ГЛАВА 2. Задачи и способы реформирования социального страхования ( предперерестроечный период )
Новые социальные ориентиры
В государстве, обществе, переживающем период реформирования, перераспределение средств идет одновременно по разным направлениям, меняется сама природа их источников, политика и возможности присвоения и перераспределения. В таких условиях система социального страхования не может не переживать потрясений. "В период смены типов общественной системы и трудовых отношений начинают действовать факторы, нарушающие стабильность положения работника. Они возникают не столько вследствие изменений во взаимодействии работника со средствами производства, сколько в силу глубинных общественных перемен, которые отражаются и на характере производства, и на взаимосвязи основных производительных сил, - указывает один из современных исследователей. - Другими словами, природа этих факторов носит общественный, то есть социальный характер. В научной литературе они получили название социальных рисков".
Однако тот же автор подчеркивает: "Социальные риски существуют с тех пор, как труд стал общественным. Очевидно, каждая социально-экономическая система обуславливает определенные, только ей присущие риски и вырабатывает соответствующие способы защиты от них".
Если следовать этой схеме, то получается, что задача переходного периода становится триединой. Необходимо определить способность к видоизменению существовавшей в стране системы соцстраха, т.е. возможности отечественного преобразования в этой области. Необходимо разработать модель собственно переходного периода. И, наконец, сориентироваться стратегически на десятилетия вперед. Сложность в том, что эти задачи не могут решаться ни по отдельности, ни поочередно. Решение может быть только и исключительно системным. Ибо, во-первых, хотим мы или нет, но мы не начинаем с нуля, да и попросту нерационально было бы не обратиться к собственному опыту. Во-вторых, суть переходного периода прежде всего именно в переходности, это мост из прошлого в будущее и в то же время у него своя система рисков. Если решать только остро актуальные задачи, не создавая правовую и материальную основу для будущего, то произойдет распыление средств, не оставляющее в обществе ни чувства удовлетворения, ни стимула. В-третьих, не очертив, хотя бы в принципе, приемлемую социально психологически и реальную политико-экономическую модель будущего социального страхования, не только невозможно определить вектор переходного периода, но и непонятно, с какими мерками и вопросами обращаться к достижениям и урокам прошлого.
Таким образом, мы находимся в критической точке развития - она одновременно и кризисная, и многое определяющая. Постараемся с учетом этого и подойти к интересующим нас вопросам.
Поскольку речь идет о России на этапе развития рыночных отношений, то одним из принципиальных вопросов становится следующий: как будет меняться ролевая функция государства в деле социального страхования? Так или иначе могут рассматриваться (и действительно рассматриваются) две принципиально различные тенденции: разгосударствление систем социальной защиты и, напротив, приоритетный статус этой сферы для внутренней государственной политики.
Принципиальное отличие между тем, что было в СССР и тем, что складывается ныне, в том, что государство уже не в состоянии быть единственным субъектом, который определяет как, кого и в какой степени социально поддерживать. В моно властном государстве человек или социальная группа являются не субъектом, а объектом в системе социального страхования. С появлением самостоятельных хозяйственных единиц ситуация меняется. Появляются и самостоятельные социально-политические субъекты - партии, профсоюзы, ассоциации, общественные фонды. Это значит, что в зачатке возникает среда так называемого гражданского общества. Как принято считать, гражданское общество тем сильнее, тем организованнее, чем сильнее его субъекты, чем они более способны к саморегулированию. Однако в государстве переходного периода полисубъектность характеризуется скорее хаотичностью, рассогласованностью и взаимным неудовлетворением субъектов.
Рассматривая эти проблемы под углом формирования социально-правовых основ гражданского общества новой России, В.М. Лебедев обращает внимание на такой немаловажный фактор: "В условиях харизмы личность всегда оказывается как бы вне структуры гражданского общества. Она представляет собою скорее всего тот самый строительный материал (атом материи гражданского общества), из которого созидаются его элементы. Именно для этих структур, а не в интересах отдельного человека (гражданина), в современном обществе России создается система социальной защиты... При этом на первый план неизбежно выдвигаются экономические структуры, организованные на базе частной собственности, и их антиподы - профсоюзы, но не отдельные работники".
Государство в этой ситуации резко теряет свои позиции как централизованный регулятор в сфере социально-трудовых отношений и как их гарант. Профсоюзы, борясь за установление пороговых гарантий в сфере труда и отдыха, все в меньшей степени могут апеллировать к государству. В.М. Лебедев ставит этот вопрос достаточно жестко: "Следует обратить внимание на еще бытующее в теории и практике заблуждение, что профсоюзы могут заключать соглашения с государством как властной структурой. Это находится в очевидном противоречии и с теорией гражданского общества, и с современными функциями российского государства... Государство в отношениях с профсоюзами в таких соглашениях может выступать или как имущественная (хозяйствующая) структура гражданского общества, или как представитель определенных государственных предприятий, учреждений, организаций".
К столь категоричному выводу автор приходит, считая очевидным то обстоятельство, что в условиях рынка государство не может быть гарантом имущественных обязательств каждого и любого субъекта (юридического хозяйственного лица). По этой логике, однако, государство не может быть гарантом и в договорных отношениях между предпринимателями и профсоюзами.
Речь здесь неизбежно идет об изменении функций профсоюзов как социального субъекта. Если прежде они являлись реализаторами определенной социальной политики государства, то теперь могут стать инициаторами и гарантами в сфере социально-трудовых отношений. В таком случае гражданин (работник) действительно становится материалом для построения и совершенствования этих структур.
Социальная обстановка в стране этому в той же степени благоприятствует, в какой и оказывает противодействие. Принимаемые законы все четче отражают тенденцию к ограничению его роли в социальной защите, сводя к минимуму разрыв между провозглашаемым и реально управляемым. Социальное страхование как прежний государственный институт оказывается на грани исчезновения. Предприниматели так же инстинктивно стремятся к снижению пороговых гарантий. Введение контрактной системы, в частности, приводит чуть ли не к полному исключению социального страхования из сферы трудовых отношений. Роль профсоюзов, однако, недостаточно определена современным российским правом, а материальные возможности их незначительны, и также недостаточно определены в плане возможных перспектив.
Из данной ситуации следует, что именно интересы гражданина подвергаются ревизии. Это отрицательно сказывается на правовом строительстве гражданского общества. Работник по-прежнему остается объектом социально-трудовых отношений, ибо новые оказывается общественные структуры, в достаточной мере представляющие его интересы, еще не сформировались.
