ГЛАВА 1. История развития  социального страхования в России

Прежде чем приступить к разговору о реформировании системы социального страхования следует определить, а в какой степени эта система нуждается в реформировании, да и нуждается ли вообще? Не достаточно ли скорректировать уже достигнутое и известное? Иначе говоря, подлежит ли система соцстраха такой же болезненной ломке как все в нынешнем российском обществе или у нее есть свой запас инвариантности?

Рядом с этим вопросом стоит другой, а по сути тот же, но иначе поставленный: насколько система соцстраха детерминирована современным состоянием государства - политическим, экономическим, социальным? Насколько управляем сам процесс моделирования системы социального страхования, а насколько она есть всего лишь производная существующей государственно-общественной системы?

Для того, чтобы приблизиться к ответу на эти принципиальные вопросы, обратимся к отечественному опыту социального страхования. По протяженности временной - это порядка столетия. Но по внутренней сути - это, пожалуй, наиболее значительный опыт в сравнении с опытом других стран. Ибо периоды реформ, революций, реконструкций и пр. выявили в системе социального страхования в России  и внутренние структурные особенности, и функциональную зависимость от состояния и движения государства в целом. Кроме того, отечественный опыт социального страхования вполне соотносится с мировым на начальном этапе и апеллирует к нему в последние десятилетия.

                Социальное страхование в дореволюционной

                            России (1912- октябрь 1917)

Появление социального страхования в дореволюционной России имеет несколько точек отсчета, и это весьма характерно.

Прежде всего, есть государственная предыстория соцстраха. Ее подчеркивали буржуазно-либеральные теоретики социального страхования и умаляли большевистские.

Факты таковы. Еще в 1741 г. появился государственный документ  "Работные регулы на суконных и каразейных фабриках", согласно которому владельцы фабрик обязаны были устраивать госпитали для больных рабочих, т.е. потеря трудоспособности должна была компенсироваться натуральным образом - кормлением, лечением, уходом. Выполнялись "Работные регулы..." плохо.

Отмена крепостного права в России в 1861 г. положила начало бурному процессу развития капиталистических отношений. Массы крестьян начали заполнять города, становясь дешевой рабочей силой, в которой так нуждалось фабрично-заводское производство страны. Почти такое же бесправное, как и при крепостничестве, крестьянство, ставшее рабочим классом, или защищало себя стихийными бунтами, или вымирало от недоедания и непосильного труда.

Однако с некоторым отставанием от других стран в России также стала развиваться система социального страхования.

В пору великих российских реформ, в 1861 г., появились правила организации горнозаводских товариществ. Их деятельностью предполагались "разбор возникающих между рабочих несогласий, попечение о рабочих в болезнях, старости и прочих домашних несчастиях, призрение вдов и сирот рабочих, распространение нравственности среди рабочего населения и иные меры, полезные для его благосостояния". К 1907 г. в России действовало 15 таких товариществ. В 1906 г. их доходы составили 293378 руб., основные источники, которые сводились к вычетам и штрафам с заработка рабочих (111033 руб.) и взносам заводоуправлений (95410 руб.). Основные расходы - пенсии и пособия (116342 руб. из потраченных в 1906 г. 193032 руб.).

В Царстве Польском аналогичные учреждения действовали с 1817 г. на горных и промышленных предприятиях. Бюджет их составляли взносы рабочих (отчисления в размере 1-3% заработка), взносы владельцев и сумма штрафов с работников предприятий.

В 1862 г. кассы вспомоществования при несчастных случаях организовали рабочие и мастеровые Морского ведомства России. С 1858 г. правительство инициировало создание сберегательно-вспомогательных и пенсионных касс для железнодорожников. Однако правления железных дорог инициативу не поддержали. Только закон 1888 г. сдвинул дело с мертвой точки. К 1909 г. членство в кассах достигло 330 тыс. человек.

В 1901-1906 гг. аналогичные структуры охватили еще ряд казенных предприятий.

Начало страховой защите работающих на производстве в России было положено принятием 15 мая 1901 г. Законодательного акта "Временные правила о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утративших трудоспособность на заводских и рудничных работах". В 1912 г. были приняты четыре страховых закона: о страховании рабочих от несчастных случаев, о страховании на случай болезни, об учреждении присутствий и организаций по делам страхования рабочих. Эти законы  только распространялись на тех, кто работал на фабрично-заводских. горных, частных, железнодорожных. судоходных (на внутренних линиях) и трамвайных предприятиях. При этом оговаривалось, что на предприятиях должно было быть не меньше 20 рабочих  и на них должны применяться механические двигатели.

Первая страховая программа в России датируется 1912 г. и в это же время начинают действовать страховые кассы как некоторый страховой орган. В группу застрахованных не включались сельскохозяйственные рабочие, работники торговли, транспорта, мелких предприятий и таким образом страхованием было охвачено лишь 10% всех работающих. Страхование осуществлялось на случай болезни или увечья, каждый застрахованный обязывался к уплате 2% от своего заработка в страховую кассу. Таким страхованием в то время была охвачена Европейская часть России и Кавказ.

Здесь важно отметить три момента: 1) создание системы обязательного социального страхования шло "сверху". Среднее звено - правления и предприниматели - скорее тормозили создание системы на этом, начальном, этапе; 2) товарищества, кассы создавались в тех отраслях, которые, с одной стороны, были приоритетны для государственного развития, а с другой - наиболее связаны с производственным риском (горная промышленность, транспорт), т.е. там, где действовали страховые принципы; 3) социальный характер страхования выражался в том, что источники страхового фонда имели разное социальное происхождение (взносы рабочих, предпринимателей, казны, а также накопления от штрафов) и распределялись в связи с индивидуальной необходимостью.  С начала становления социального страхования в России определились два принципиально разных подхода к его политэкономической природе. Буржуазно-либеральные, меньшевистские авторы демонстрировали подход, который в современной терминологии можно назвать  "технократическим",  "цивилизованным".

Исторически страхование могло появиться только после того, как статистика научилась математически учитывать риски. Для верного понимания этой посылки надо иметь в виду, что понятие "статистика" в дореволюционной российской терминологии означало не только способы статистического счисления, но и "статистику", которая стала предтечей социологической науки. Н. Вигдорчик считал, что социальное страхование неизбежно "развивается в направлении все более совершенного охранения жизненного уровня трудящихся масс". Другой автор, проф. С. Г.  Струмилин, прямо указывал на то, что появление системы социального страхования не связано с политической конъюнктурой: "Было бы очень наивно думать, что такие общественные формы оплаты труда с их уравнительной тенденцией являются плодом чьей-либо прожектерской фантазии. Как показывает опыт, они имеют глубокие корни в хозяйственной жизни. Зачастую их можно открыть даже в капиталистических странах, и не только в форме страхования рабочих за счет предпринимателей и государства, но и в некоторых других...".

Полемизируя с таким подходом, авторы работ по социальному страхованию в 1920-е - 1930-е годы, подчеркивавшие "большевизм" своих позиций, восклицали: неужели и благотворительная деятельность российских купцов и капиталистов является частью истории соцстраха? Ни в коем случае. "Социальное страхование могло появиться лишь тогда, когда пролетариат формировался в класс, противопоставивший себя буржуазии"; "корни социального страхования надо искать в экономическом движении пролетариата, оформление же его в программное требование рабочего класса надо искать в том периоде, когда экономическое движение пролетариата перерастает в политическое".

Авторы "большевистской" ориентации опираются на программу РСДРП (П съезд, 1903г.), где требование о введении "государственного страхования рабочих на случай старости и полной или частичной потери работоспособности" трактуется весьма диалектически. Требование социального страхования выдвигается "в интересах охраны рабочего класса от физического и нравственного вырождения, а также в интересах развития его способности к освободительной борьбе".

