ПРЕДИСЛОВИЕ

Судебная власть и прокурорский надзор — два тесно связанных между собой взаимодействующих, взаимопересекающихся государственно-правовых института, без которых гражданское общество спокойно существовать не может. Тот и другой служат защите прав человека, обеспечивают законность и правопорядок, но делают это своими методами.

Если основная задача прокурорского надзора — выявлять нарушения законности, то обязанность суда — от имени государства реагировать на эти нарушения, осуждая виновных и защищая интересы пострадавших.

Прокуратура — строго централизованный многофункциональный орган, нацеленный на борьбу с преступностью и другими видами антисоциального поведения. Если престиж прокуратуры создавался веками, то независимая, самостоятельная судебная власть в условиях современной постсоциалистической России — явление совершенно новое. Заметно выросшая и окрепшая судебная власть несколько «потеснила» прокуратуру, и возникла сложная и деликатная проблема разграничения компетенции этих двух органов.

Если раньше (до перестройки и судебной реформы) суды были объектом прокурорского надзора, то теперь судебная власть все более занимает подобающее ей место в системе разделения властей, и судебный контроль теперь распространяется на сферы общественных отношений, где в недалеком прошлом господствовал прокурорский надзор. В ряде отношений судебный контроль распространяется и на деятельность прокуратуры. Отсюда — некоторая напряженность во взаимоотношениях двух «ведомств», из которых одно пытается сохранить прежние прерогативы, а другое — приобрести новые полномочия.

Усилиями Петра I Россия заимствовала у средневековой Германии всеобъемлющий прокурорский надзор, распространив его и на Сенат (высший государственный, в том числе судебный, орган), на коллегии (министерства), а также на местные органы власти. В результате судебной реформы 1864 г. прокуратура лишилась этих правомочий. Прокуроров «прикрепили» к судам, где они поддерживали государственное обвинение в полемике с другой стороной — защитой. Они сохранили также ряд полномочий по надзору за предварительным расследованием.

После октябрьской революции 1917 г. В. И. Ленин восстановил петровскую модель прокурорского надзора (1922 г.), и постепенно прокуратура превратилась в некоего монстра, осуществлявшего высший надзор за законностью деятельности органов исполнительной власти, в определенной мере — судов и даже

4

общественных организаций и граждан (Конституция СССР 1936 г.). Многие из этих черт прокуратура сохраняет и теперь при осуществлении так называемого общего надзора. Тем самым прокуратура препятствует учреждению и укреплению административной юстиции, предназначенной для рассмотрения жалоб граждан на решения и действия исполнительной власти, ущемляющей их права.

Прокуратура сохраняет надзор за дознанием, следствием и оперативно-розыскной деятельностью (ОРД), и эту ее функцию никто не оспаривает. Но с принятием Конституции РФ 1993 г. на суды возложен контроль за законностью следственных и оперативно-розыскных действий, ограничивающих конституционные права и свободы граждан. Кроме того, гражданам предоставлено право обжалования в суд незаконных решений и действий следственных органов и прокуроров (ст. 46 Конституции РФ). В связи с этим возникла проблема соотношения прокурорского надзора и судебного контроля за предварительным расследованием и ОРД.

Прокуратура, в сущности, тормозит вступление в действие Заключительных и переходных положений Конституции РФ в той части, где речь идет о судебном порядке санкционирования арестов и продления задержаний. Многие прокуроры предлагают отменить ст. 23 и 25 Конституции РФ (судебная защита частной жизни и неприкосновенности жилища), то есть вообще ликвидировать судебный контроль за предварительным расследованием и ОРД.

На этом фоне следовало бы рассматривать неудавшуюся попытку Президента РФ В. В. Путина ввести судебный контроль за проведением ряда следственных действий. Президент 5 января 2001 г. направил в Государственную Думу законопроект о судебном санкционировании арестов, обысков и выемок в жилище, осмотра и выемки почтово-телеграфной корреспонденции, помещении обвиняемых на экспертизу в психиатрические учреждения, наложении ареста на имущество обвиняемого, отстранении обвиняемого от должности при соблюдении определенной судебной процедуры. Но 19 января 2001 г. Президент отозвал законопроект из Думы по тем мотивам, что его реализация потребовала бы больших затрат (1,55 млрд руб.). Но на позицию Президента РФ, надо полагать, в немалой степени повлияло явное и скрытое противодействие силовых ведомств и Верховного Суда РФ. Противодействие судебной реформе, в частности вве-дению судебного контроля за предварительным расследованием и ОРД, носит политическую окраску, поскольку Президент РФ хотел привести УПК РСФСР в соответствие с Конституцией

5

РФ, постановлениями Конституционного Суда РФ, но ему это сделать не дали и, возможно, в ближайшее время не дадут.

В сфере правосудия прокурорский надзор за участниками процесса и самим судом уступил место «участию прокурора в судебном разбирательстве, то есть равноправию сторон в состязательном процессе (конец 80-х годов); Но да сих пор многие теоретики прокурорского надзора стремятся сохранить за ним некоторые преимущества: опротестование прокурором судебных решений рассматривают как вид (форму) прокурорского надзора за судом; оправдывают положение действующего закона, согласно которому по всем возникающим в суде вопросам прокурор дает заключения (ст. 248 УПК РСФСР), а защитник высказывает лишь мнения; обращение прокурора в суд второй инстанции именуют протестом, а такое же обращение защитника — жалобой.

Прокуратура сохраняет ряд надзорных полномочий и в сфере гражданского процесса. Хотя отменена ст. 12 ГПК РСФСР, наделявшая прокурора правом надзора в гражданском судопроизводстве, но сохранена ст. 41 того же Кодекса, согласно которой прокурор дает заключения как по отдельным вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства, так и по делу в целом. Прокурор, обратившийся в суд с иском, в конце судебного следствия дает заключение в отношении собственного иска. К тому же он дает объяснения в ходе судебного следствия и выступает в прениях. За прокурором остается право предъявить иск в защиту интересов частного лица без получения его согласия.

Прокуроры проводят большую и полезную работу, выявляя и опротестовывая в суд нормативные акты субъектов Федерации, противоречащие федеральному законодательству. Но и здесь возникает много нерешенных вопросов. Процедура прокурорских обращений и их рассмотрения судом законом не регламентирована, поэтому приходится применять по аналогии главу 241 ГПК РСФСР. Суды субъектов Федерации могут признать недействующим, то есть неприменимым в данном деле, закон этого субъекта, если он противоречит федеральному закону, но не вправе отменить его. В отличие от этого подзаконные правовые акты субъекта Федерации могут быть признаны судом этого субъекта недействительными, то есть отменены. Возникает также вопрос о соотношении компетенции Федераций и ее субъектов при рассмотрении в судах дел о конституционности и законности правовых актов различных уровней. Должна быть решена и проблема абстрактного нормоконтроля, когда гражданин или прокурор обращается в суд с требованием аннулировать нормативный акт, еще не причинивший гражданину лично никакого

6

вреда. При положительном решении этого вопроса суды вряд ли справятся с многократно возрастающей нагрузкой.

Существуют и другие области взаимодействия прокурорского надзора и судебного контроля (арбитражный процесс, исполнительное производство и др.), рассмотреть которые в данной работе не представляется возможным.

Публикуемая работа охватывает много спорных и острых проблем, касающихся соотношения прокурорского надзора и судебной власти в современной России. Автор надеется, что ему удалось способствовать лучшему их пониманию.

Книга рассчитана на студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов. Она может быть также полезной для практикующих юристов и сотрудников научно-исследовательских юридических учреждений.

И. Л. Петрухин

7