Поскольку правовое творчество в государстве не может быть автономной академической сферой, то и встает вопрос о том, в каком направлении реально может развиваться российское государство и какие структуры реально могут возобладать в российском обществе.
В первой половине 1990-х годов в общественно-научном обороте появился ряд работ, оценивающих вероятностное развитие российской политико-экономической системы по разным моделям в связи с проблемами социальной защищенности и социальных гарантий. Работы эти интересны тем, что независимо от тональности носят характер оценки вероятности развития в том или ином направлении, а не характер рекомендаций. Так или иначе эти работы очерчивают собой достаточно представительное "идеологическое поле" и обозначают круг проблем, с которыми связан статус различных институтов социальной защиты. Мы же рассмотрим их с точки зрения потенциальных возможностей реформирования системы социального страхования.
Логичнее начать с пессимистических прогнозов, ибо они носят предостерегающий, упреждающий характер.
Так, скажем, Б. Ракитский рассматривает четыре принципиальных варианта социальной защищенности - при тоталитарном государственном устройстве, при народно-демократическом строе, при буржуазно-демократическом и, наконец, при буржуазно-диктаторском.
Фундаментальной категорией социальной защищенности при тоталитарном строе автор называет социальную поддержку, а принципиальной структурной характеристикой - деление общества на категории ("касты") с присвоенной им степенью льгот и привилегий.
Как мы пытались показать выше, деление на категории и касты и при тоталитарном режиме является реальным воплощением учета социальных рисков. Но Б. Ракитский, по-видимому, прав, увязывая гарантированность получения пособий и льгот с жестким прикреплением к определенной категории, касте. Несанкционированный переход в другую касту невозможен, подчеркивает он в частности. Действительно, в жестко организованном обществе система социального страхования, наблюдаемая на определенном стабильном этапе, несет очевидные черты прямого социального обеспечения.
Термин поддержка автор вводит, вероятно, в связи с тем, что не считает ее достаточной, а лишь гарантирующей минимальный социальный уровень. При народно-демократическом строе, по мнению Б. Ракитского, социальная защищенность предстает как гарантия для каждого человека и социальной группы не только устойчивого, но и "достойного" положения в обществе.
Автор оговаривает то, вполне очевидное обстоятельство, что в развитом виде народно-демократический строй исторически не наблюдаем. Но, как заметная тенденция, он существовал и потому может быть рассмотрен. Гарантом социальной защищенности при таком государственно-общественном устройстве являются общенародные собственность и управление, а гарантом совершенствования - структура полисубъектного гражданского общества: "Принцип гарантированности означает максимальные обязанности как государства, так и других субъектов общественной и хозяйственной жизни по понижению уровня социального и хозяйственного риска". Действует принцип неотчужденности отдельного человека и социальной группы от общественного устройства.
Материально и организационно условия труда и отдыха (индивидуальная ценность) и сохранение длительной трудоспособности (государственная, общественная ценность) человека гарантируются развитой и развивающейся инфраструктурой оздоровительно-рекреационной системы.
Однако, если эти принципы были конституционно закреплены в СССР в 1936г. и в 1977 г. и с большим или меньшим успехом внедрялись в жизнь, то с 1990 г., как определяет был провозглашен принцип: "Свобода - сильным, поддержка - слабым!" Это связано с приватизацией на самом разном уровне, с разгосударствлением экономической сферы, а следовательно с изменением гарантированных возможностей социальной защиты.
В перспективе такая перемена может привести к переходу к принципам буржуазно-демократической формы правления. В сфере социально-защитных мер это принцип компенсирования. Равенство возможностей дается только равенством капиталов. Действуют две морали - "мораль труда" и "мораль капитала". Однако, поскольку в развитом буржуазно-демократическом обществе одной из общественных ценностей является стабильность, поддержание законности и правопорядка, то действует парадигма социального компромисса. По логике, основанной на универсальности рыночных отношений, когда "все продается и все покупается", социальные пособия компенсируют социальное неравенство.
Но в современных российских условиях действуют иные факторы и приоритеты. Буржуазия еще сравнительно "бедна" и стремится прежде всего к сиюминутной прибыли. У нее отсутствует опыт диалога и компромисса (добавим - и понимание его сути и экономических возможностей). Трудящиеся не готовы к продуманным организованным программным действиям. Зато опыт диктата в обществе наличествует.
"...Новые эксплуататоры (и их полпреды в партиях и парламентах) зачастую еще не догадываются, что им не под силу выполнить свои обещания. Им придется отступать... на позиции буржуазной диктатуры с соответствующими урезываниями социальной защищенности", - резюмирует Б. Ракитский.
В истории социальной защиты разрыв между декларируемым и возможным - довольно характерная черта. Значительные обещания слишком часто сводились в очень скором времени к тому, чтобы хоть как-то выполнить программу-минимум. А минимизация средств требовала немедленно определить довольно жесткие страховые приоритеты. Поэтому не удивительно, что различные прогностические построения первой половины 1990-х гг., в том числе и с дальним заглядом, и с попыткой оптимистичного предвидения - приводили последовательных авторов к вопросу об актуальной политике при минимуме средств. И ответ отнюдь не представляется однозначным.
Так, скажем К. Микульский, оценивая как безответственное требование ряда политиков развивать социально ориентированную экономику, указывал: "В таких случаях говорят о социальной ориентации экономики, а думают о возрождении в ней административного произвола, о дотации за счет общества убыточным, бесперспективным предприятиям, о низких ценах при высоких производственных издержках, о социальных выплатах, возникающих как бы из ничего".
Действительно, когда фонд социального страхования оперировал огромными суммами, то была и возможность маневрировать, а не потраченные в течение года средства уходили в бюджет. В России переходного периода такие возможности неминуемо должны были довольно быстро исчерпаться. Тем не менее К. Микульский видит перспективу в создании социально ориентированной экономики (во всяком случае теоретическую), в возрождении со временем подобной ситуации, но уже на основе эффективной и сбалансированной экономики, созданной в значительной степени заново. Тогда будет возможна аккумуляция в бюджетах и фондах значительных средств и, соответственно, перераспределение доходов в социально значимых масштабах. "Означает ли это ограничение рыночного механизма? - задается автор вопросом. И отвечает: - "Несомненно". Однако перераспределение доходов в свою очередь поддерживает потребителя, его потенциальную платежеспособность, а стало быть, рыночный вектор в экономике, да и вообще предполагает возможность включения социально уязвимых групп в собственно рыночный процесс.