Безусловно, тенденции к улучшению условий труда и жизни рабочих были результатом и рабочего движения за свои права. Но в части "охраны рабочего класса от физического и нравственного вырождения" шло и встречное движение, на которое указали А.В. Барит и Б.Т. Милютин.  В конце прошлого века наиболее дальновидные российские промышленники понимали, что их экономическому интересу не противоречит забота о продолжительной работоспособности трудящихся, о воспроизводстве рабочей силы, а также о мерах по социальной стабилизации. Благотворительность промышленников сводилась к целевым банковским вкладам, проценты с которых шли на содержание больниц для трудящихся и неимущих, на обеспечение вдов и сирот и на профессиональное обучение последних.

Так или иначе государственный, предпринимательский и рабочий интересы привели к появлению законов 1912 г. "О страховании на случай болезни" и "О страховании от несчастных случаев", которые и принято считать официальной отправной точкой развития отечественного социального страхования. В 1912-1917 гг. утвердился термин "социальное страхование" и, как мы постараемся показать, началась внутренне противоречивая история развития соцстраха.

Противоречия выявились сразу же. Согласно законодательству, вкладчиками и распорядителями "больничных касс" становились три субъекта: наемные работники, предприниматели, государственные органы. Инициирующая роль государства была уже традиционной. Рабочие заняли выжидательную позицию - попросту бойкотировали больничные кассы,  поскольку вклады в них являлись новыми отчислениями, и были похожи на скрытый налог. По настоящему активными оказались предприниматели, промышленники. Экономический инстинкт подсказывал им, что участие в кассах потребует от них не столько новых затрат, сколько самым законным образом позволит их ограничить.

Ситуация "социального договора", "социального партнерства", как сказали бы сейчас, не требовала, как некогда "Работные регулы", создавать больницы, а сводила общественно-полезные действия к взносам. Предприниматели кроме того имели реальную возможность ограничивать  перечень рисков: не все профессиональные заболевания включались в перечень подлежащих компенсации, не страховались несчастные случаи от неосторожности. Степень утраты трудоспособности определяли структуры, подчиненные хозяину. Пенсии и пособия в принципе были невысокими, они компенсировали не более трети заработка.

Правовая ситуация позволяла рабочим усилить свое влияние в больничных кассах, распространить действие законов на неохваченные отрасли производства и категории работников. Однако период 1912-1914 годов недаром одновременно считается временем экономического подъема и "реакции". Организованность рабочих в целом была невысока, а расширение низового представительства в первичках соцстраха шло постепенно. Стали создаваться общегородские и отраслевые, профессиональные объединенные кассы. Надзор проводили региональные советы по делам страхования (государственный контроль). Предприниматели в свою очередь создали страховые товарищества с целью страхового финансового маневра в пределах страхового округа. Представительство в товариществах определялось финансовым потенциалом участников (взносоплательщиков).

Действовавшая тогда в России система социального страхования рабочих охватывала не более 20% рабочего класса страны (2% населения). Закон исключал создание больничных касс на предприятиях с числом работающих до 20 человек, а таковых в стране была треть, поэтому нарождавшаяся система соцстраха не могла быть ни  широко распространена, ни вообще популярна.

В этой ситуации появился инициированный большевиками проект нового закона о страховании рабочих (1914 г.). Позднее он был включен в резолюцию Всероссийского совещания представителей социалистов-революционеров и социал-демократов "О социальном страховании" (1917 г.) и, наконец, законодательно провозглашен в Декларации Наркомтруда "О введении в России полного социального страхования" (30 ноября 1917 г.). Эти документы требовали страхования всех наемных работников, городской и сельской бедноты от всех видов потерь трудоспособности; возмещения при утрате трудоспособности и безработице заработка в полном размере; полного самоуправления всех страховых организаций.

Последний пункт означал, что распределение страховых средств контролируется исключительно рабочими. По этому поводу, например, С. Шварц писал, имея в виду  проект 1914 г., что "финансовая организация законопроекта находится в противоречии не только со взглядом социализма на государство, но и с основными принципами демократизма", так как основные взносоплательщики (государство, предприниматели), т.е. те, "кто платит, тот не имеет никакого голоса".

Тяжелое материальное положение населения России накануне Октябрьской революции, экономическая разруха и политический хаос как результат продолжавшейся войны подвигнули Временное Правительство к образованию специального ведомства - Министерства государственного призрения, которое должно быть осуществлять соответствующие функции. Последние заключались в следующем:

- государственное финансирование самого "дела призрения";

- переработка и принятие новых социальных законов;

- осуществление надзора за деятельностью волостных, уездных и губернских земств, а также городов при оказании нуждающимся социальной помощи;

- подготовка соответствующих кадров для как государственных, так и земских, городских органов и учреждений призрения.

Главной идеей в развитии системы социального обеспечения можно было считать идею децентрализации призрения и передачи ее в ведение органов местного самоуправления и общественных организаций. Роль государства должна была сводиться лишь к координации их действий и осуществлению контроля за их правомерностью. Однако для осуществления вновь формируемой модели социальной деятельности никаких других шагов, помимо проведения всероссийского совещания по проблемам оказания социальной помощи детям, сделать так и не удалось.

Вопросы о собственной материальной базе и о соотношении  систем социального страхования и здравоохранения были подняты уже в начальный период становления системы социального страхования в России. Более-менее организованное стационарное лечение трудящихся, связанное с местом их труда, берет начало от постановления царской администрации (26 августа 1866 г.) в связи с наступлением холеры на Москву. Фабриканты обязывались создавать при предприятиях больничные помещения, при этом плату за лечение с рабочих брать воспрещалось (статья 102 Устава о промышленности). В этой акции уже различимы страховые принципы: стационары были созданы (и продолжали существовать и создаваться) в связи с опасностью эпидемий (т.е. стихийных бедствий), во-первых; и создавались на средства пользователей труда работающих, во-вторых.

Наблюдать за выполнением постановления от 26 августа 1866 г. должны были среди прочего специальные административные органы - фабричные присутствия. Председателем этих региональных органов являлся губернатор, существовал штат фабричных инспекторов; казалось бы, структура вполне могла функционировать. Однако по данным на 1907 г. (когда вопросы социального страхования рабочих были остро поставлены на повестку дня в российских законодательных структурах) из каждых 100 российских предпринимателей - хозяев предприятий только 7 оказывали рабочим полную врачебную помощь в фабричных больницах, 26 - в специально созданных приемных покоях и амбулаториях или же в земских и городских больницах по соответствующему соглашению с последними, 3 хозяина из 100, по заявлению Министерства торговли и промышленности, лечили рабочих "безусловно неудовлетворительно", а 64 - не лечили вовсе.

Характерна позиция Общества заводчиков и фабрикантов в связи с обсуждением предварительного проекта о страховании рабочих (декабрь 1906 г.). "Страхование только временно ограничивается фабрично-заводскими рабочими, - справедливо полагали предприниматели, - но затем систематически должно быть постепенно распространено на всех наемных рабочих, а так как организация врачебных учреждений для населения страны может быть целесообразно осуществлена только органами общего управления (земство и городское управление), то на эти органы должна лечь обязанность оказания врачебной помощи и рабочим всех профессий (сельскохозяйственных, фабричных и др.) при посредстве соответственных больничных касс общего страхования".

Демагогический прием в этой аргументации очевиден. Надо сказать, что в обсуждавшемся проекте предполагалось лишь, что больничные кассы согласовывают с владельцем, чьи (какие) средства идут на лечение. Предприниматели же предлагали оставить этот вопрос на их усмотрение, аргументируя это тем, что добрая воля хозяев в устройстве бесплатных больниц и амбулаторий будет проявляться в тех случаях, когда предприятия удалены от земских и городских медицинских учреждений.

Суть этой полемики в том, что промышленники традиционно понимали врачебную помощь рабочим как акт благотворительности, а обязанность заботиться о доступном лечении и здравоохранении относили к компетенции государства, которое должно было расходовать на это налогово-бюджетные средства.

Законодательное предписание о создании системы медицинского обслуживания ограничивало возможности предпринимателей проявлять благотворительность в этой сфере (что было весьма значительным фактором в создании имиджа со всеми проистекающими экономическими последствиями - конкурентный набор рабочих рук, общественный престиж на всех социальных уровнях - почетное гражданство и проч., приоритетность в получении выгодных казенных заказов и другие прямые и косвенные привилегии).

