§ 4. ЦЕЛИ И НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

Точное и единообразное исполнение законов – основа стабильности любого государства и неотъемлемый признак, характеризующий его в качестве правового. В связи с этим для каждого государства, независимо от строя и формы правления, правозащитная (отсюда и надзорная) функция является одной из главных.

Согласно Закону «О прокуратуре Российской Федерации» и в соответствии с Конституцией Российской Федерации прокуратура осуществляет надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, принимает меры по устранению их нарушений и привлечению виновных к ответственности, выполняет иные виды деятельности.

В соответствии со ст.1 Закона целями прокурорской деятельности являются: 1) обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности; 2) защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Верховенство закона и единство законности означают единообразное понимание и применение законов на всей территории Российской Федерации, непротиворечивость законодательства, приоритет законов над иными правовыми актами. Обеспечение единства законности на территории всей страны – необходимое условие успешного социального, экономического и политического развития государства. Верховенство закона, защита прав и свобод человека и гражданина – один из главных устоев правового государства.

По смыслу закона прокуратура не подменяет другие государственные органы, а осуществляет надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные лица выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению и контролю исполнения законов всеми органами и гражданами, на которых распространяется их компетенция.

Вновь обратимся к биографу российской прокуратуры Н.В.Муравьеву, который более века назад очень точно заметил: «Термин – блюститель законов (conservator legis...) есть один из коренных эпитетов прокуратуры, выражающий собою один из главнейших ее атрибутов... Это своего рода юридическая цензура... Наблюдательная функция прокуратуры состоит из двух логически связанных частей: 1) наблюдение за тем, чтобы законный порядок не был нарушен и 2) принятие мер к его восстановлению, когда нарушение уже последовало. Отсюда двоякая деятельность прокуратуры: предупредительная, направленная к тому, чтобы не допустить нарушения... и карательная, имеющая целью восстановить уже нарушенный порядок посредством преследования нарушений и нарушителей».

Предметом прокурорского надзора, таким образом, можно определить исполнение законов, соответствие законам издаваемых правовых актов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина объектами, перечисленными в Законе о прокуратуре.

Особенностями правового регулирования данной государственной деятельности является то, что прокурорский надзор:

– осуществляется Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами от имени и по поручению государства;

– обеспечивается мерами государственного принуждения;

– распространяется на всю территорию Российской Федерации;

– включает в себя также надзор за исполнением законов органами, осуществляющими контрольные функции государства, в т.ч. и в сфере правоохранительной деятельности (например, исполнение законов органами внутренних дел, налоговой полиции, таможенными органами и т.п.).

Вместе с тем необходимо уточнить важную деталь – надзор осуществляется именно за исполнением законов, но не за деятельностью органов, учреждений и организаций. В соответствии с ч.2 ст. 26 Закона органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организации. По этой причине, скорее всего, среди объектов прокурорского надзора Закон не выделяет граждан, т.е. частных лиц, исполнение законов которыми остается подконтрольным названным выше правоохранительным органам государства.

Таким образом, прокурорский надзор – это осуществляемая от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц – Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров по обеспечению точного исполнения и единообразного применения законов органами власти и управления, их должностными лицами, хозяйствующими субъектами и объединениями, а также защите прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства путем принятия мер к своевременному предупреждению, выявлению и устранению нарушений закона, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.

Справедливости ради необходимо признать, что законодатель не сразу пришел к такому пониманию направлений прокурорской деятельности. В последние годы наряду с необходимостью реформирования прокуратуры неоднократно проводилась мысль о ликвидации одного из основных видов ее деятельности – общего надзора как высшего надзора за исполнением законов и соответствием законам подзаконных актов. Приводились доводы о том, что прокуратура не справляется с надзорными функциями ввиду их огромного объема, поскольку резко увеличилось количество поднадзорных органов, в том числе предприятий различных форм собственности.

Концепция судебной реформы в Российской Федерации предложила реформировать органы прокуратуры, пересмотреть вверенные ей функции.

Основная проблема, вокруг которой, как и 130 лет назад развернулась широкая дискуссия: «должна ли будущая прокуратура сохранить ту сферу деятельности, которую мы привыкли называть общим надзором, останется ли прокуратура органом, на которую возложен надзор за законностью в стране, или станет лишь властью обвинительной, органом уголовного преследования».