Но, поскольку это перспектива стратегическая, то в условиях ресурсной ограниченности с неизбежностью встает вопрос о перспективе тактической. И первый ответ на этот вопрос у большинства исследователей очевидный: поддержка слабо защищенных, беднейших слоев населения. В связи с этим тезисом возникает целый ряд проблем. 1) Определение этих слоев. 2) "Определение пределов необходимой социальной защиты, за которыми начинаются иждивенчество, растрата социальных фондов". 3) К. Микульский называет и третью проблему: соблюдение интересов благополучных слоев населения, поскольку речь идет в любом случае о перераспределении средств, то должна соблюдаться мера, которая позволит тем, кто вписался в рыночную экономику, нарождающемуся "среднему классу", формировать личные доходы, а не "приобретать" новые расходы.
Исследователи, однако, видят проблематичность в определении не только слабо защищенных слоев, но и первостепенных потребностей (от чего в свою очередь зависит и ранжирование социальных пособий). Так, например, Ю.В. Пешехонов замечает, что классификация человеческих потребностей по принципу жизненно важных, без которых немыслимо существование, и второстепенных (которые могут быть удовлетворены в соответствии с индивидуальным доходом и не нуждаются в государственной корректировке), "в целом отражает здравый, но трудно реализуемый подход к решению проблем социальной защиты... Главный недостаток заключается в том, что следует считать в жизни людей первостепенным, зависит от многочисленных факторов - уровня дохода, образования, размера и состава семьи, профессии, образа жизни, мировоззрения и т.д. Кроме того, "первостепенные, жизненно важные потребности" динамичны во времени, их сравнительная оценка и межстрановые сопоставления затруднены"
Не слишком ли сложен, не слишком ли тонок этот подход, когда речь идет о необеспеченности "базовых нужд" значительной части населения? Наверное, все-таки нет. Ведь в условиях ресурсной ограниченности в "конфликтной" ситуации могут находиться родственные статьи одного и того же фонда социальной защиты. Так, для системы социального страхования это могут быть проблемы приоритетной тарификации пособий по материнству и уходу за детьми либо выделение средств на детские оздоровительные лагеря. Или, скажем, увеличение процентной ставки пособия по временной нетрудоспособности либо продолжительность его выплаты, не говоря уже о самой возможности содержания профилакториев даже на вредных производствах.
Ю.В. Пешехонов предлагает рассмотреть как финансово более оптимальный подход к определению первоочередных потребностей по степени их народнохозяйственного, общегосударственного значения. "В качестве меры, атрибутивного признака берется степень заинтересованности общества в удовлетворении той или иной потребности, а следовательно, экономический и моральный ущерб, который несет общество в случае, если они не обеспечиваются или обеспечиваются не в полной мере".
Автор оговаривает то обстоятельство, что при такой методике в равные условия попадают неодинаковые по своему положению и потенциалу люди. Но государство не вправе, считает он, ставить своей целью максимальное обеспечение потребностей с учетом индивидуальных особенностей, и речь может идти только о выработке определенных гарантированных нормативов.
Ситуация даже чисто теоретически получается весьма противоречивая. Но учитывая отечественный опыт социального страхования, нельзя не заметить, что исторически такой подход всегда приводил не к смягчению социальной ситуации, а к приоритетной поддержке отдельных групп населения. К тому же даже избирательная поддержка в условиях дефицита средств отнюдь не была адекватной социальным рискам этих групп. Да и само определение народнохозяйственных приоритетов в лучшем случае удовлетворительно действует на протяжении недолгого времени. Прогнозирование их на долгий период в государстве с развивающейся рыночной экономикой весьма проблематично.
Рассуждая о государственных приоритетах переходного периода, когда часть населения утратила способность к экономической самозащите, которая была у нее прежде, и не приобрела ее в новых условиях, Ю.В. Пешехонов невольно переходит от рациональных приоритетов к гуманитарным. Он предлагает запустить механизм экстренной социальной защиты, направленный прежде всего на жизнеобеспечение нетрудоспособных и малоимущих. Исследователь считает такие экстренные ориентиры проявлением социального обеспечения "в чистом виде". С этим можно согласиться лишь отчасти, ибо само выделение таких групп непременно должно быть связано с определением социальных рисков.
Можно согласиться с автором, когда он говорит, что механизмы и постоянной (долговременной), и экстремальной социальной защиты должны существовать параллельно, а приоритетность вторых должна рассматриваться исключительно как временная. Но здесь есть и другие проблемы. Из опыта известно, что чрезвычайные меры в стране, переживающей трудные времена в связи с внутренней реконструкцией, недостаточно эффективны уже в силу рассогласованности централизованных финансовых структур. Средства расходуются нерационально, разворовываются, подвержены инфляции, поэтому не исключено, как более результативное решение, распределение этих средств по региональным и отраслевым каналам. Но это - отдельный вопрос, к которому мы еще вернемся.
Всякий переходный период - это еще и время подмены понятий. Так, например, еще в самом начале приватизационной эпохи обращалось внимание на возникающие финансовые ловушки: "Формирование фонда социальной защиты на предприятии соответственно отражается на структуре цены продукции. При этом вполне возможно появление тенденции к завышению доли социальных отчислений в структуре цены, что приведет к росту цен в глобальном масштабе. Для сведения к минимуму отрицательных последствий такого явления нужно установить оптимальное соотношение между нормативом формирования социального фонда и налогом, ограничивающим его образование".
Внешние показатели расходов по отдельным статьям социального страхования, как было замечено, далеко не всегда отражают суть происходящего. Так, скажем, по данным Фонда социального страхования был замечен резкий рост временной нетрудоспособности на неблагополучных предприятиях, когда людей "отправляли на бюллетень", и в то же время малая заболеваемость в новых коммерческих структурах. В связи с этим даже высказывалось предложение о снижении тарифов для тех организаций, которые сократили у себя число заболевших. Однако по другим наблюдениям работники таких фирм попросту предпочитают "не болеть", не брать бюллетень, чтобы быть на хорошем счету и сохранить место работы. Другой пример - снижение выплат по беременности и родам. Оно также не обязательно связано со снижением рождаемости в целом. Рожают и те, кто не смог устроиться на работу в стадии беременности (это и в прежние, более социально благополучные времена бывало проблемой), и представители люмпенских, маргинальных слоев общества, и, напротив, достаточно обеспеченные женщины, не работавшие ко времени возможного выделения пособия.
Таким образом, динамика рисков и расходов в принципе трудно определима и мало прогнозируема. Говоря об экстремальных мерах и маневренности средств социального страхования, это обстоятельство нельзя не учитывать.