Не забудем и то обстоятельство, что в любом случае предприниматель участвовал в организации лечебной помощи своим капиталом: он был и налогоплательщиком, и вкладчиком больничных касс (впрочем, как и рабочие).

Кроме того, российские предприниматели начала ХХ в. публично характеризовали себя как социально полезную (причем, в решающем смысле) "группу риска", требующую определенных страховых льгот. В связи с подготовкой законодательных актов о социальном страховании 1912 г. Совет съездов представителей промышленности и торговли высказывался против "повышения предпринимательских приплат" в бюджет больничных касс: "...Чтобы русская промышленность как более молодая и слабая могла преодолеть конкуренцию с более сильной промышленностью и могла развиваться, необходимо предоставить ей более льготные условия, а не убивать ее наложением на ее плечи таких тягот, которые не несет более сильная промышленность ни в одной стране".

Интересно, что это заявление было сделано в связи с подготовкой закона, который устанавливал объем предпринимательских взносов в фабричные больничные кассы в 2/3 взносов рабочих. В Германии, которую называли "классической страной социального страхования", аналогичная доля определялась в 1/2. При этом предприниматели России "забыли", что новый закон возлагал на больничные кассы выплаты пособий по нетрудоспособности в результате увечья на производстве, продолжительностью до 13 недель, в то время, как действовавшие прежде законодательные акты предполагали такие выплаты исключительно с предпринимателей. Статистика показывала, что  хозяева предприятий в любом случае не проигрывали. Характерна социально-психологическая мотивировка, с которой предприниматели добивались для себя снижения страхового тарифа: они утверждали, что чем большая доля средств самих рабочих будет вовлечена в систему социального страхования, тем большую ответственность  у рабочих за распоряжение средствами больничных касс это будет у них воспитывать. Работа касс при  этом будет лишена "оттенка благотворительности". Здесь, как видно, "благотворительность" фигурирует как социально порочное явление. В нынешней социально-защитной терминологии также часто говорится об опасности "иждивенческих" настроений в связи с социальными выплатами.

Проблема предела полезности социальных вспомоществований, разумеется, существует, но в системе социального страхования она имеет особую природу, а именно - страховую. Комментируя позицию Совета съездов представителей промышленности и торговли, тогдашний специалист по делам социального страхования социал-демократического ("меньшевистского") направления О. Сольская характеризовала взгляд предпринимателей на  взносы в больничные кассы как безграмотный. Поскольку закон утвердил проектную норму в 2/3, он толковала позицию хозяев предприятий следующим образом: "Предпринимателям теперь остается другой способ борьбы с "чрезмерным обременением отечественной промышленности" - экономия в расходах больничных касс, экономия в расходах на врачебную помощь".

Автор, придерживающийся тех же социально-политических ориентиров, фигурирующий в печати под инициалами Д.С.Р., предлагает в русле той же концепции следующее толкование в рабочем уставе типовых (образцовых) статей устава больничных касс, предусмотренных законом от 23 июня 1012 г. в качестве основы. Типовой устав: "Больничная касса может от своего имени приобретать права по имуществу, в том числе право собственности и другие права на недвижимые имения, вступать в обязательства..." Трактовка предлагаемого рабочего устава: "Для достижения своих целей, касса, имеющая все права юридического лица, может: 1) повсеместно учреждать и содержать больницы и лечебные заведения всякого рода, заведения для выздоравливающих (санатории, колонии), ясли и летние колонии для детей участников, бани и купальни, аптеки и т.д.". Предлагалось совершенствовать и медицинское обслуживание страхуемых рабочих, заключая соответствующие договоры с казенными, общественными и частными медицинскими учреждениями и отдельными специалистами, а также кооперироваться в этой деятельности с другими больничными кассами в регионе. Как видим, программа вполне созвучна деятельности соцстраха советского времени в наиболее благополучные периоды.

Скажем отдельно еще об одном пункте этой программы лечения и оздоровительной работы - о медицинской и культурной просветительской деятельности больничных касс. Она понималась как естественная составляющая лечебно-оздоровительного комплекса мероприятий. Пункт этот неоднократно вносился рабочими в уставы касс, но встречал сопротивление со стороны предпринимателей. Они утверждали, что такое расширенное толкование противоречит закону. Некоторые соглашались, но тогда этот пункт вычеркивали в страховом присутствии (административном органе) - также как незаконный.

Были случаи, когда положение о включении медицинского культурного просвещения в систему соцстраха, напротив, обретало свой статус в уставах хозяйских страховых организаций (страховых товариществ). На совещании (хозяйском съезде) 1913 г. управляющий отделом промышленности Министерства торговли и промышленности в связи с этим заявил: никто не запрещает читать лекции и издавать брошюры просветительского толка, но включать эту деятельность в уставы страховых товариществ не надо, потому что тогда придется разрешить включение аналогичных пунктов и в уставы больничных касс. О несоответствии этих пунктов законодательству на сей раз сказано не было ( ввиду действительного отсутствия такого противоречия), однако пункты о просветительской работе из уставов страховых товариществ были исключены.

В чем здесь дело? По всей видимости, в этой ситуации проявилась тенденция к экономии соцстраховских средств (что реально экономило финансы предпринимателей и потенциально избавляло казну от дотирования соцстраховского бюджета), фактор, на который указывала О. Сольская. Проявилось здесь, пожалуй, и инстинктивное сопротивление страховых организаций социальной экспансии. Это уже не только экономическое, но и политэкономическое явление. Не случайно один из тогдашних разработчиков теории и практики соцстраха Б. Соловьев в статье "Обеспечение рабочих на случай болезни до введения страхования. Что дает рабочим закон 23 июня 1912 г.", проведя статистически-финансовый анализ, так ответил на вопрос в заголовке статьи: закон "создает обязательные рабочие организации". Это  означает, что прямой экономической выгоды рабочие не получили, но им была предоставлена возможность из объекта страхования превратиться в субъект этого процесса и включиться в развитие системы.

Известно, что чем сложнее организована структура, тем она более устойчива к внешним воздействиям и тем более предрасположена к внутреннему развитию. К такой системе вполне применимы "органический" и "деятельностный" подходы в социальном управлении, ставка на внутренний резерв роста и развития, на "автономизацию отдельных элементов", появление новых субъектов в традиционной сфере деятельности - в общем весь тот комплекс позитивного потенциала, о котором говорят даже самые скептически настроенные исследователи и прогнозисты реформационного процесса в российском обществе.

Однако в периоды кризиса сложность может оказаться уязвимым местом структуры - фрустация, растаскивание на части на "механическом" этапе реформы способно умертвить прежде живой организм, тем более, если он находился в стадии стагнации.

Ряд исследователей отмечают неизбежность лоббирования российского законодательства или же прямого влияния на законотворчество той части новой элиты, которая заинтересована в дополнительных льгот для себя и не отвечает (пока во всяком случае) не отвечает такому определению, как "социализированный субъект рынка". Поэтому вполне реально ожидать активного внедрения в общественное сознание мысли об ограничении социального страхования по расходам и направлениям, как это было в начале века, с той значительной разницей, что тогда не был единым не только социал-демократический лагерь, но и предприниматели занимали различные, иногда противоположные позиции.

           Становление советской модели социального

                     страхования (октябрь 1917-1933)

В октябре 1917 г. провозглашается новая модель государственного призрения - для нуждающихся трудящихся и образуется наркомат государственного призрения РСФСР, к которому переходят все дела, а также преимущественные денежные средства прежнего ведомства, но на него возлагаются иные функции:

- социальное обеспечение трудящихся при всех случаях временной нетрудоспособности;

- охрана материнства и детства (имелось в виду младенчество);

- попечение об инвалидах войны и их семьях, о престарелых и несовершеннолетних.

В дальнейшем предпринимались попытки поиска наиболее оптимальных вариантов действия этой модели, базирующейся несомненно на складывающихся социально-экономических реалиях. Так, например, в 1918 г. наркомат государственного призрения переименовывается в наркомат социального обеспечения, а функции попечительства и охраны материнства передаются вновь созданному наркомату здравоохранения.