Долгие годы исследовавший деятельность прокуратуры и немало сделавший для ее совершенствования В.М.Савицкий вынужден был признать, что российская прокуратура сегодня – рудимент тоталитарной системы советского периода. Стержневой функцией прокуратуры автор видел лишь осуществление уголовного преследования, т.е. предлагал вернуться к положению органов прокуратуры в России с 60-х гг. XIX в. до 1917 г. 

Вместе с тем высказывались позиции, которые сводились к общему выводу: «в настоящее время не нужны радикальные перемены в положении прокурора». Склонившись к данной точке зрения, законодатель сохранил и укрепил позиции прокуратуры в системе государственных органов, обеспечил ее независимость, расширил некоторые направления ее функционирования и, наконец, содержание деятельности прокуратуры тесно связал с надзором за исполнением законов, что и определяет предназначение прокуратуры в государстве.

В статье 1 Закона предусмотрены следующие пять отраслей прокурорского надзора:

– надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

– надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

– надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

– надзор за исполнением законов судебными приставами;

– надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Наряду с надзором за прокуратурой сохраняются и иные направления деятельности:

– уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

– координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

– участие прокуроров в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее – суды), опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов.

– участие прокуратуры в правотворческой деятельности.

Для осуществления надзорной и иной прокурорской деятельности прокуроры должны обладать комплексом необходимых правовых средств, позволяющих эффективно решать поставленные задачи. Под средствами прокурорского надзора (при расширенном толковании – прокурорской деятельности), на наш взгляд, следует понимать полномочия прокурора, которыми его наделяют исследуемый Закон, отраслевое законодательство, а также акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства.

Рассмотрим детальнее отдельные отрасли прокурорского надзора и иные направления прокурорской деятельности (а с ними и правовые средства прокурорской деятельности).

Надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов является первой, наиболее объемной отраслью прокурорского надзора, которая длительное время носила наименование общий надзор.

Предметом надзора являются:

– соблюдение Конституции Российской Федерации;

– исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

– соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в выше.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры, как уже отмечалось, не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (ч.2 ст.21 Закона). Этим ограничивается резко критикуемая оппонентами рассматриваемой редакции Закона наступательность общего надзора, плановость и предопределенность прокурорского вмешательства, он становится более демократичным и эффективным.

Приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 30 от 22 мая 1996 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» под коммерческими и некоммерческими организациями предлагает понимать предприятия, хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, общественные объединения, благотворительные и иные фонды.

В целях осуществления возложенных на него функций прокурор пользуется следующими полномочиями или вправе:

– по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 Закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

– требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

– вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Закона: освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными; вносит представление об устранении нарушений закона.

Должностные лица органов, указанных в пункте 1 ст. 21 Закона, обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

Таким образом, в соответствии с Законом прокурор при осуществлении надзора за исполнением законов использует следующие акты прокурорского реагирования на выявленные (или готовящиеся) противоправные деяния: протест, представление, постановление и предостережение.

В соответствии со ст.23 Закона прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Внесение протеста не приостанавливает действие изданного нормативного акта.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах его рассмотрения  незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Отзыв протеста до его рассмотрения может быть осуществлен принесшим его лицом.

Статья 24 Закона предусматривает внесение прокурором или его заместителем представления об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

В случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации.

Исходя из характера нарушения закона должностным лицом, прокурор обязан вынести мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела (в случае обнаружения признаков преступления) или производства об административном правонарушении.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ в Закон «О прокуратуре Российской Федерации» введена статья 25-1, в результате чего вновь восстановлено и пополнило список актов прокурорского реагирования предостережение о недопустимости нарушения закона.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся преступных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке (в ред. Федерального закона от 25 июля 2002 г.).

В качестве одного из средств прокурорского надзора можно рассматривать и право участия прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления

В соответствии со ст.7 Закона Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, Правительства Российской Федерации, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Прокуроры субъекта Российской Федерации, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.

Кроме того, прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.

Предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (ст.26 Закона).

При осуществлении возложенных на него функций прокурор реализует следующие полномочия: рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные ст. 22 Закона.

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. Когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших (ст.27 Закона).

В соответствии со ст. 28 Закона прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.

Протесты и представления вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, установленные ст.ст. 23 и 24 Закона.