Проблемы гарантированности социальной защиты
Исследователи обращают внимание на то, что потребители средств социальной защиты должны быть абсолютно уверены в том, что в случае необходимости они всегда могут воспользоваться этими защитными мерами. Надежность применения этих средств и обращения к ним создают социально-психологическую среду, которая обозначается как общественный стандарт качества жизнедеятельности (В. Сонина), или как общественные ценности - "то в общественном устройстве, чем люди, социальные группы, общности, классы, общество в целом дорожат как основами своего существования и развития".
Соответственно и структуры, призванные в гражданском обществе осуществлять социальные гарантии, видятся как трансвременные, т.е. они не только должны иметь социальную базу, но и нести в себе прошлый опыт, быть нацеленными на долговременную перспективу, ориентированными на определенные общественные идеалы. В переходное время, как мы уже обращали внимание, актуализируется и максимально извлекаемый позитивный опыт прошлого, и "злоба дня", и возможность перспективы. В сознании рядового гражданина, чьи права в переходный период оказываются нередко ущемлены, устойчивые показатели социальной защищенности в предшествующую эпоху невольно идеализируются.
Однако, отмечают исследователи, они идеализировались и при "казарменном социализме". "Льгота и привилегия свойственны не только высшим кастам, - пишет Б. Ракитский. - Это универсальная форма. Ее универсальность порождает подчас уникальные явления. Компенсация или простая социальная помощь воспринимаются населением в ряду льгот и привилегий, а потому болезнь, инвалидность нередко выставляются людьми как заслуга. Козыряют друг перед другом больным ребенком, вредными условиями труда, считают подвигом долгие годы проживание на Севере и т.п."
Здесь мы подходим к весьма важному явлению: размер и ориентированность различных социальных пособий как бы увеличивается в глазах потребителя (гражданина) в зависимости от различных социально-психологических факторов. В обществе может быть создана атмосфера жертвенности, подвига во имя высших целей или хотя бы в обеспечении форсированного экономического прорыва, "большого скачка", который создаст новый уровень жизни уже для следующего поколения. Но общество может быть психологически ориентировано и на повседневную стабильность, "средний" достаток. Обратим внимание, что Б. Ракитский невольно обращается, описывая психологию гражданина в "тоталитарном государстве", к терминам "компенсация", "простая социальная помощь", которые свойственны обществу с парадигмой "социального компромисса" ("буржуазно-демократическому"). Означает ли это, что советский строй (поскольку речь идет прежде всего о нем) содержал в себе на определенных этапах и психологические стереотипы такого общественного устройства? В какой-то степени это, видимо, так. Вспомним характерные лозунги так называемой эпохи застоя: "Все для блага человека, все во имя человека!", "Пятилетку качества". Определение достаточно парадоксальное, но отражающее, учитывая действительное положение дел в стране, совершенно понятную тоску потребителя по качеству товаров и услуг.
И в то же время различие льгот по категориям граждан питало совершенно иные чувства. Ибо везде, где социальное страхование ориентировалось (пусть недостаточно, недостоверно) на производственные и социальные риски, оно не могло не восприниматься именно как льгота и привилегия. В обществе, относительно стабильном и традиционно ранжированном, "гордиться" можно было даже отсутствием льгот: человек, например, позволял себе сменить место работы, идя на риск потери пресловутого непрерывного стажа, или шел на более скромную должность, зная, что потеряет по части "приписки" в системе соцстраха к определенному уровню обеспеченности в структурах отдыха, детских учреждений. Это означало, что личностные амбиции для него важнее, степеней свободы у него больше, чем у "среднего" гражданина. При этом экономически он мог и не проиграть, и даже выиграть (не говоря уже о профессиональных критериях, а то и об определенном социальном комфорте). По сути это означало, что он брал свое социальное страхование в известной мере на свою ответственность. В то время как немалое число других граждан предпочитало накапливать или по крайней мере не терять уже присвоенную сумму тех социальных рисков, которые компенсировались государственной системой соцстраха. Поскольку в материальном плане компенсация эта не могла быть исчерпывающей, то она дополнялась моральными стереотипами: потеря здоровья "компенсировалась" сознанием принадлежности к "ударной" трудовой группе.
В самом общем виде интересующую нас альтернативу можно описать так: гражданин или должен был играть по правилам, определяемым и предлагаемым государством, оказываясь в системе известных и стабильных гарантий, или выстраивать в какой-то степени свою систему рисков и их компенсации. Но, подчеркнем, вся эта система социально-психологической ориентированности личности действовала в складывающейся десятилетиями системе идеологических установок и жизненных уроков. Формировалось то, что исследователи обозначают как "идеалы", или "общественные ценности". Примечательно, что В. Сонина, рассуждая об общественном стандарте качества жизнедеятельности при "казарменном социализме", говорит, что в такого рода государстве формируется не "средний" общественный стандарт, как в рыночных государствах, а "двойственный": высокий по Конституции и минимальный или чуть выше минимума на деле. Однако декларируемый и демонстрируемый на отдельных образцах рост социальных гарантий создавал благоприятный позитивный фон. Добавим, что в 60-е - 80-е годы имели место реальный рост соцстраховских и иных социальных фондов и их распространенность на разные группы населения. Именно это лучше всего и помнят нынешние граждане России, которым предстоит оценивать социальные реформы сегодняшнего и завтрашнего дня.
Нынешние исследователи процессов социального реформирования идут в русле описанной нами альтернативы: кому доверить решение вопросов социального страхования государству или личности, социальной группе, новорожденным социальным субъектам? Поэтому прежде чем продолжить рассмотрение предполагаемых моделей развития сферы социальных гарантий, коротко очертим существующие в нынешнем обществе социально-психологические стереотипы на групповом и индивидуальном уровне, представим, насколько они связаны с установками предшествующей эпохи, чтобы лучше понять, на какое "поле" могут лечь грядущие реформы.
Безусловно, "ударной группой" общественного развития и несомненно "группой риска" считают себя активно действующие предприниматели любого уровня. Поэтому естественно ожидать, что они будут требовать для себя льгот и привилегий. Это никак не противоречит тому, что они имеют больше других возможностей к самозащите. Их самооценка достаточно велика, чтобы требовать налоговых льгот и сопротивляться перераспределению своих доходов в пользу малообеспеченных.
Работники небольших предприятий негосударственного сектора переживают трудные времена и могли бы быть отнесены (учитывая характер производства, продукции) к социально приоритетным и поддерживаемым. Но они настолько невлиятельны и настолько самостоятельны, что их социальные претензии в существующей государственной системе попросту не берутся в расчет. Теоретическая возможность повышать цену продукции за счет включения социальных отчислений ограничена конкуренцией на рынке и попросту ведет к потере социального смысла существования таких структур.