 В 1918-1933 годы большевистское руководство пыталось воплотить в жизнь программу социального страхования, разработанную Пражской конференцией РСДРП (1912 г.). Принятие декларации Наркомтруда "О введении в России полного социального страхования" и "Положение о социальном обеспечении трудящихся" (31 октября 1918 г.) стали первым шагом советской власти по реформированию социального страхования, в соответствии с которым социальное страхование заменялось социальным обеспечением, а все органы, ведающие страхованием, ликвидировались.

Этот шаг был продиктован идеологическими установками "немедленного осуществления социализма в области социального страхования" посредством введения "бесплатного" социального страхования для трудящихся. Согласно этой модели необходимые финансовые средства предполагалось взимать с предприятий и предпринимателей и только в необходимых случаях брать их из государственного бюджета.

В принципе можно сказать, что советская модель социальной деятельности изначально ограничивалась лишь рамками социального обеспечения и социального страхования, и это было обусловлено как складывающимися традициями в обществе, так и сложным материальным и финансовым положением в стране.

Важным для становления этой модели явилось принятие в конце 1918 г. "Положения о социальном обеспечении трудящихся", в котором было законодательно закреплено два вида социального обеспечения, различавшихся источниками финансирования: "социальное обеспечение всех без исключения граждан РСФСР, источником существования которых являлся лишь собственный труд" и "социальное обеспечение трудящихся за счет государства и через органы государственной власти" . В Положении предусматривались следующие виды социального обеспечения: 1) медицинская помощь, 2) денежные пособия и пенсии и 3) помощь "натурой".

Поскольку Положение было принято в период "военного коммунизма", то именно натуральная помощь - снабжение едой, одеждой, топливом - была более частой и характерной для этого времени.

Другая особенность Положения в том, что его выполнение было возложено на Народный комиссариат труда, его отдел по социальному обеспечению и охране труда, а также на соответствующие местные органы - подотделы советов рабочих и крестьянских депутатов. В результате делом социального обеспечения начинают параллельно заниматься два самостоятельных государственных органа, что не способствовало ни улучшению дела, ни наиболее эффективному использованию средств в условиях их дефицита.

Определенные перемены затрагивают и наркомат социального обеспечения, в нем формируется структура местных органов этой системы в виде отделов исполкомов советов, которые функционируют на принципе двойного подчинения.

Реальная практика социального обеспечения тем не менее уже имела достижения - пенсионное обеспечение трудящихся и рост численности населения, охватываемого им, при том, что "представители прежних правящих классов и привилегированных сословий были лишены права на государственное пенсионное обеспечение".

Впоследствии два наркомата были объединены в один - наркомат труда и социального обеспечения. а уже в 1920 г. формируется структурная основа модели социальной деятельности, существовавшей в советское время вплоть до 1991 г., и претерпевшей лишь незначительные изменения. В состав этой модели входили три основные системы:

1. Государственное социальное обеспечение военнослужащих, учащихся, членов различных творческих союзов и семей всех перечисленных категорий граждан. Эти функции были возложены на министерства социального обеспечения республик. Финансирование шло из государственного, республиканского и местных бюджетов.

2. Государственное социальное страхование рабочих и служащих, которое было возложено на профсоюзы. Финансировалось за счет поступлений от обязательных страховых взносов предприятий, учреждений. организаций и дотаций из средств госбюджета.

3. Социальное обеспечение колхозников, осуществляемое специальными общественными организациями колхозов при участии органов государственного социального обеспечения. Финансовые средства складывались из отчислений от доходов членов коллективного хозяйства и также из государственных дотаций.

Помимо этого на основе существовавших ранее благотворительных организаций была образована целая сеть инвалидных домов и домов престарелых, домов матери и ребенка, детских и иных социально ориентированных учреждений.

Затем в области страхования образовался некоторый перерыв, вызванный гражданской войной, и просуществовал он до 1921 г. Впоследствии социальное страхование осуществлялось уже при проведении новой экономической политики; в это время страхованию подлежали все занятые наемным трудом - временно или постоянно, вне зависимости от формы собственности и ведомственной принадлежности предприятия, и это было закреплено в законодательном порядке.

Проведение новой экономической политики с 1921 г. заставило отказаться от модели социального обеспечения и возвратиться к системе социального страхования. В 20-е годы было проведено объединение финансовой системы социального страхования всех видов, вызванное прежде всего идеологическими принципами, в число которых входило демагогическое намерение сокращения государственных средств. Объединение рассматривалось как преимущество социалистической системы страхования, позволяющее значительно сократить аппарат и организационные расходы, и свободно маневрировать средствами. Ставки страховых взносов устанавливались в зависимости от степени опасности и вредности производства, а также от уровня рентабельности отраслей экономики.

На повестку дня встал вопрос о введении единого тарифа социального страхования вместо системы дифференцированных тарифов, поскольку она оказалась слишком сложной ввиду различных ставок нормального, льготного и частичного тарифов.

С 1923 г. начинают формироваться базовые положения советской модели социального страхования, которым охвачено уже порядка 80% работающего населения, а к концу 1925 г. - практически все население страны. В 1927 г. впервые вводятся государственные пенсии по старости.

Вначале функции социального страхования были возложены на специальные комиссии по охране труда и социальному обеспечению, создаваемые при фабрично-заводских комитетах, затем ненадолго они перешли к органам наркомтруда, но уже с 1933 г. - к профсоюзам.

Большевики были весьма последовательны в своей доктрине соцстраха, ибо считали его распространение при капитализме скрытой формой эксплуатации наемных работников и в то же время элементом классовой борьбы пролетариата (см. формулировку П съезда РСДРП). Социальность страхования понималась как конфликтная, а не стабилизирующая.

Один из современных исследователей замечает и такую проявившуюся в большевистской трактовке социального страхования тенденцию, как превращение соцстраха в соцобеспечение. "Необходимость учета, предупреждения и компенсирования рисков, которым подвергались наемные работники, вытеснялось потребностью обеспечения определенного уровня дохода особо нуждающихся за счет централизованного формирования и распределения специальных фондов. Это противоречие, возможно, послужило одной из причин появления двух принципиально различающихся подходов к пониманию социального страхования и осуществления его на практике в первые годы советской власти и последующие периоды".

Действительно, два подхода были, но "собесовский" подход существовал, скорее, в идеале, в то время как "страховая" составляющая неизбежно брала верх.

Принципы классовой борьбы, доктрина диктатуры пролетариата проявились в системе социального страхования в первые же месяцы существования советской власти. Приведем характеристику этого процесса из работы уже цитированных выше апологетов советской системы соцстраха А.В. Барита и Б.Т. Милютина:

"Так, в период непосредственно после Октября органы социального страхования, проводя мероприятия по организации и выдаче обеспечения по отдельным видам потери заработка, организуют рабочих под общими лозунгами пролетарской диктатуры, наступают на предпринимателей, саботирующих введение рабочего контроля, упорно борются за очищение фабрик и заводов и рабочих организаций от агентов буржуазии в лице меньшевиков, эсеров и пр."

Речь здесь, как можно понять, идет о том,  во-первых, что больничные кассы и вопросы  выделения пособий стали удобной формой политической борьбы на предприятиях; во-вторых, о том, что позиции большевиков и меньшевиков в вопросах соцстраха продолжали быть антагонистическими. Учеты рисков, социальное партнерство новой властью отметались, более того речь шла о все большей государственной централизации распределения средств и минимизации какого бы то ни было самоуправления.

Казалось бы тенденция, сводящая соцстрах к централизованному жесткому уравнительному социальному обеспечению, должна была восторжествовать в эпоху военного коммунизма. Но это произошло лишь отчасти. Провозглашенный Декретом Совнаркома от 31 октября 1919 г принцип равного и полного социального соцстрахования не мог быть осуществлен на практике даже при уничтожении в той или иной степени самоуправляемых страховых присутствий и советов, органов страховой медицины и касс безработных. Война ограничивала средства. Коммунистический принцип полной и равной поддержки позволял исключить из числа социально поддерживаемых всех, кто не являлся "пролетариатом", даже крестьян. Последние, как мы знаем, оставались вне системы государственного социального страхования даже после коллективизации, вплоть до постепенного включения, по звеньям, "сверху вниз", в эту систему в 1964-1971 годах (с уходом понятия "диктатура пролетариата" из конституционного обращения).