Особенностью этой отрасли надзора является ее органичная связь с надзором за исполнением законов и совпадение задач при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина с задачами таких отраслей прокурорского надзора как надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

По сути, две обозначенные выше отрасли и образуют так называемый общий надзор, поскольку остальные отрасли, речь о которых пойдет ниже, образуют сферу специального прокурорского надзора.

Данный вывод в полной мере подтверждается общими положениями приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 30 от 22 мая 1996 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Взаимосвязь первых двух отраслей прокурорского надзора просматривается в самом названии приказа.

Этим же приказом определены приоритетные направления надзорной деятельности, которыми следует считать надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений.

Вместе с тем, определяя общую для всех прокурорских формирований стратегическую задачу – укрепление правовых основ государственности, следует отметить «объективный процесс, происходящий в недрах органов прокуратуры – переход от «широкозахватного» общего надзора к конкретной работе по направлениям, наиболее значимым для общества и государства».

В связи с этим только в последние годы Генеральный прокурор издал ряд приказов, регулирующих деятельность прокуратуры в отдельных наиболее «горячих» сферах современного российского общества. Среди них приказы № 38 от 22 июня   2001 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» и № 25 от 29 апреля 2002 г. «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на противодействие проявлениям фашизма и иных форм экстремизма». Так, в соответствии с этими документами и основными положениями молодежной политики предлагается усилить надзор за соблюдением прав органов и учреждений по делам молодежи, молодежных и детских общественных объединений, а также за соблюдением законности в их деятельности, не допуская использования названных формирований в политических, экстремистских, оккультных и религиозных целях.

Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Предмет данной отрасли надзора установлен ст.29 Закона о прокуратуре: это соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами (ст.30 Закона о прокуратуре).

Анализ рассматриваемой нормы закона позволяет разделить полномочия прокурора с учетом специфики деятельности указанных органов на две относительно самостоятельные подгруппы:

1. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, которые закреплены в ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» и конкретизированы в приказе Генерального прокурора Российской Федерации № 56 от 25 апреля 2000 г.

2. Содержание деятельности и полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, регламентируется уголовно-процессуальным законодательством, в частности, ст.ст. 37, 108, 124, 146, 153, 154, 213, 221, 222 УПК РФ, а также приказами Генерального прокурора Российской Федерации № 31 от 18 июня 1997 г. и № 39 от    5 июля 2002 г.

Приведенное деление рассматриваемой отрасли может быть сугубо условным, т.к. проводимое органами дознания и предварительного следствия расследование конкретного преступления может сопровождаться или обеспечиваться оперативно-розыскной деятельностью, что встречается довольно часто. Вместе с тем оперативно-розыскная деятельность осуществляется и вне рамок производства по уголовному делу.

Остановимся более детально на этих поднаправлениях прокурорской деятельности.

1. Надзор за исполнением законов Российской Федерации органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, возлагается на Генерального прокурора Российской Федерации и уполномоченных им прокуроров. К ним относятся прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуроры, прокуроры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуроры, а также выделенные для этой цели приказами прокуроров субъектов Российской Федерации уполномоченные прокуроры.

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации надзор возлагается также на заместителей Генерального прокурора, Главного военного прокурора и его заместителей, начальников отделов и управлений и их заместителей (старших помощников и помощников), старших прокуроров и прокуроров в соответствии с их функциональными обязанностями.

В связи со спецификой объекта прокурорской деятельности (методы и средства, данные, полученные в ходе оперативно-розыскной деятельности, относятся к государственной тайне) уполномоченным прокурорам, определенным в каждой прокуратуре, предписано иметь для работы с документами специальный допуск, оформленный надлежащим образом.

Генеральный прокурор Российской Федерации в своем приказе рекомендовал при осуществлении надзора исходить из того, что предметом данной отрасли надзора являются соблюдение прав и свобод человека и гражданина, порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий, установленного законами и нормативными актами, принятыми в развитие этих законов, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Отмечается, что сведения об организации, тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят.

В соответствии со ст.21 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» по запросу уполномоченного прокурора в связи с поступившими в прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан о нарушении законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также при проверке установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий и законности принимаемых при этом решений руководители органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, представляют указанному прокурору оперативно-служебные документы, послужившие основанием для проведения этих мероприятий.

