порядок их осуществления, а также отрасли прокурорского надзора, которые в основном сохранились и поныне: общий надзор; надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции; надзор за предварительным расследованием; надзор за правильным и единообразным применением законов судебными органами; надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений.

Очередным важным этапом в развитии прокуратуры стало принятие 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР. В нем были законодательно закреплены и получили дальнейшее развитие идеи о назначении законности в государстве и о роли органов прокурорского надзора в ее неуклонном обеспечении.

С принятием Конституции 1977 г. связаны дальнейшие шаги по обеспечению надлежащего надзора за законностью. Одним из них было решение о выработке Закона о прокуратуре СССР. Такой закон был принят 30 ноября 1979 г. В нем нашли закрепление и правовую регламентацию основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры, основные направления их деятельности.

Принятый 17 января 1992 г. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» внес много нового в теорию и практику прокурорского надзора. Законом в связи с происшедшими в нашем обществе изменениями, были существенно ограничены объем и полномочия прокурорского надзора по сравнению с ранее действовавшим законодательством. Это стало результатом столкновения различных концепций развития прокуратуры. В некоторых из них просматривалось стремление к значительному сокращению функций прокуратуры, превращению ее лишь в орган уголовного преследования, поддержания обвинения в суде.

Новая редакция Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями), содержанию которого в большей степени посвящена данная работа, закрепила основополагающий принцип построения прокуратуры как единой федеральной, централизованной системы, осуществляющей от имени государства надзор за исполнением законов на всей территории Российской Федерации. Главное состоит в том, что Закон не только сохранил, но и усилил ряд позиций прокуратуры как важнейшего государственного органа правоохраны и обеспечения законности. Он предусматривает значительное усиление правозащитной функции прокуратуры, что, в особенности, касается прав и свобод человека.

Законом закреплена de jurе существующая de facto функция координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в значительной мере по-новому трактуются вопросы участия прокуроров в рассмотрении дел судами, предусмотрены реальные правовые гарантии независимости прокуратуры, урегулированы структурирование системы прокуратуры, порядок и процедура назначения Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Федерации и других подчиненных прокуроров, детально регулируются гарантии, в том числе материального и социального обеспечения прокурорских работников.

По мнению профессора В.В.Николюка, «законодательные новеллы в сфере осуществления прокурорского надзора во многом разрешили стоявшие долгие годы концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой, судебной реформы в Российской Федерации, более точно обрисовали конституционный статус прокуратуры, ее взаимоотношения с судом, упорядочили нормативно-правовую основу прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры. В ходе подготовки Закона о прокуратуре 1999 г. был ревизован ряд устаревших в соответствующей части законов и подзаконных актов, что позволило ликвидировать множество недостатков и пробелов в правовом регулировании деятельности прокуратуры».