Однако и для собственно пролетариата средств не хватало, и неизбежно стал действовать страховой, избирательный принцип поддержки. Она оказывалась "ударным" группам нового государства - рабочим, красноармейцам, а также тем, кто пострадал от контрреволюции, стихийных бедствий, семьям, потерявшим кормильцев. Иначе говоря, учитывались социальные риски.

Социальное страхование объявлялось институтом буржуазного права, системой распределения пособий управляли Наркоматы труда и социального обеспечения (распределение ролей между ними не раз менялось, не было ранжированного научного подхода к фондам соцстраха и соцобеспечения, а тенденция бюджетной централизации достигла предела). Средним звеном распределения были местные советы, низовым - предприятия и учреждения. И тем не менее абсолютной военной коммунизации соцстраха не произошло.

НЭП подтвердил линию пролетарской диктатуры в системе социального страхования: "... Дело социального страхования не может стать "независимой ветвью рабочего движения", не зависящей от государственного аппарата и профессионального движения. В такой "независимости" нет никакого смысла - ни принципиального, ни практического, - утверждали сторонники "генеральной линии". - В соответствии с этим установлено, что социальное страхование будет проводиться и государственными органами, и выборными страховыми кассами, при ближайшем и непосредственном участии профсоюзов".

Восстановленная, казалось бы, трехсубъектность в распределении средств была мнимой. Зато реальным был урок, вынесенный из эпохи военного коммунизма: всех по необходимости не обеспечить и выход, стало быть, один - в централизованном, экономном и рациональном распределении средств, в избирательности социальной поддержки. Л.Д. Троцкий в "профсоюзной дискуссии" предложил было: "В области потребления, то есть в условиях личного существования трудящихся, необходимо ввести линию уравнительности. В области производства принцип ударности еще долго останется у нас решающим". В.И.  Ленин на это заметил: "И в потреблении ударность, и в производстве".

Поэтому напрасно Московский областной съезд больничных касс, характеризованный как "меньшевистский", пытался сохранить самостоятельность самого дела социального страхования, выделение его в особую финансовую статью, самоуправление касс и делегирование государственным органам исключительно контроля за выполнением законов. При такой системе невозможно было бы сделать соцстрах инструментом поддержки ударничества, соцсоревнования, укрепления трудовой дисциплины и борьбы с текучестью рабочей силы, а именно такие цели определялись для соцстраха в "реконструктивный период". Соцстрах должен был стать и воспитательным средством для нового пополнения рабочих за счет крестьян. Крестьянам инкриминировались "собственнические настроения", проявлявшиеся в требовании высокой оплаты, хорошего снабжения, приличного жилья (что отчасти все-таки считалось справедливым). Их необходимо было переориентировать на иные ценности - на солидарность с государственными приоритетами, т.е. на рост производительности труда и строительство первоочередных отраслей индустрии, и совокупно с этим на привязанность к данному месту работы, с теми условиями, которые оно может обеспечить.

Так, стопроцентная оплата временной нетрудоспособности зависела от стажа в целом, от стажа работы на данном предприятии, от членства в профсоюзе, от принадлежности к "ударникам" и "организаторам производства". Сложная ранжированность на этот счет в директивных документах 1931 г. вызвала бурный отклик за рубежом: советскую власть упрекали в отходе от ленинской страховой программы. Советские пропагандисты не оставались в долгу и приводили, например, такое высказывание в газете союза немецких предпринимателей "Фюрербрифе" вскоре после прихода Гитлера к власти: "Принявший колоссальные размеры нарост социального страхования должен быть энергично урезан, чтобы не культивировать люмпен пролетариев".

Что касается распределения средств по отраслям, приведем характерные данные 1932 г., которые публиковались как наглядно агитирующий факт. Ясельное строительство на Украине: 31,2% всех средств - угольная промышленность, вместе с другими ведущими отраслями (металлургия, машиностроение, горнорудная, химическая) - 69,7%. Средства на социально-бытовое обслуживание в расчете на одну социально застрахованную женщину: по ясельному обслуживанию - 9 руб. 04 коп. в ведущих промышленных и добывающих отраслях, в иных - 6 руб. 82 коп.; по детским садам - 8 руб. 77 коп. и 2 руб. 85 коп. соответственно; на питание школьников - 1 руб. 12 коп. и 55 коп.

Как достойное осуждения упущение отмечался тот факт, что санаторно-курортная помощь не дотягивает даже до 80% в показателе обслуживания преимущественно рабочих "от станка", в тяжелом машиностроении и добывающих отраслях.

 Основные особенности советской

модели социального страхования (1933-1990гг.)

Третий период существования социального страхования в России приходится на 1933-1990 годы. В 1933 г. социальное страхование в СССР передается профсоюзам, а страховые кассы и все связанное со страховой медициной и дифференциацией тарифов в зависимости от условий труда ликвидируется. Это означало возвращение назад, к неразвитой модели формирования фондов на социальное страхование по принципу "единого котла", от которой отказались почти все промышленно развитые государства. На практике это привело к игнорированию отраслевых и внутриотраслевых особенностей условий труда и последствий работы во вредных и опасных производственных условиях.

Другой недостаток этой модели состоят в том, что в ней утрачивался страховой характер. Если раньше работник был заинтересован в том, чтобы лично участвовать в формировании средств на собственную социальную защиту, то теперь, когда он не должен был сам платить взносы, когда они стали взиматься обезличенно, такая мотивация пропала. Ответственность за возмещение ущерба от потери трудоспособности качественно изменилась, стала принципом не страхования, а возмещения, которое осуществляло или предприятие, или тот, кто причинил ущерб. На предпринимателей (или на предприятия) легли основные обязанности несения страхового бремени при полном отсутствии у них прав на распоряжение фондами социального страхования, хотя размер взносов по всем видам социального страхования составлял 38% фонда заработной платы. Для них страховые платежи превратились в государственную повинность, в обязательный налог. Но поскольку в роли предпринимателя чаще всего выступало государство, оно, проводя соответствующую ценовую политику, перекладывало бремя финансовой нагрузки страхования на потребителей продукции. То же самое делали и предприниматели.

В создавшихся условиях социальное страхование утрачивает свои характерные особенности и превращается в социальное обеспечение. Оно становится инструментом перераспределительной политики государства, утрачивает свою финансовую самостоятельность и сливается с государственным бюджетом. В результате такой эволюции страховая защита также возвращается к далекому от совершенства первоисточнику социального страхования - к организованной взаимопомощи, приобретшей общегосударственный характер.

В дальнейшем существенных организационных изменений система социального страхования не претерпевала, а лишь, стремясь к развитию, совершенствовалась. Система страхования находилась в гармонии с организационным построением общества, и ее особенностями можно считать:

- всеобщий охват рабочих и служащих социальным страхованием;

- страхование выступало в качестве основной конституционной гарантии прав гражданина на материальное обеспечение в старости, в случае болезни. потери трудоспособности либо потери кормильца;

- финансирование страхования осуществлялось за счет обязательных взносов предприятий. организаций. учреждений, которые в то же время выступали как составная часть госбюджета;

- в рамках социального страхования также осуществлялось обеспечение ряда льгот для определенных категорий трудящихся, таких как пособия по беременности и родам, в связи с рождением ребенка, пенсии за выслугу лет и некоторые другие. Предусматривалось и проведение определенных мер лечебно-оздоровительного, материально-бытового характера, распространявшихся не только на самих работников, но и на членов их семей.

Социальное страхование предусматривало обеспечение граждан в денежном, материальном выражении, а также в виде предоставления услуг: пенсии и пособия, диетическое питание, путевки в дома отдыха и пр.