Периодичность проверок установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий и законности принимаемых при этом решений установлена Генеральным прокурором Российской Федерации в приказе № 56 от 25 апреля 2000 г. Они должны осуществляться:

а) по жалобам граждан и обращениям должностных лиц;

б) по результатам изучения уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручение или указание следователя, прокурора;

в) в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего прокурора;

г) в других случаях с учетом состояния законности в этой сфере деятельности.

Уполномоченным прокурорам предоставлено право требовать у руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, подлинные оперативно-служебные документы, послужившие основанием для заведения дел оперативного учета, а также проведения оперативно-розыскных мероприятий и их учета.

Незаконный отказ в предоставлении документов, в зависимости от обстоятельств, рассматривается как невыполнение требований прокурора или воспрепятствование его законной деятельности. Прокурору в этом случае следует принимать меры для привлечения к ответственности виновных должностных лиц в установленном законом порядке.

Согласно данному приказу Генерального прокурора при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан, защите конституционных гарантий от нарушений со стороны должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и проведении проверок по другим основаниям прокурор использует следующие определенные законом средства прокурорского надзора: знакомится с документами, содержащими сведения об основаниях, порядке и решениях оперативно-розыскных мероприятий; дает письменные указания об осуществлении по уголовным делам оперативно-розыскных мероприятий, расширении их комплекса либо требует их прекращения; направляет в суд жалобы, проверка которых относится к исключительной компетенции судей; требует письменные объяснения от должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность и допустивших нарушения закона при проведении оперативно-розыскных мероприятий; опротестовывает противоречащие закону приказы и указания руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; вносит представления по поводу выявленных нарушений закона должностными лицами этих органов и требует от руководителей отстранения их от дальнейшего ведения оперативных разработок.

При обнаружении признаков преступления проверка проводится в соответствии с требованиями УПК РФ.

Этим же приказом уполномоченным прокурорам предписано при проведении проверок обращать внимание на: законность принимаемых решений о производстве или прекращении оперативной проверки и использовании результатов оперативно-розыскной деятельности; соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности, а также недопустимость применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде; наличие предусмотренных законодательством полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе на проведение которых разрешение дано судом; соблюдение установленных законодательством условий и порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также привлечения граждан к их осуществлению на конфиденциальной основе или на основе доверительных отношений.

Используя предоставленные полномочия, прокуроры обязаны пресекать нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц при проведении оперативно-розыскной деятельности, принимать своевременные меры к их восстановлению, возмещению причиненного вреда.

2. В предмет надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия входят соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях, проведение расследования, а также законность принимаемых этими органами решений.

С учетом введения в действие с 1 июля 2002 г. УПК Российской Федерации Генеральный прокурор 5 июля 2002 г. подписал приказ № 39 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства», хотя оставил в силе действие (в части, не противоречащей новому приказу) ранее изданного по данным вопросам приказа № 31 «Об организации прокурорского надзора за расследованием и раскрытием преступлений» от 18 июня 1997 г. В этих документах конкретизируются задачи прокурорского надзора на современном этапе в рассматриваемой сфере: защита граждан, общества, государства от преступных посягательств, соблюдение конституционных гарантий, прав и свобод личности в процессе следствия и дознания. Предлагается организовать работу прокуратур таким образом, чтобы деятельность прокуроров максимально обеспечивала конечную цель уголовного преследования – изобличение лиц, виновных в совершении преступлений, и привлечение их к уголовной ответственности. При этом следует исходить из того, что в досудебном производстве прокурор выступает руководителем уголовного преследования.

Особенностью процессуального положения прокурора на стадии предварительного расследования является то, что его надзор включает право решать по существу процессуальные вопросы, возникающие в ходе дознания и предварительного следствия, и распространяется практически на всех участников уголовно-процессуальных отношений.

Согласно ч.1 ст.37 УПК РФ прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен:

1) проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении  сообщений о преступлениях;

2) возбуждать уголовное дело и в порядке, установленном УПК РФ, поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству;

3) участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях лично производить отдельные следственные действия;

4) давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела в соответствии со ст. 146 УПК РФ;

5) давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;

6) разрешать отводы, заявленные нижестоящему прокурору, следователю, дознавателю, а также их самоотводы;

7) отстранять дознавателя, следователя от дальнейшего производства расследования, если ими допущено нарушение требований УПК РФ при производстве предварительного расследования;

8) изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное дело от одного следователя другому с обязательным указанием оснований такой передачи;

9) передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому с соблюдением правил подследственности, предусмотренных ст. 151 УПК РФ, с обязательным указанием оснований такой передачи;

10) отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, следователя, дознавателя в порядке, установленном УПК РФ;

11) поручать органу дознания производство следственных действий, а также давать ему указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий;

12) продлевать срок предварительного расследования;

13) утверждать постановление дознавателя, следователя о прекращении производства по уголовному делу;

14) утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт и направлять уголовное дело в суд;

15) возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования;

16) приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу;

17) осуществлять иные полномочия, предусмотренные уголовно-процессуальным законом (ч.2 ст.37 УПК РФ).