"Бюджетники", несмотря на то, что находятся на особом положении в плане социального страхования (т.е. на бюджетном), все чаще находятся в зоне бедствия (учителя, врачи, строго говоря, никогда к "ударным группам" и не относились, но все-таки какие-то стабильные льготы имели; ныне даже бесплатные дрова для сельских учителей ушли в прошлое).
Безработные выделены в специальный фонд социальной поддержки. Проблемы это пока что не решило, ибо один из опаснейших социальных рисков попал в категорию минимального обеспечения.
Контрактники в Вооруженных Силах - ориентир в армейских реформах - оказались лишены многих гарантий, которые не вошли в составленные контракты. Ситуация парадоксальным образом повторяет то, что происходит между недальновидным (недостаточно "цивилизованным") или недостаточно богатым предпринимателем и наемным работником по контракту.
Криминальная сфера ("организованная"), по оценкам экспертов, имеет свою надежную систему собеса и соцстраха (временная нетрудоспособность, поддержка семей осужденных и их самих и т.п.).
В самом тяжелом положении, как известно, находятся прежние, "ударные группы" - рабочие добывающих отраслей, на протяжении десятилетий приоритетные в плане социального страхования.
Итак, вернемся к вопросу: какое направление развития приемлемо (будет понято и востребовано) и что реально воплотимо в нынешней и будущей России?
"Совершенно очевидно, что будущая стратегия экономического развития может быть принята лишь при условии притягательности ее социальной составляющей", - пишет В.П. Колесов.
Эта, казалось бы, самоочевидная посылка требует некоторого разъяснения. "Социальная составляющая" может быть притягательна только с точки зрения существующего общества. Что мы можем наблюдать в этом плане в России? Коротко констатируя, это, во-первых, - отсутствие единого общественного, национального в широком смысле слова идеала. Во-вторых, это, - напротив, традиционный российский идеализм, приоритет духовно-поисковой парадигмы, "вертикальность" мышления, а как минимум - желание не быть менее развитыми в нравственном и интеллектуальном плане, чем иные в мире. В-третьих, приобретенная с годами склонность к экономическому реализму и скептицизм к социальным прожектам. В-четвертых, желание обрести устойчивость.
Приняв такую может быть неполную, но имеющую место социальную реальность, можно будет понять, почему мысль данного автора в его разработках пойдет таким непредсказуемым зигзагом, который однако весьма симптоматичен для современной общественной мысли России.
В.П. Колесов справедливо предполагает два самых общих подхода к формированию экономики с "притягательным" социальным измерением. Первый - это когда социальное измерение является определяющим и в экономической политике, и в формировании социальных структур. Иначе говоря, это курс на "дорогого человека".
Сколько стоит такой человек можно представить, на примере современной Америки, где стоимость всей техники и оборудования, приходящихся "на душу" каждого занятого в производстве, составляет 15016 тыс. долл. Сумма же средств, потраченных на воспитание и подготовку работника, неизмеримо выше: от 400 до 800 тыс. долл.
Сколь бы ни была притягательная, а в результате, наверное, и эффективна, и в социальном, и в экономическом плане такая модель, она, по мнению В.П. Колесова, нереальна для нашей страны. Причина наиболее важная в интересующем нас ракурсе - необходимость оптимального соотношения государственного и рыночного регуляторов. Трудно не согласиться, что такого оптимума мы не имеем и не скоро к нему подойдем.
Второй подход в принципе знаком: создание эффективного производственного, экономического механизма, который способен дать средства для социальных затрат. Но в данном случае в систему приоритетно рыночного хозяйства вплетается государственная корректирующая перераспределительная система, способная поддержать тех, кто временно или по возрасту не занят в производстве, Т.е. система фондов соцстраха, занятости и пенсионного. "Учитывая наши традиции государственного вмешательства в экономику и социального иждивенчества, то есть наличие двух из трех элементов рыночного хозяйства, нашей стране можно было бы ориентироваться на нечто подобное", - предполагает В.П. Колесов. Характерно, что он апеллирует как к внутренне обоснованным тенденциям к тем чертам, которые чаще трактуются как вредные и уж во всяком случае неперспективные.
Однако тот же автор говорит о необходимости диверсификации социальной структуры общества, где фонды общественного потребления (ФОП) занимали слишком много места и считались "бесплатными". Такое было возможно, когда практически все граждане работали (готовились работать, воспитывали работников, уже отработали) на одного собственника - на государство. "Бесплатные" ФОП ныне и в указанной перспективе представляются сомнительными и по эффективности, и по качеству, и в плане утверждения социальной справедливости, и даже, подчеркивает автор, для духовно-нравственного здоровья народа.
Какую же он видит возможность совместить столь разные посылки? В.П. Колесов предлагает рассматривать Россию как "развивающуюся страну", ссылаясь при этом на соответствующую концепцию базовых нужд и основных потребностей, разработанную Международной организаций труда (МОТ). Речь идет о политике, постепенно переходящей от перераспределения доходов к развитию традиционных форм хозяйствования, которые становятся главным способом удовлетворения потребностей. Развитие сферы социальных услуг идет через вовлечение в них граждан и социальных групп в денежном и действенном плане.
Такую концепцию развития можно было бы определить как прогресс через регресс, и для нее как будто бы характерен жесткий реализм. Но, заметим, обязательный минимум базовых нужд не так уж мал. И, скажем, пища, одежда, жилье, приемлемой чистоты вода и другие санитарно-экологические нормы в иных развивающихся странах находятся в таком минимуме, что достаточно продвижение их к "грани бедности", чтобы дать основания к какой-то социальной стабильности и толчок в развитии. Совершенно иная ситуация у нас. Что же касается систем общественного транспорта, образования и здравоохранения (тоже в списке базовых нужд), то здесь в России требуются огромные вложения.
Правда, статьям расхода по Фонду соцстраха ныне как раз и сведены к базовому минимуму, но трудно сказать, что они выполняют перераспределительную функцию, еще менее - стимулирующую. Именно на эту функцию обращают внимание исследователи, ратующие за переход от иждивенческой (и тоталитарной) системы социальных гарантий и услуг к рыночной, многосубъектной.
Ч. Дагвадорж дает следующее определение социальной защищенности населения в условиях формирования и развития рыночных отношений: "Это система по обеспечению экономической свободы потребителя в сочетании с экономической свободой предпринимателя как основы обеспечения нормальной жизнедеятельности всех слоев населения, достигаемой путем установления и поддержания социального партнерства между гражданином и государством, потребителем и производителем, работником и предпринимателем".