Исследователи отмечают неоднозначную трактовку самого понятия социального страхования в то время. Оно могло рассматриваться как одна из форм социального обеспечения либо как самостоятельная его форма. На практике же действительно наблюдалось их объединение, что в конечном счете приводило к усложнению процесса оказания социальной помощи нуждающимся. Смещение этих понятий распространялось и на действующее законодательство, что в принципе не удивительно, так как даже в случае, если два схожих вида, например пенсионное обеспечение по старости и по инвалидности, находились соответственно в ведении профсоюзов и государства (два различных гаранта обеспечения конституционных прав), то в сущности финансировались они из одного "кармана" - из средств госбюджета.

Важным моментом при анализе развития системы социального страхования в России может считаться и то, что начиная с модели государственного призрения и в долгие последующие годы его советской модели объектом внимания здесь было преимущественно городское население. В отношении наиболее многочисленной в то время части населения эти функции осуществлялись в весьма урезанном и даже утрированном виде - в форме крестьянской трудовой помощи по запашке полей и уборке урожая.

Лишь в 1964 г. принимается закон "О пенсионном обеспечении колхозников", в последующие пять лет в Примерный устав колхоза включаются правовые нормы социального обеспечения и социального страхования, и отличий в положении работника и колхозника с этой точки зрения в принципе не наблюдается. С 1970 г. система социального страхования колхозников также обеспечивается "за счет ежемесячных фиксированных взносов колхозов в централизованный союзный фонд", а с 1989 г. вводится и единая для всех система пенсионного обеспечения.

Специфической и характерной чертой советской модели социальной деятельности была система двойного подчинения и контроля - со стороны Советов всех уровней и вертикальной цепочки исполнительных органов власти. Полномочия представительных органов власти находились в обратно пропорциональной зависимости к их иерархическому уровню: "чем ниже иерархический уровень Совета, тем ближе он к конкретному человеку" и "тем меньшими возможностями и полномочиями он обладал".

В этот период было принято немало законодательных актов, но они не внесли каких-либо принципиальных изменений. Государственная монополия на средства производства привела к упрощению всей процедуры расчета тарифов, что в свою очередь, повысило дотационность бюджета государственного социального страхования. Так, согласно статье 6 Закона о государственных пенсиях, принятого ВС СССР 14 июля 1956 г., "выплата пенсий обеспечивается государством за счет средств, ежегодно ассигнуемых по государственному бюджету СССР, в том числе средств по бюджету государственного социального страхования, образуемых из взносов предприятий, учреждений и организаций без каких-либо вычетов из заработной платы". 

Большая доля финансовых дотаций системе социального страхования за счет государственного бюджета была заложена еще в первые годы советской власти. В послевоенное время она была связана также и со стремлением государства поддерживать неизменной систему оптовых цен. Вот почему, начиная с 1956 г., для возмещения возросших расходов на пенсионные выплаты государство стало направлять средства из государственного бюджета.

Поскольку использование низких страховых тарифов, не возмещавших полный объем расходов по социальному страхованию, привело к занижению в себестоимости продукции совокупных затрат труда и к искажению действительного соотношения издержек производства и прибыли предприятия утратили адекватные представления о реальной величине расходов на воспроизводство рабочей силы. Государство под предлогом финансирования социального обеспечения из государственного бюджета изымало большую часть прибыли трудовых коллективов, оставляя предприятиям очень мало возможностей как для улучшения условий труда. создания социальной и оздоровительной инфраструктур, так и для развития автономных, на уровне отраслей, регионов и предприятий, систем социального страхования.

В результате дотационный метод из средства реализации целенаправленной политики превратился в явление, вызывающее негативные социальные последствия и прежде всего отстранение работников от личного участия в обеспечении своих гарантий по поддержанию в будущем достигнутого уровня жизни и контролю за этим обеспечением. Стратегическая установка на дотационность социального страхования идеологически подкрепляет миф о благодетельной роли государства в обеспечении граждан всеми видами социального страхования и обеспечения. Это нашло отражение и в нормах трудового законодательства. Так, статья 237 КЗОТ РСФСР до недавнего времени декларировала: "Государственное социальное страхование рабочих и служащих осуществляется за счет государства". В результате в сознании не только подавляющего большинства трудящихся, но и руководителей предприятий и ведомств прочно укоренился стереотип, что выплаты по социальному страхованию и обеспечению будут всегда финансово гарантированы.

Между тем сейчас в политике государства в этом плане намечаются определенные изменения. С одной стороны, в новой Конституции Российской Федерации в статье 39 говорится о том, что каждому гражданину нашей страны гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. С другой стороны, в той же статье в п. 3 отмечается, что государством "поощряются добровольное социальное страхование. создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности", а это означает возможность внедрения в систему различных видов частного страхования и частного бизнеса.

В 30-е годы принципы соцстраховских привилегий в зависимости от "ударничества", привязанности к месту работы и приоритетным отраслям получили дальнейшее развитие в законодательных актах о непрерывном трудовом стаже (который легко прерывался, если работнику ставили прогул или он менял место работы) и других росписях льгот. Так весьма характерно, что пособие по беременности и родам зависело от отрасли и стажа, но, например, для женщин, занятых на подземных работах и в угледобывающей промышленности, имел значение не стаж, а выполнение нормы в течение двух месяцев перед назначением пособия.

В современной литературе чаще всего эти факты рассматриваются в политическом аспекте как черты "казарменного социализма", "тоталитарного режима". Однако нас здесь больше интересует проявление структурной природы социального страхования, инвариантной к политическим лозунгам и цвету флагов. Особенностью рассматриваемого периода с точки зрения отношений "социальное страхование - государственная политика" является то, что именно государство определяло страховую политику в законодательном плане и оно же ее контролировало.

То обстоятельство, что фонды социального страхования с 1933 г. были переданы в управление профсоюзам для данной темы не принципиально. Профсоюзы не стали самостоятельным субъектом в системе соцстраха. Напротив, можно говорить о последовательно проводимой в 30-е годы чисто государственной политике по совершенствованию управления соцстраховскими фондами. Это и постановление Совнаркома СССР в марте 1932 г., регламентирующее передачу материальной базы и средств по реализации программ социального страхования Наркомздраву, Наркомпросу и Всенарпиту. За использованием имущества и денежных средств утверждался контроль страхорганов и профсоюзов с целью их экономного и результативного использования, для чего вводилась система договоров, принципы хозрасчета. В этом и можно было бы заметить тенденцию к отходу от жесткой административно-командной схемы управления, проявление самоуправляемости, полисубъектность, если бы не очевидное обстоятельство: бюджет соцстраха резко рос и требовал усиленного контроля. В 1929-1932 гг. он составлял 10,1 млрд. руб., а в пятилетке 1933-1937 гг. - 32,8 млрд. руб. Постановление Совнаркома РСФСР от 4 сентября 1932 г. обращало внимание на бюрократию и волокиту при назначении пособий и пенсий, несоответствие исполняемым функциям ряда платных аппаратчиков, недостаточную хозяйственность в оперировании средствами соцстраха, неудовлетворительную работу по изучению причин заболеваний и предупреждению их и т.п.

В сферу влияния соцстраха была включена учащаяся молодежь (вузы, техникум, рабфаки и совпартшколы), сезонники и работающие по частному найму. В те же годы был ужесточен контроль за поступлением с предприятий и учреждений взносов в соцстраховский бюджет, введены штрафные санкции и даже объявлена первоочередность этих взносов перед другими расходами.

При этом соцстрах был окончательно размежеван с собственно бюджетными системами социального обеспечения и здравоохранения, совершенствовалась система страховых тарифов (вместо прежних 6 градаций были введены 121). Вводились новые виды пособий - по карантину, по уходу за больными членами семьи, при переводе в связи с заболеванием на другую работу и др.

Казалось бы с ростом бюджета соцстраха совершенствуется и его организационная система, расширяется система учитываемых социальных рисков. Но в то же время принцип жесткой избирательности тех, кто нуждается в преимущественной социальной поддержке, государственная приоритетность и политизированность в системе соцстраха только укрепляли свои позиции. И сами страхуемые понимали ее как неотъемлемую составную государственной политики. Цитированные уже нами А. В. Барит и Б.Т. Милютин с досадой приводят как характерный (хотя и с оговорками) такой факт "понимания" трудящимися природы советского соцстраха того периода: "В Сызрани, например, на рабочем собрании кондукторских бригад по докладу о перестройке соцстраха на основании Постановления III Пленума ВЦСПС было принято постановление: "Всем застраховаться и просить местком об удержании".