Письменные указания прокурора органу дознания, дознавателю, следователю, данные в порядке, установленном УПК РФ, являются обязательными. Обжалование полученных указаний вышестоящему прокурору не приостанавливает их исполнения, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 38 УПК РФ.

Полномочия прокурора, предусмотренные ст. 37 УПК РФ, осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами.

Кроме того, полномочия прокурора при осуществлении надзора за досудебным производством детализируются в иных нормах УПК РФ.

Так, согласно ч.3 ст.153 УПК РФ соединение уголовных дел производится на основании постановления прокурора. Практически с согласия прокурора принимается и решение следователя о выделении уголовного дела для производства предварительного расследования нового преступления или в отношении нового лица (ч.3 ст.154 УПК РФ). Глава 31 УПК РФ регламентирует действия и решения прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением.

Надзор за исполнением законов службой судебных приставов – самостоятельная отрасль прокурорского надзора – введена в практику деятельности органов прокуратуры Федеральным законом от 10 февраля 1999 г.

В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» в Российской Федерации модернизируются подразделения судебных исполнителей и при Министерстве юстиции образуется служба судебных приставов, на которых возлагаются задачи по обеспечению установленного порядка деятельности всех судов Российской Федерации, а также по исполнению судебных актов и актов органов, предусмотренных федеральным законом об исполнительном производстве.

Закон о прокуратуре лишь обозначил появление новой отрасли прокурорского надзора, не раскрывая при этом методы прокурорской деятельности, предмет надзора и акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения. Представляется, что законодатель в данном случае отсылает правоприменителя к средствам и актам прокурорской деятельности, регламентированным нормами Закона, применительно к другим отраслям прокурорского надзора, рассмотренным выше. Это объясняется уже тем, что служба судебных приставов является частью всей правоохранительной системы страны, использующей присущие ей методы и средства деятельности. Так, на законодательном уровне рассматривается возможность наделения службы судебных приставов правом оперативно-розыскной деятельности, а ст. 40 УПК РФ включила их в перечень органов дознания. По сути, служба судебных приставов стала объектом прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие и, соответственно, выделение данной самостоятельной отрасли прокурорского надзора в Законе становится явно декларативным.

Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (надзор в местах лишения и ограничения свободы) статьей 1 Закона выделен в качестве самостоятельного направления деятельности прокуратуры, тем самым подчеркнута особая значимость этой деятельности прокуратуры для охраны прав и свобод граждан, защиты интересов общества и государства.

Правовую основу анализируемого направления деятельности прокуратуры составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон о прокуратуре, уголовный, уголовно-процессуальный и уголовно-исполнительный кодексы, другие федеральные законы.

Статья 32 Закона определяет предмет надзора, в который входят: законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Понятием законности нахождения лиц в указанных местах в данном случае охватывается: 1) законность их водворения и содержания, 2) соблюдение сроков содержания, 3) законность освобождения.

Для выполнения задач по обеспечению законности при исполнении наказания и иных, назначаемых судом мер принудительного характера, органы прокуратуры наделены необходимыми полномочиями. Наряду с общими для других отраслей прокурорского надзора полномочиями они используют и специальные полномочия, предоставленные  ст. 33 Закона, которые также можно рассматривать как методы прокурорского надзора в названной отрасли.

При осуществлении данной отрасли надзора прокурор вправе: посещать в любое время органы и учреждения, указанные в ст. 32 Закона; опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами; требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; проверять соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, указанных в ст.32 Закона о прокуратуре; требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях; отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что в отличие от общего надзора в данной отрасли до рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается.

Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение (п.2 ст.33 Закона).