Стимулирующие формы социального страхования носят социально провоцирующий характер. Так было в России 1912-1917 годов, когда предприниматели объединялись в страховые товарищества, а рабочие шли от бойкота больничных касс к соучастию в их управлении. Так было в годы индустриализации, когда соцстраховская поддержка "ударных групп" становилась очевидной на протяжении времени. Если же государство в существующей ситуации будет только поддерживать соцстрах на общем минимальном уровне, то никакую стимулирующую и социально организующую роль он играть не сможет. А что еще может делать государство в сложившихся условиях?
Н.Н. Гриценко обращает внимание на то, что, согласно действующей Конституции России (Статья 7), "Российская Федерация - социальное государство". Концепция "социального государства" родилась после Второй мировой войны как антипод теории "государства - ночного сторожа", которое не должно вмешиваться в общественную жизнь, а лишь гарантирует порядок, предупреждает катастрофические ситуации. Социальное государство выражает интересы всех слоев общества, реализует концепцию "всеобщего благоденствия".
В русле этой концепции "не только государство должно отвечать перед гражданином за его уровень жизни, но и гражданин на основе гарантированной свободы и отношений собственности обязан отвечать за свое материальное обеспечение".
Разумеется, это требует определенного экономического потенциала. Однако в интересующем нас плане гибкость структур и разнообразие приводных ремней социального государства создают, как показывает европейский опыт, такие благоприятные возможности и их успешную реализацию как "признание права предпринимателей и лиц наемного труда и их профсоюзов на тарифную автономию на основе социального партнерства".
Политика поддержки не может ограничиваться в социальном государстве только уязвимыми группами. Возникает система приоритетов, вырабатываются социальные индикаторы уровня и качества жизни для данного периода. Программы социального страхования сочетаются с целевыми потребительскими программами отечественных производителей.
Некоторые исследователи, правда, отмечают и такое явление в развитых странах 1990-х годов как ревизия концепции "государства всеобщего благоденствия". В связи с тем, что темпы экономического роста замедлились, а инфляция и безработица, напротив, дают о себе знать, и правые, и левые демократические силы заговорили о том, что государственный контроль является одним из механизмов, препятствующих экономическому и социальному развитию. Государство ошибается в приоритетах, в целях. Предлагаются такие решения: перенос акцента с наращивания государственных инвестиций в социальную сферу на их рационализацию; приватизация социальной сферы. И, наконец, указывается на особые обязанности в социальной сфере крупного капитала (если он не примет на себя ответственность, это может привести к его ущемлению в ходе общественных движений).
Как видим, опять же встает вопрос о роли государства и других субъектов в социальной сфере. Для современной России, конечно, весьма привлекательна установка на особую ответственность крупного капитала. Однако на деле ведущие деятели российского бизнеса вряд ли готовы к такому пониманию своей роли, а именно они общепризнанно являются главной лоббирующей силой в законодательной сфере.
Многовариантность форм социальной защиты
Другое направление рекомендаций - рыночный вектор в организации системы социальных гарантий. К этой мысли разные исследователи приходят по-разному, но почти с неизбежностью. Здесь, конечно, сказывается и знакомство с мировым опытом.
Так, Ч. Дагвадорж ратует за многоканальность источников социальной защиты, многовариантность ее форм и методов, исходя из заявленного им приоритета сочетания экономической свободы потребителя и экономической свободы предпринимателя, из самого факта существования и развития в государстве смешанной рыночной экономики.
В.М. Лебедев, говоря об эффективной демографической политике как об одной из важнейших государственных функций, приходит к мысли о том, что даже в пределах собственно государственной системы соцстраха необходимо предоставить женщине право выбора той или иной формы поддержки с учетом семейного положения в целом. И в то же время установить "порог" увеличения этой помощи с ростом числа детей.
К. Микульский пишет о необходимости увеличения числа субъектов социальной политики (общественные организации, фирмы, отдельные лица) с тем, чтобы они могли учитывать проблемы острого дефицита ресурсов и региональные особенности. Должны быть созданы условия для таких инициатив (это безусловно привилегия государства).
По утверждению М.И. Расуловой, механизм социальной защиты населения должен обладать следующими особенностями: многоуровневая структура; преобладание социального страхования над прямым социальным обеспечением; использование "принципа соучастия", или "софинансирования". Это следует, по мысли автора, из самой природы развития рыночных отношений. Как дополнительный финансовый источник децентрализованных социальных фондов М.И. Расулова предлагает развитие сети АО и предприятий, оперирующих ценными бумагами. Полученные средства она предлагает использовать не только непосредственно на социальные нужды, но и на страхование предпринимательского и инвестиционного риска владельцев этих ценных бумаг.
"Необходима широкая сеть банков, страховых компаний, фондов, которая сможет консолидировать усилия граждан, государства и частного бизнеса", - пишет И.С. Березин. В частности, он исходит из того, что в современной России структура доходов населения попросту не соответствует обычной в рыночных государствах структуре, где достаточно велика доля дохода от собственности (в том числе разного рода ценных бумаг).
Однако, скажем, В. Сонина обращает внимание на то, что развитие предпринимательства в социальной сфере на сегодняшний день менее привлекательно, чем в иных сферах, поэтому ниже и конкуренция, а и, стало быть, потенциальное качество услуг.
Вообще она приходит к выводу, что развитие по неолиберальной рыночной модели, когда государству не принадлежит безусловный приоритет в развитии социальной сферы, когда "в идеале все трудоспособные граждане должны быть освобождены от уплаты государственных налогов непосредственно с дохода и самостоятельно выбирать условия своего образования, социального и медицинского страхования", когда обеспечение общественного стандарта качества жизнедеятельности ложится на плечи потребителей и достигается конкуренцией на рынке услуг вряд ли в чистом виде возможно в России, хотя, эта модель теоретически безусловно привлекательна. Экономическую политику неизбежно придется ориентировать на минимизацию дисбаланса спроса и предложения, среднего заработка и цен на услуги, т.е. заниматься проблемами социального минимума и стабильности.
В этих обстоятельствах неизбежно "сползание" к более консервативной рыночной модели (социал-демократической), которая характеризуется следующим образом. Сначала аскетизм в личных потребностях и приоритет государства в выборе способов обслуживания, затем, по мере перехода к стадии "всеобщего благоденствия", умеренность в потребностях и свобода выбора.
Кроме того, автор подчеркивает такую особенность неолиберальной модели, как отказ государства от упреждающей перспективной жесткой линии. В этом действительно можно видеть и опасность, равно как в государствах с развитыми институтами гражданского общества сегодня упрекают правительство в навязывании не всегда эффективной социальной политики.