Дореволюционные законы о страховании рабочих 1912 г. предполагали сочетание в перераспределении средств ответственности групповой, коллективной и общественной, государственной. Однако тогда была заметна тенденция к бойкоту нововведений со стороны рабочих. В Постановлении СНК СССР 1932 г. указывалось на слабое привлечение рабочих и общественности к делу социального страхования,  проявлялась тенденция пассивного принятия ("просить об удержании"). На первый взгляд, в обоих случаях можно говорить о непонимании социально-страхового права "низами" и недостаточной их социальной активности. В какой-то степени это, по всей видимости, действительно так. И этого нельзя не учитывать, когда речь идет о реформировании социального страхования. Большевистское определение соцстраха как проявления политически оформившегося сознания трудящихся в борьбе за свои права с этой точки зрения не просто временный тактический лозунг. Приоритетными требованиями работников изначально были повышение оплаты труда и улучшение условий труда и жизни (безопасность, питания, условия проживания, транспорт и т.п.). Система социального страхования в условиях развивающегося государства (а это и Россия 1912 г., и СССР 30-х годов, и нынешняя Россия) воспринимается наемными работниками прежде всего как еще одна форма отчисления средств из их кармана (непосредственно или косвенно) и как потенциальная сфера применения "кнута и пряника". Не говоря уже о том, что по традиционному убеждению трудящихся, восходящему ко временам царского правления, часть обобществленных средств будет неизбежно разворована по ходу дела чиновниками, узурпирована представителями властных структур, наконец, потрачена нерационально.

Здесь мы выходим на ряд принципиальных вопросов, с которыми постараемся разобраться подробнее, а пока что лишь обозначим их в общем, постановочном виде.

 Вопрос первый. Система учета социальных рисков - отличительная черта социального страхования; это общепризнанная аксиома. В реальном государстве на конкретном этапе развития этот принцип непременно подвергается ревизии. Законодательство о социальном страховании не только упорядочивает, но и с неизбежностью ограничивает страховую деятельность. В преобразовательный (революционный, реконструктивный, реформаторский) период роль государственного регулирования социального страхования возрастает, так как преобразовательная деятельность связана с ломкой или параличом устоявшихся структур и только государство в состоянии взять на себя хоть в какой-то мере функцию гаранта по поддержанию социальной защищенности граждан.

В таких условиях неизбежна тенденция сведения социального страхования к социальному обеспечению, сосредоточению соцстраховских средств в государственном бюджете. Однако преобразовательные, переходные эпохи как нельзя более характеризуются бюджетным дефицитом. В результате реализация социально-защитных, социально поддерживающих мер становится избирательной и так или иначе связывается с приоритетами более или менее долговременной государственной социально-экономической стратегии. В связи с этим вполне органично происходит переориентация социально-защитного централизованного механизма на определение иерархии социальных рисков. В период военного коммунизма, как мы видели, в поддерживаемые государством "группы риска" включались красноармейцы, рабочие, обеспечивающие боеспособность Красной Армии в достаточно тяжелых условиях разваливающегося производства и нарушенных промышленных связей, а также семьи, пострадавшие в гражданскую войну. Действительно, социальные риски этих групп были чрезвычайно высоки.

Безусловно, высоки были социальные риски и тех тружеников СССР периода индустриализации, которые способствовали росту производительности труда, стойко преодолевали все трудности, выпадавшие на долю "родной стройки", "родного завода", шахты и т.д., работали на вредных и мало обеспеченных компенсирующими этот вред мерами производствах, на попросту опасных горнодобывающих объектах. Особую "группу риска" составляли женщины на подземных и других вредных промышленных объектах, что и учитывалось.

Нельзя не обратить внимание, что привилегии в распределении соцстраховских средств в отношении ударников и трудящихся с непрерывным и продолжительным стажем отнюдь не являются исключительной чертой, характеризующей соцстрах при "казарменном социализме". Любой современный предприниматель будет действовать аналогично, т.е. поддерживать в первую очередь, будь на то предоставленная ему законом воля (в противном же случае, проводя свою линию иными путями), наиболее эффективно действующих работников (понятию "ударничество" есть свои аналоги в современной теории организационной культуры), а также ветеранов своей фирмы, которые суть ее остов и цемент. Подобному тому, как советский соцстрах взял в свою сферу студентов, когда подготовка кадров стала актуализироваться, и сезонных рабочих, когда выявилась перманентная потребность и в них, так и "свободный предприниматель" по возможности распространит нормы социальной поддержки на тех, кого посылает учиться, или на временно привлекаемых к работе в фирме, если это становится периодически необходимым.

Таким образом, дело здесь не столько в политическом или эксплуататорском диктате, сколько в неизбежности самого появления на мировой экономической арене такого явления как социальное страхование. В переходный период мы имеем дело, как правило, с какой-то одной решающей силой и она неизбежно будет проводить свою линию в деле социального страхования.

Обратимся в этой связи еще к одному пресловутому явлению - к привилегиям партийно-хозяйственной номенклатуры. Обыкновенно в современной литературе по социальным вопросам об этом говорится исключительно как о явлении, присущем тоталитарному режиму. Однако, с точки зрения собственно социального страхования, абстрагируясь от политической сути явления, мы совершенно объективно можем отнести названную социальную группу к категории повышенного социального риска. Начиная с ненормированного рабочего дня и недели, ограничения степени свободы в выборе отрасли, должности и географии работы и кончая опасностью стрессов, связанных с характерными для этой сферы деятельности перетасовкой кадров, борьбой группировок, "чистками" и проч.

Проблема в данном случае лишь в том, что номенклатура как бы сама себя зачисляла в группы повышенного социального риска, соответственно устанавливая и меру привилегий в системе социального страхования, а отнюдь не в самой избирательности этой социально-профессиональной группы.

Поэтому, пытаясь заглянуть в будущее, мы должны ответить на вопрос, кто будет определять и ранжировать социальные риски и что из этого может проистечь?

2) Второй вопрос связан с первым. Какими средствами будет располагать система социального страхования, насколько они будут велики? При минимуме, как мы видели, происходит довольно жесткая избирательность в учете рисков, и как правило она ориентированна на задачи, так сказать, текущего момента, а не на перспективу. С увеличением объема средств (т.е. по мере налаживания хозяйственной жизни) расширяется перечень приоритетов, дифференцируется система рисков. Появляется наконец возможность системного подхода не только к учету, но и к предупреждению и компенсации рисков на основе развитой базы профилактических, оздоровительных и иных учреждений.

Вот как описывает эту закономерность группа современных исследователей: "Для эволюции социальной политики конкретной страны, как правило, характерно "колебание" вокруг определенного стержня с перемещением либо ближе к жесткой остаточной модели, либо к более мягкой институционально-распределительной. В периоды экономического процветания маятник социальной политики смещается в сторону мягкой, щадящей модели: растут выплаты и льготы различным категориям населения, расширяются социальные программы. С исчерпанием экономического курса происходит ужесточение политики".

Для иллюстрации этого положения можно обратиться к периоду отечественной истории соцстраха с середины 50-х до середины 80-х годов. Заметим, что в современной полемике о путях реформирования системы социального страхования и о необходимости самого этого реформирования о соцстрахе "застойного периода" говорится весьма глухо: вроде бы и не упрекнуть неловко, и упрекнуть особенно не в чем. Наиболее явное обвинение - "громоздкость" системы вряд ли можно воспринимать всерьез, ибо известно, что чем система сложнее, тем она устойчивее.

В плане организационном соцстрах в период названного тридцатилетия продолжал начатое в 30-е годы. В начале этого периода были уточнены взаимоотношения между собственно соцстраховским бюджетом, профсоюзным и средствами "хозяйственников". Это выразилось в постановлениях, которые вполне

определенно регламентировали долевое участие названных субъектов в содержании санаторно-профилактических учреждений и детских оздоровительных лагерей. Учтены были и особенности учреждений бюджетной сферы, принципиально отличные от возможностей предприятий.