Анализируя приведенное положение, следует иметь в виду, что содержание лиц в этих органах и учреждениях является незаконным в случаях:

– отсутствия надлежаще оформленного документа (приговора, определения, постановления), служащего основанием для отбывания наказания или иной меры принудительного характера;

– истечения назначенных приговором, определением, постановлением сроков наказания или применения иной меры принудительного характера (с учетом решений надзорной инстанции, актов амнистии или помилования, определений об условно-досрочном освобождении от наказания, освобождении от наказания по болезни и др.).

Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы (ст.34 Закона).

Иные направления прокурорской деятельности

1. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Согласно п.55 ст.5 УПК РФ «уголовное преследование – процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления».

В содержание данного направления прокурорской деятельности входит расследование преступлений, процессуальное руководство предварительным расследованием, осуществляемым органами дознания и предварительного следствия, а также поддержание государственного обвинения в суде.

В соответствии со ст.31 Закона, осуществляя уголовное преследование, органы прокуратуры проводят расследование по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации к их компетенции. Причем прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления.

Еще в 40-50-е гг. в науке уголовного процесса сложилась позиция, согласно которой прокурор осуществляет не только надзор за предварительным следствием, но и процессуальное руководство им, причем обычно подчеркивалось, что он не только надзирает за деятельностью следователей, но и руководит ею. Как писал В.М.Савицкий, «прокурорский надзор, предупреждающий, выявляющий, а затем непосредственно, своею властью устраняющий нарушения закона и иные упущения следователя, есть по существу руководство следствием...». Автор уверен, что «руководство следствием со стороны прокурора – единственный способ обеспечить законность действий следственных органов». Действительно, как пишет В.С.Шадрин, исследовавший комплекс полномочий прокурора в отношении следователя еще по УПК РСФСР (ст. 211), данный перечень «...впечатляет. Ознакомление с ним не оставляет сомнений в том, кто в расследовании главный. Хотя расследование ведет следователь, прокурор имеет все возможности в любой момент вмешаться в него и побудить следователя к правильной, с его точки зрения, корректировке хода и результатов расследования в порядке осуществления надзора за исполнением следователем требований закона».

При современном построении досудебного производства прокурор, надзирая за исполнением законов при расследовании преступлений, по сути, осуществляет процессуальное руководство данной деятельностью, имея при этом властные полномочия и возможность влиять на ход и результаты дознания и предварительного следствия. Прокурор дает согласие на возбуждение уголовного дела, т.е. начало уголовного преследования, применение большей части мер процессуального принуждения, предваряя получение судебного решения на отдельные из них, утверждает обвинительное заключение (обвинительный акт) по делу, может «поменять» орган расследования, дать обязательные для исполнения указания о направлении хода расследования и др.

В связи с этим в науке уголовного процесса высказывается довольно аргументированное предложение «отлучить» прокуратуру от надзора за предварительным следствием, т.к. последнее «как производное от судебной власти не может быть предметом прокурорского надзора, осуществляемого органом исполнительной власти».

В соответствии с п.2 ст.35 Закона прокурор, осуществляя уголовное преследование и поддерживая обвинение, выступает в суде в качестве государственного обвинителя, о чем речь пойдет ниже.

2. До недавнего времени участие прокурора в рассмотрении дел судами было самостоятельной отраслью прокурорского надзора, но и после «модернизации» данное направление по-прежнему сохраняет важное значение в условиях построения правового государства. Более того, поддержание в суде государственного обвинения в настоящее время признано одним из наиболее приоритетных направлений прокурорской деятельности.

Нормативной основой названного вида деятельности является раздел IV Закона, уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, приказы Генерального прокурора Российской Федерации.

Формы участия прокуроров в судопроизводстве весьма многообразны. Согласно ст. 35 Закона прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. В соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Генеральный прокурор Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации принимает участие в заседаниях Верховного суда Российской Федерации, Высшего арбитражного суда Российской Федерации, а также вправе обращаться в Конституционный суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 28 от 3 июня 2002 г. «Об организации работы прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» констатировал закрепленную УПК РФ ведущую роль прокуроров в уголовном преследовании, и, соответственно, необходимость существенного повышения качества поддержания государственного обвинения и укрепления корпуса государственных обвинителей.