В. Сонина видит возможность создания альтернативных страховых фондов, или ассоциаций коллективного обслуживания, там, где уже возникли определенные социально-экономические общности: жители определенных территорий, владельцы семейных предприятий малого бизнеса, наемные работники небольших частных предприятий и т.д.
Эта мысль выглядит реалистической не только в социально-психологическом плане. Здесь по сути предлагается предупредить появление той проблемы, которую предпочитают обходить многие авторы. Проблема в том, что создание альтернативных социальных структур (фондов, ассоциаций) неизбежно связано с гарантией их финансовой состоятельности. Сразу в двух аспектах: по линии профессиональной компетенции и по линии прямого, злоумышленного мошенничества.
Весьма часто как позитивная встречается формулировка: государство должно определять только "правила игры", Т.е. должно ограничиться законодательными актами и контролем за их соблюдением. Но, как показывает законодательная практика последних лет, хороший закон не тот, который хорошо называется и красиво звучит, и не только тот, который ограничивает возможные злоупотребления и не запрещает на корню потенциально позитивную инициативу. Хороший закон тот, который воспринимается, понимается и применяется существующим административным и судебным аппаратом, т.е. реально четко "работает".
Здесь мы сталкиваемся с извечной проблемой несвоевременного и неадекватно воспринимаемого реформирования. Мы уже приводили пример того, как "не пошла" реформа социального страхования в 60-е годы. Она требовала определенных усилий и не обрела их в той социально-профессиональной среде, а в чем-то и опередила время.
И если мы надеемся, что в социальное страхование придут активные, предприимчивые люди, то должны представить: зачем, ради чего они туда придут. Конечно, при определенных льготах, при создании специальной системы ценных бумаг и т.п. эта сфера деятельности (учитывая и ее благородные цели) может оказаться по своему притягательной. Но это лишь в том случае, если в эту сферу будут втягиваться и значительные капиталы, и кадровые ресурсы. (Иначе какая же конкуренция на рынке социальных услуг!).
Тогда мы с неизбежностью должны поставить и такой вопрос: а каковы средства, которые страна может передать этой сфере без потерь? Проблема еще и в том, насколько целесообразно ограничивать деятельность таких организаций и структур, на чем они предпочтут зарабатывать прибыль и т.п.
Один из исследователей довольно энергично ставит предупредительные огни на этом пути, обращая внимание на то, мимо чего многие по благодушию проходят. Он называет такие принципы социальной политики, связанные с ее экономической природой: "оптимальность коэффициента социальных расходов. В идеале рост социальных расходов не только не должен превышать национальный продукт страны, но и иметь тенденцию к снижению. Уменьшение социальных расходов освобождает средства для развития экономики"; "приоритетность экономического критерия в отношениях между субъектами и объектами экономической политики. Любая социально-политическая акция между государством и гражданином, предприятием и работником, профсоюзом и предпринимателем и т.п. должна быть основана на достаточной экономической базе, предвидеть возможные финансовые последствия"; а также, о чем часто забывают, "динамичность социальных выплат" - "даже в стабильных в финансовом отношении странах индексация постоянных выплат является нормой".
Характерно, что в части рекомендаций автор говорит о необходимости поощрения государством социального страхования посредством налоговых льгот, а также о необходимой "гибкости выбора социальной защиты", т.е. о перераспределении средств с постоянным учетом временной конъюнктуры.
Думается, что здесь проявляется естественный для экономиста акцент именно на системе социального страхования в переходный период как на наиболее гибкой и самоорганизующейся по своей природе. При ситуации вынужденного минимума она работает довольно эффективно в жестко избирательном режиме (другое дело - насколько в таких ситуациях соблюдается социальная справедливость и учитывается перспектива). В периоды благоприятные, способствующие значительному расширению фондов, напротив, заметны призывы к рационализации трат, к оптимальному соотношению повседневных и капитальных вложений, целесообразность которых не всегда может быть достаточно просчитана.
Вероятно, наиболее предпочтительна и в социальном, и в узко экономическом плане для развития системы социального страхования ситуация постепенного наращивания приоритетов, количества учитываемых рисков, объема фондов.
Рекомендации МОТ по социальной защите
Легко заметить, что по части рекомендаций отечественные исследователи опираются на разработки Международной организации труда (МОТ). Поддержка инициатив, появление новых субъектов в системе социального страхования, альтернативность и многоканальность - все это есть, например, в докладе генерального директора МОТ Мишеля Хансенна "Социальное страхование и социальная защита" (1993 г.). Однако М. Хансенн крайне осторожен в рекомендациях. Он обращает внимание на то, что у каждой страны свой путь, свои особенности и возможности, что процесс создания удовлетворительной системы социального страхования не может не занять продолжительного времени, и продолжительность его мало предсказуема.
"Политика в области социальной защиты, - говорится в докладе М. Хансенна, - призвана сохранять хрупкое равновесие, которое подразумевается под понятием общей ответственности. Доля различных социальных партнеров может быть самой разной. При этом внимание следует уделять и поощрению индивидуальных накоплений, инициатив, и традиционному единству семьи или коллективной взаимопомощи, и, конечно, созданию формальных систем, основанных на национальной и коллективной солидарности. Нельзя недооценивать... системы страхования, дополняющие государственный сектор".
В докладе МОТ говорится об обязанности правительств развивающихся стран поддерживать любые социальные группы, способные к созданию собственных систем коллективной социальной поддержки и защиты. Это могут быть землячества, религиозные объединения, общественные организации, созданные на самой различной основе (по принципу хозяйственной, культурной, национальной общности и т.п.).
Особенное внимание М. Хансенн уделяет такой социальной единице как семья, включающей представителей нескольких поколений: "Из-за слабости систем социального обеспечения они (такие семьи) составляют основу социальной защиты для огромного большинства населения земного шара".
К этому тезису можно относиться по-разному. С одной стороны, здесь явно просматривается сдача позиций государственных, профсоюзных и иных развитых традиционных социальных структур в деле социальной защиты. С другой - попытка этих структур и систем опереться на самую исконную и потенциально самую устойчивую социальную единицу - семью, клан. Заметим, в частности, что, по всей видимости, в русле этих разработок в последние годы в ряде стран предоставлены новые льготы (например, при покупке недвижимости в кредит) именно старшему поколению - пенсионерам, облегчена их мобильность в странах ЕС. Таким образом, старшее поколение получает возможность сдвига из категории социальных, или семейных, иждивенцев в категорию привилегированных имущих (по крайней мере де-факто). Меры такого рода связаны не столько с денежными вложениями (социальными дотациями), сколько с использованием возможностей той же семьи и определенных ситуаций на национальных рынках (например, избыток предложений на рынке недвижимости).