В годы косыгинской реформы принципы развитого хозрасчета были спроецированы и на сферу социального страхования. Постановление Совмина СССР и ВЦСПС 1968 г. "О порядке планирования средств социального страхования" предполагало создание фонда профилактической медицины (при условии снижения заболеваемости и соответственно выплаты пособий по временной нетрудоспособности в данной организации) и фонда оздоровительной работы (при увеличении доходной части соцстраховского бюджета).

"На этом этапе это был новый качественный подход не только к формированию доходов, но и к расходованию средств бюджета государственного социального страхования, - отмечает в своем историческом экскурсе Ю.В. Якушев. - Не надо забывать, что бюджет этот был частью общегосударственного бюджета СССР и все излишки средств, образовавшиеся по результатам года, полностью изымались государством". Однако, указывает автор, введенная система не получила логичного завершения в реальной практике. Из-за "размытости в направлении расходов этих фондов".

Однако вряд ли единственной причиной невозможности реализовать новые степени свободы в управлении  фондами  соцстраха можно назвать недостаточную определенность законодательной директивы. "Размытость" предполагает (во всяком случае  как вариант) и экономическое творчество, появление новой практической методики хозяйствования. По всей видимости, в системе социального страхования этого периода произошло то же, что и в экономике страны в целом. Процесс реформирования тормозился на уровне руководства хозяйственными единицами. Причинами тому были и теоретическая неподготовленность, и инстинктивная боязнь экономических каверз, неожиданностей на новом пути, и вполне реалистическое опасение, что, двигаясь в направлении указанной реформы, можно перейти грань дозволенного в тогдашней жесткой политэкономической системе. Как мы знаем, грань эта определялась не всегда даже законом (который сам по себе был несовершенен), а соображениями политически-охранительными.

Иначе говоря, реформа не была адекватно востребована "снизу", причем "низом" оказывались не только первичные звенья хозяйственной и профсоюзной структуры, но и номенклатура практически на всех уровнях.

Здесь проявились две важнейшие закономерности. Система социального страхования ведет себя как производная политэкономической системы данного государства в данный период. Правовые новации в ней, следовательно, подчиняются неумолимой логике: если реформирование соцстраха калькирует реформы в государственной экономической политике в целом, то аналогичными будут и предполагаемые последствия. Если же реформы сферы социального страхования опережают общеэкономическую политику, они оказываются исключительно достоянием директивного документа.

3)  Вопрос третий. Как нельзя более указанные закономерности проявились в стремлении сохранять полисубъектность в управлении средствами социального страхования. Желаемое и действительное, декларируемое и реальное в этой части расходятся на протяжении всей обозримой истории социального страхования. Разница лишь в том, что или предполагаемому субъекту не дают стать таковым в реальности, что имеет свои причины и потому поддается прогнозированию, или предполагаемый субъект не в состоянии реализовать предоставляемые ему законом возможности в силу собственной социальной незрелости.

 Вопрос четвертый. До сих пор мы говорили о том, что происходит в системе социального страхования в связи с процессами плавного и/или революционного развития государства. Но динамика социальных рисков связана и с другими факторами. Так, скажем, кривая временной нетрудоспособности зависит от стихийных явлений (эпидемии и проч.), от техногенных факторов, влияющих на среду обитания и трудовую деятельность человека. Практика показывает, что эти процессы недостаточно прогнозируемы. Еще менее изучены процессы в обществе, связанные с  фундаментальными изменениями в характере трудовой деятельности человека. Компьютерно-коммуникационный мир избавляет  человека от одних стрессов и приводит к другим, меняется самоощущение социальной комфортности, происходят резкие поверхностные и трудно-читаемые глубинные сдвиги в менталитете. Все это приводит к тому, что устоявшаяся система социальной защиты, приспособленная к прежней системе и структуре рисков, перестает удовлетворять людей как архаичная и "бьющая мимо цели". Особенно трудно уловимы тенденции в сфере семьи, рождаемости, которые традиционно опекаются системой социального страхования.

Разумеется, когда фонды соцстраха финансово достоверны и централизованы, когда государство характеризуется стабильностью в плане политическом, экономическом и социальном, то своевременный учет неизвестных ранее рисков позволяет реагировать на ситуацию перераспределением средств.

Перераспределение средств, также как и источники, система формирования этих средств -  одно из фундаментальных понятий социального страхования.

О расширении круга страхуемых лиц говорили в начале века не только предприниматели, искавшие аргументацию в пользу собственной экономности, но и теоретики демократического направления. Так, уже упоминавшийся Н.А. Вигдорчик ставил в 1917 г. вопрос о социальном страховании таких представителей наемного труда, как директора,  крупные чиновники и  мелкие предприниматели,  которые не пользуются наемным трудом или пользуются им в ничтожных размерах.

При включении в систему социального страхования наемных высокооплачиваемых работников исследователь предлагал ранжировать их по суммам годового заработка и по рискам (временная потеря трудоспособности, которую можно компенсировать за счет личных накоплений, и постоянная, требующая иного решения). В связи с страхованием мелких хозяев он ставил ряд финансово-правовых задач (имея в виду принципиальную возможность и необходимость их решения): что считать заработком самостоятельного производителя? Как применять к нему понятие "безработица"? Кто и в каких расходных статьях и финансовых объемах становится его страхователем?

В России, эти вопросы также актуальны и относятся не только к производителям того уровня, о которых беспокоился Н.А. Вигдорчик, но и к более финансовоемкому и использующему наемный труд в социально более значительных масштабах малому, а отчасти и среднему, бизнесу. На такое направление "профилактики социального иммунитета" прямо указывали и В. Гринберг, и А. Рубинштейн. По сути социальная забота о мелких и средних производителях является одной из важных составляющих в формировании "среднего класса" - социального костяка рыночного общества, по оценке большинства исследователей.

В этом плане весьма знаменательна формула, выведенная Н.А. Вигдорчиком: "Чем глубже дифференциация населения, чем меньше в ней промежуточных мелкобуржуазных слоев, чем больший процент населения живет наемным трудом, тем при прочих равных условиях требуется больше средств для проведения в жизнь социального страхования".

Иначе говоря, социальное страхование "самостоятельных производителей" в перспективе приводит к созданию более разветвленной, но и более экономной системы соцстраха. Социальное страхование в таком концептуальном контексте выступает как инструмент активной созидательной социальной политики, а не  как "благотворительность" в отношении маргиналов.

Поскольку в 1917 г. речь шла об актуализации реформ в социально-страховой сфере, то Н.А. Вигдорчик обращал внимание и на то обстоятельство, что организационное дробление социального страхования на многие направления - страхование на случай болезни, несчастных случаев, увечий на производстве, инвалидности, вдовства, сиротства, старости и безработицы - есть результат исторического развития системы, когда отдельные виды рисков учитывались по мере удовлетворения настоятельных требований трудящихся. И еще, добавим, по мере развития представлений о социальной ответственности в государстве и обществе, о ее моральной и экономической целесообразности и т.д. На самом же деле весьма проблематично выделять именно профессиональные заболевания из числа общих, несчастный случай на производстве от аналогичного на улице; возраст утраты полноценной работоспособности безусловно связан с условиями и характером труда, а желание продолжать трудовую деятельность, имея право на пенсию, - с личным благосостоянием, семейным положением, обеспеченностью семьи и т.п.

Уже в начале ХХ в. дробление системы соцстраха по направлениям компенсируемых рисков приводило, по оценке исследователей, по крайней мере к очевидной потере средств на организационные расходы, к появлению целых научных направлений, определяющих, например, отличие травматических заболеваний от нетравматических. Каждая расходная статья имела свой бюджет, который ревниво защищался от покушения со стороны сопредельных, родственных.

Безусловно, чрезмерное дробление так же опасно, как "общий котел". Единство соцстраховской системы и отсутствие ее насильственного ограничения позволяют более гибко учитывать риски и страховать причины явлений, а не симптомы