Вопрос о том, кто из работников прокуратуры должен выступать в суде по тому или иному делу, решается руководителем прокуратуры. Как правило, в судебном разбирательстве уголовного дела участвуют прокуроры уровня, соответствующего суду либо их заместители, старшие помощники, помощники, старшие прокуроры и прокуроры отделов и управлений. Вместе с тем не исключается возможность выступления в качестве государственного обвинителя как вышестоящего прокурора, если он сочтет это необходимым с учетом важности дела, так и нижестоящего (если прокурор области поручит прокурору района поддержать обвинение по делу, которое рассматривается областным судом с выездом в район).

Выступление прокурора в суде в качестве государственного обвинителя – важнейшая часть возложенной на прокуратуру функции уголовного преследования. Квалифицированное участие в суде государственного обвинителя – непременное условие реализации конституционного принципа состязательности судебного разбирательства.

Признание прокурора, участвующего в рассмотрении судом уголовного дела, государственным обвинителем ни в коей мере не означает придания его деятельности одностороннего, предвзятого характера. Поддерживая обвинение, прокурор должен делать это лишь в меру его доказанности, не упуская из виду факты, говорящие в пользу подсудимого, обязан строго соблюдать закон, выступать против любых его нарушений.

Как известно, в ранее действовавшем законодательстве задачи прокурора, участвовавшего в судебном разбирательстве уголовного дела, заключались в осуществлении надзора за исполнением законов при рассмотрении дел в судах. С началом судебной реформы это положение подверглось острой критике, как равнозначное утверждению о поднадзорности суда прокуратуре и впоследствии исключено из закона.

В рамках состязательного процесса государственный обвинитель, оставаясь представителем органа, на который возложен надзор за законностью, обязан не только соблюдать закон, но и в пределах прав, предоставленных ему уголовно-процессуальным кодексом, реагировать на любое его нарушение, а если оно не устранено, своевременно принимать меры по восстановлению нарушенного права.

Согласно ст. 246 УПК РФ участие государственного обвинителя обязательно в судебном разбирательстве уголовных дел публичного и частно-публичного обвинения.

Государственное обвинение могут поддерживать несколько прокуроров. Если в ходе судебного разбирательства обнаружится невозможность дальнейшего участия прокурора, то он может быть заменен. Вновь вступившему в судебное разбирательство прокурору суд предоставляет время для ознакомления с материалами уголовного дела и подготовки к участию в судебном разбирательстве. Замена прокурора не влечет за собой повторения действий, которые к тому времени были совершены в ходе судебного разбирательства. По ходатайству прокурора суд может повторить допросы свидетелей, потерпевших, экспертов либо иные судебные действия.

Государственный обвинитель представляет доказательства и участвует в их исследовании, излагает суду свое мнение по существу обвинения, а также по другим вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства, высказывает суду предложения о применении уголовного закона и назначении подсудимому наказания.

Прокурор предъявляет или поддерживает предъявленный по уголовному делу гражданский иск, если этого требует охрана прав граждан, общественных или государственных интересов.

Если в ходе судебного разбирательства государственный обвинитель придет к убеждению, что представленные доказательства не подтверждают предъявленное подсудимому обвинение, то он отказывается от обвинения и излагает суду мотивы отказа. Полный или частичный отказ государственного обвинителя от обвинения в ходе судебного разбирательства влечет за собой прекращение уголовного дела или уголовного преследования полностью или в соответствующей его части по основаниям, предусмотренным пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 24 и пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 27 УПК РФ.

Государственный обвинитель до удаления суда в совещательную комнату для постановления приговора может также изменить обвинение в сторону смягчения путем: исключения из юридической квалификации деяния признаков преступления, отягчающих наказание; исключения из обвинения ссылки на какую-либо норму Уголовного кодекса Российской Федерации, если деяние подсудимого предусматривается другой нормой Уголовного кодекса Российской Федерации, нарушение которой вменялось ему в обвинительном заключении или обвинительном акте; переквалификации деяния в соответствии с нормой Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающей более мягкое наказание.

Участвуя в любой форме в судопроизводстве, прокурор обладает полномочиями, предусмотренными ст.36 Закона. Вместе с тем изменилось название требования об устранении допущенного нарушения закона. Если ранее прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносил в вышестоящий суд кассационный или частный протест на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда, то в соответствии с УПК РФ в связи с появлением названных поводов вносится представление прокурора. В связи с этим данная норма Закона подлежит приведению в соответствие с УПК РФ.

