§ 2. ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Согласно статье 1 названного Федерального закона  прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, подчиненных Генеральному прокурору Российской Федерации и осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов, уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, возложенные на нее федеральными законами.

В соответствии со ст. 3 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.

Еще в конце XIX в. российская правовая наука исходила из требования, что «всякая правильно организованная юридическая деятельность должна быть построена на известном руководящем начале, которое систематически управляет ее действиями и ведет их к единой общей цели». Такими руководящими началами выступают принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, которые закреплены в ст. 129 Конституции Российской Федерации и в ст. 4 Закона.

Согласно данным нормам Прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов (далее – органы прокуратуры) и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Причем действуют они гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне; информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

Анализ данных положений позволяет выделить следующие принципы организации и деятельности российской прокуратуры: единства и централизации; независимости органов прокуратуры при осуществлении своих полномочий; законности и гласности.

В новой редакции Закона о прокуратуре строго выдержана четкая вертикаль подчиненности всех уровней прокурорской системы, что позволяет уверенно проводить в жизнь требования единой законности на территории федеративного государства.

Принцип единства и централизации состоит из двух органически связанных элементов. Единство организации и деятельности органов прокуратуры означает такое их положение, в результате которого все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую централизованную систему: от районного звена до Генеральной прокуратуры. Пункт 3 ст. 11 Закона запрещает создание на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры России.

Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом как единая федеральная система. Так, любой прокурор – от районного до Генерального – вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом, на который распространяется его компетенция, т.е. действует исключительно ex officio. Для устранения таких нарушений используются одни и те же правовые средства и методы прокурорского надзора. Такие акты имеют обязательную одинаковую юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными лицами (ст. 6 Закона).

Действие элемента единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.

Централизация системы органов прокуратуры проявляется прежде всего в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Генеральный прокурор возглавляет всю систему прокуратуры (как бы находится на вершине пирамиды) и несет полную ответственность за деятельность подчиненных прокуроров. Отсюда все вышестоящие прокуроры не только руководят деятельностью нижестоящих прокуроров, но и несут ответственность за выполнение последними своих функциональных обязанностей. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор по вопросам организации и деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры.

Определяя российскую прокуратуру как «постоянное государственное установление правительственного характера, состоящее из иерархической системы единолично действующих должностных лиц», Н.В.Муравьев одним из устоев ее организации выделял два взаимосвязанных начала – «иерархическая дисциплина и единство. Дисциплина, связывающая прокурорских чинов сверху вниз и обратно, выражается в подчинении низших высшим и всех вместе общему правительственному главенству...  Единство организации и деятельности прокуратуры облекает разных чинов ее одними и теми же служебными полномочиями и сообщает им деловую солидарность. Объединенные друг с другом, они действуют в принципе нераздельно, все как один и каждый как все... Прокурор говорит и пишет от имени всей прокуратуры».

Одной из принципиальных гарантий реализации рассматриваемого принципа является строгий порядок формирования прокуратур и назначения прокуроров. Так, в соответствии с п.2 ст.11 Закона образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, как и определение их статуса и компетенции, осуществляются непосредственно Генеральным прокурором Российской Федерации.

При решении вопросов образования специализированных прокуратур, имеющих статус прокуратур субъектов Федерации и осуществляющих надзор на территории нескольких субъектов Федерации, Генеральный прокурор учитывает мнение органов власти и управления в необходимых случаях – федерального уровня и всегда – субъектов Федерации, территории или объекты которых попадают в поле надзорной деятельности образуемой прокуратуры. Инициатива в постановке вопросов об образовании, реорганизации и ликвидации районных, городских прокуратур (или специализированных, имеющих тот же статус) исходит от прокуроров субъектов Федерации. Они же предварительно прорабатывают эти вопросы с соответствующими органами местного самоуправления.

Порядок назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации определяется ст.12 Закона о прокуратуре. Пункт 1 данной статьи полностью воспроизводит положение Конституции (п.2 ст.129), которым регулируется назначение Генерального прокурора Российской Федерации и освобождение его от должности.

В соответствии с российским законодательством Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Регламентом Совета Федерации установлен следующий порядок назначения на должность и освобождения от должности главы органов прокуратуры Российской Федерации. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность Генерального прокурора в течение 30 дней со дня, следующего за днем получения представления Президента. Представленная Президентом кандидатура предварительно обсуждается в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, который готовит заключение по представленной кандидатуре. После обсуждения депутатами Совета Федерации кандидатура включается в бюллетень для тайного голосования. Генеральный прокурор считается назначенным на должность, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Совета Федерации.

Если предложенная Президентом кандидатура при голосовании не наберет требуемого количества голосов, то Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру.

Срок полномочий Генерального прокурора пять лет. Практика свидетельствует, что такой срок обеспечивает стабильность деятельности прокурорских органов как одно из условий успешного выполнения возложенных на прокуратуру задач в области укрепления законности и борьбы с преступностью.

Во всех случаях невозможности исполнения своих обязанностей или отсутствия Генерального прокурора его обязанности исполняет первый заместитель либо один из заместителей Генерального прокурора. Срок исполнения обязанностей Генерального прокурора Российской Федерации законом не ограничен. Он длится все время отсутствия Генерального прокурора или невозможности исполнения им своих обязанностей и прекращается с момента, когда Генеральный прокурор приступает к исполнению своих обязанностей.

Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми субъектами Российской Федерации (ст.13 Закона). Дальнейшая конкретизация органов государственной власти, с которыми осуществляется согласование, определяется конституциями и уставами субъектов Федерации.

Такой порядок назначения прокуроров субъектов Федерации – одно из проявлений конкретизации конституционного принципа разделения властей в федеративном государстве. Вместе с тем старая редакция Закона о прокуратуре априорно предполагала определенную зависимость прокуроров субъектов Федерации от местных органов государственной власти. Так, согласие (или несогласие) органов государственной власти субъекта Федерации на назначение прокурора на следующий пятилетний срок во многом зависело от «поведения» прокурора в «отчетный период». Федеральный закон от 10 февраля 1999 г., на наш взгляд, снял или, по крайней мере, смягчил данную зависимость. Статья 13 Закона в новой редакции не ограничивает срока полномочий прокурора субъекта Федерации.

Прокуроры субъектов Федерации подчинены и подотчетны Генеральному прокурору и освобождаются им от занимаемой должности.

Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Сообщения о назначении прокуроров всех уровней на должность и об освобождении от должности публикуются в печати.

Принцип независимости органов прокуратуры при осуществлении своих полномочий заключается в том, что все функциональные решения и действия (по осуществлению надзора, расследованию преступлений и др.) каждый прокурор и следователь принимают и выполняют только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследований, проведенных в соответствии с требованиями всесторонности и объективности.

Данная декларация в практической реализации требует определенных гарантий, среди которых особое место занимает законодательный запрет ст.5 Закона о недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Согласно п.1 этой статьи воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, политических партий, других общественных объединений или их представителей на прокурора либо следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет установленную законом ответственность.

Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок и предварительного следствия, проводимых органами прокуратуры, до их завершения. В соответствии с действовавшим до 18 февраля 2000 г. п.2 ст.5 Закона прокурор и следователь были не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 г. № 3-П данное положение признано не соответствующим Конституции Российской Федерации в связи с тем, что по смыслу, придаваемому п.2 ст.5 Закона правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа. Согласно Указанию Генерального прокурора России от 5 мая 2000 г. № 93/7 по требованию гражданина ему могут быть предоставлены материалы прокурорских проверок, но лишь те, где непосредственно затрагиваются его права и свободы.

Согласно ст. 6 Закона требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. ст. 22, 27, 30 и 33 Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. При этом статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно. Законом также установлена ответственность за неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову.

Пунктами 3 и 4 ст.4 Закона регламентированы «внутренние» гарантии реализации принципа независимости. Так, прокуроры и следователи органов прокуратуры (далее – прокуроры и следователи) не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. К тому же прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.

Законом строго определен порядок привлечения прокуроров и следователей к административной и уголовной ответственности (см., напр., главу 52 УПК РФ), что также выступает гарантией их независимости при осуществлении прокурорского надзора и расследовании преступлений. Согласно ст.42 Закона любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры.

На период расследования возбужденного в отношении прокурора или следователя уголовного дела они отстраняются от должности. За время отстранения от должности работнику выплачивается денежное содержание в размере должностного оклада, доплат за классный чин и выслугу лет.

Кроме того, не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.

В качестве гарантий независимости прокурорских работников необходимо рассматривать положения принципа единства и централизации, в частности, строгий порядок назначения и отставки прокуроров и следователей, а также широкий круг мер правовой и социальной защиты работников органов прокуратуры (см., напр., ст.ст. 41.4., 43.3., 44 и 45 Закона).

Принцип законности можно сформулировать довольно кратко: «оберегая закон – соблюдай его сам». Прокурор при осуществлении своих надзорных полномочий, безусловно, должен в пределах своей компетенции использовать все необходимые методы и средства реагирования на нарушения закона, но  при этом лишь на основании и в порядке, предусмотренном российским законодательством. На данное обстоятельство указывал и Н.В.Муравьев, считая «само собой разумеющимся, что поставленная на страже закона прокуратура должна строго соблюдать его и в своей деятельности. Прокурор, сам нарушающий закон, – это своего рода cotradictio in adjecto, явление, глубоко извращающее самую сущность прокурорского учреждения...».

Среди гарантий реализации принципа законности необходимо обратить внимание на положения абзаца 2 ст.3 Закона, согласно которому на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами. На основе принципа единства и централизации вышестоящие прокуроры, неся ответственность за деятельность нижестоящих, обязаны во всех случаях отменять их незаконные решения. И, наконец, решения прокуроров можно обжаловать в судебном порядке на общих основаниях и по процедуре, установленной российским законодательством.

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации. Посредством его реализации общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. В целях обеспечения принципа гласности в деятельности органов и учреждений прокуратуры в составе Генеральной прокуратуры создано самостоятельное структурное подразделение – Центр информации и общественных связей.

Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требованиями, а также федеральным законодательством. Прокуратура, в частности, действует гласно в той мере, в какой это не противоречит законодательству Российской Федерации о государственной тайне.

На органы прокуратуры возложена обязанность информировать властные структуры Федерации и ее субъектов, а также органы местного самоуправления и населения о состоянии законности.

Одним из проявлений этого принципа является ежегодное представление Генеральным прокурором Российской Федерации палатам Федерального собрания и Президенту доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры обеспечивают такой информацией органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.