3. Следующее направление – координация деятельности по борьбе с преступностью, существовавшее de facto в работе прокуратуры много лет, в новом Законе получило закрепление de jure.

Прокуратура в силу своеобразия своего положения в механизме разделения и взаимодействия властей, обусловленного, прежде всего, ее целями, задачами и полномочиями, оказалась объективно наиболее подходящей государственно-правовой структурой, способной осуществить должным образом координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Статья 8 Закона о прокуратуре предписывает Генеральному прокурору Российской Федерации и подчиненным ему прокурорам координировать деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможенной службы и других правоохранительных структур.

В целях обеспечения координации деятельности органов, указанных в п. 1 ст. 8 Закона, прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом Российской Федерации.

Перечень полномочий прокурора, определяющий его деятельность по координации и указанный в п. 2 ст. 8 Закона, не является исчерпывающим. Закон устанавливает, что прокурор осуществляет и иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента Российской Федерации № 567 от 18 апреля 1996 г.

Положением координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью возложена на Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, городов, районов и других территориальных прокуроров, а также на приравненных к ним прокуроров военных и специализированных прокуратур.

Согласного данному Положению основные направления координационной деятельности выражаются в :

– проведении совместного всестороннего анализа состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозировании тенденций, а также изучении деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений для определения основных направлений борьбы с преступностью,

– выполнении федеральных и региональных программ по борьбе с преступностью, разработке совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями мероприятий и предложений по предупреждению преступлений;

– подготовке и направлении информации по вопросам борьбы с преступностью Президенту, Федеральному собранию и Правительству Российской Федерации, другим органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органам местного самоуправления;

– обобщении по согласованной программе практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовке предложений по улучшению правоохранительной деятельности;

– разработке предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью;

– изучении практики координации деятельности правоохранительных органов, распространении положительного опыта.

4. Статья 9 Закона предусматривает участие прокуроров в правотворческой деятельности.

При установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов прокурор вправе вносить в законодательные соответствующего и нижестоящего уровней органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

При этом необходимо учитывать следующее обстоятельство. Характер задач, возложенных на прокуратуру, содержание деятельности ее органов, распространенность прокурорского надзора на все сферы отношений, урегулированные нормами законодательства, объективно делают прокуратуру осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования.

Было бы расточительным для государства не использовать имеющуюся у прокуратуры разностороннюю информацию о недостатках и потребностях правового регулирования. На различных этапах государственного строительства органы прокуратуры осуществляли функцию участия в правотворческой деятельности в различных формах.

Важно отметить, что Конституция Российской Федерации 1993 г. упразднила право законодательной инициативы Генерального прокурора, которой он наделялся в течение длительного времени. Однако ст.9 Закона о прокуратуре в существенной мере компенсирует отсутствие такого права. Генеральный прокурор может реализовать свою функцию участия в правотворческой деятельности, хотя и более сложным путем.

 Прежде всего, прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов. Отличие данного права прокурора от права законодательной инициативы состоит в правовых последствиях такого обращения. Обращение Генерального прокурора с соответствующими предложениями по поводу законодательства, в отличие от субъектов законодательной инициативы не влечет обязанность законодателя рассмотреть внесенный законопроект и в любом случае принять по нему решение. Он рассматривается в обычном порядке как обращение. При этом учитываются место и роль прокуратуры в государственном механизме, степень обоснованности и значимость вносимых прокуратурой предложений. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение Генерального прокурора Российской Федерации вносится в законодательный орган субъектом законодательной инициативы от своего имени в доработанном либо измененном виде.

Согласно конституциям (уставам) ряда субъектов Российской Федерации прокурорам предоставляется право законодательной инициативы в соответствующем законодательном (представительном) органе власти.

При выполнении работ, связанных с участием в правотворческой деятельности, органы прокуратуры руководствуются соответствующими приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации. Ряд требований по данным вопросам изложен в Приказе Генерального прокурора Российской Федерации № 47 от 9 августа 1996 г., согласно которому координацию и согласование усилий прокуратуры в процессе выполнения работы по участию в правотворческой деятельности осуществляют управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры Российской Федерации и соответствующие структуры прокуратур субъектов Федерации.

Специфической формой участия Генерального прокурора Российской Федерации в правотворческой деятельности является согласование, совместное издание с иными государственными органами нормативных актов в случаях и в порядке, определенных федеральным законом.