Для того, чтобы прояснить общую методологическую суть рекомендаций МОТ, неизбежно (и во многом резонно) отзывающихся в рекомендациях отечественных специалистов, необходимо обратится к тенденциям, которые обозначились в современной науке, в оценке природы социальных реформ, социальной работы, в том числе в кризисных условиях, и в приложении ее к собственно российской действительности.
Неизбежно мы сталкиваемся со следующими проблемами: возможности и пределы управления системой социального страхования; возможности и пределы опоры на существующую систему и ее отечественный опыт, и, наконец, стимулирование создания любых объединений по социальной защите и помощи на отечественной почве. Последнее в докладе М. Хансенна названо "национальной и коллективной солидарностью", что в сочетании с управленческими решениями дает систему "общей ответственности". В результате возникает то "хрупкое равновесие", которое является балансом систем социального обеспечения, социального страхования, экстренных мер социальной поддержки и долговременных социальных программ. В совокупности все это и называется в современной прикладной политологии и социологии системой социальной защиты. В докладе МОТ подчеркивается, что от создания института социального страхования к современной системе социальной защиты страны Запада шли целое столетие. Предполагается, что развивающиеся страны могут (а ради сохранения мирового социального равновесия должны) пройти этот путь гораздо скорее.
Два подхода к решению проблем социального
страхования
Обратимся к общим методическим посылкам. В теории менеджмента выделяются два принципиальных подхода к решению значительных социально-экономических проблем. Первый - программно-целевой, "механический", который построен на подчинении системе тех подсистем управляемого объекта, которые "не работают" на заданную цель. Такой подход достаточно привычен для отечественных академических разработок. Формулируется задача, перебираются возможные решения. Остановившись на определенном решении, создают для него определенное "программное обеспечение" - теоретическое, прикладное, организационно-методическое.
Второй подход основан на выявлении как "органических" особенностей управляемого объекта, в том числе этнических, историко-культурных, социально-психологических стереотипов данного общества, так и не в последнюю очередь невостребованного потенциала, позитивного человеческого фактора, возможности творческого саморазвития социальных групп и индивидуумов при решении насущной проблемы.
Исследователи обращают внимание на теоретическую возможность и практическую целесообразность в определенных ситуациях невмешательства при "органическом" решении задач управления. "Вполне допустима и такая крайность, как созерцательность, отказ от активных действий (не путать с уклонением) или запрет на определенные виды действий в расчете на механизмы авторегулирования или на то, что характер самих проблем изменится в процессе того, как мы "уживаемся" с ними".
Заметим сразу, что подобная тактика в отношении социального страхования попросту нереальна. 90-е годы нашего столетия показали, что существующую систему соцстраха нельзя "оставить в покое", предоставить самой себе. Фонды обязательного страхования были подчинены правительству, с 1997 г. консолидированы в федеральном бюджете, а система беспроцентных правительственных займов из внебюджетных социальных фондов практиковалась и до того.
Нечто весьма похожее происходило и после Октябрьской революции. Один из ведущих специалистов по социальному страхованию Н.А. Вигдорчик писал, что в России соцстрах мог бы развиваться уже и в достаточной мере самостоятельно, имея для того необходимую систему самоуправления. Роль государства могла бы сводиться лишь к изданию время от времени уточняющих законодательство "новелл", фиксирующих найденное на практике, и предупреждающих вновь возникшие возможные злоупотребления. Иначе говоря, был возможен "органический подход" к управлению соцстрахом. Но революционные процессы в стране резко сменили парадигму.
Современные исследователи в большинстве своем склоняются к программно-целевому решению проблем социального страхования (например, Н.Н. Гриценко, Академия труда и социальных отношений). Этот подход привлекателен возможностью активно применять новейшие экономико-математические методы, а также плановостью, которая была и остается в числе отечественных социально-психологических стереотипов со знаком плюс, наконец, своей программируемой конкретикой. Известно, что своевременная реализация даже малозначительной локальной цели производит весьма благоприятное впечатление в обществе (даже если потом оказывается, что результат был достигнут за счет потерь в сопредельной сфере, иногда значительных).
Однако программно-целевой, "тейлористский" подход к решению управленческих задач в переходный период сталкивается с целым рядом проблем. Сила и слабость этого подхода, его уязвимость - в ставке на перспективу.
Кроме того, в сегодняшней отечественной практике так или иначе используются заимствованные модели развития. Поэтому вполне справедливым представляется замечание одного из исследователей, что какими бы методами мы не пытались достичь желаемого, "конечное, будущее состояние управляемого объекта привносится извне, в данном случае как модель развитого общества (то есть уже прошедшего свой путь соседа по планете). Какими бы благими пожеланиями не было вызвано нормирование положительного примера, остается без ответа кардинальный вопрос: почему и как этот положительный пример утвердил себя? Таким образом, собственное время управляемого объекта (связь прошлое - настоящее - будущее) разрывается не путем внутренней трансформации, а путем внешнего управляющего воздействия".
Это приводит к вопросу: каковы пределы научно-управленческого вмешательства? Как совместить цели и восприятие этих целей властями и подвластными? Очевидно, что в пору активных реформ демократизм в управлении явно ограничен, решения и последствия связаны весьма неопределенными и далеко не всегда предсказуемыми функциональными отношениями. Благополучное решение какой-то текущей проблемы (например, поддержание на прежнем уровне каких-то социальных выплат) может быть попросту не замечено, зато всякий срыв порождает активную негативную реакцию в обществе.
Поэтому неудивительно, что некоторые исследователи пытаются найти ответ в зарубежных разработках "деятельностного подхода". Последний предполагает преодоление кризиса за счет внутренних резервов системы, а для этого - активную автономизацию ее элементов, активное формирование новых субъектов с включением их в систему. Процесс управления учитывает то, что "живые системы" способны производить нечто, чего прежде не было, и потому не подлежат тотальному научному просчитыванию. Управление априорно строится на планировании стадий: социально-политической постановки проблемы, научного анализа и разработок, непосредственного творчества.
Такая схема, производящая в общем вполне благоприятное впечатление, однако может совершенно иначе проявляться в конкретной исторической ситуации. В период активных реформ в России 90-х годов можно было видеть, как в системе социального страхования происходило выделение новых автономных элементов и включение их в общий процесс. Речь идет о создании четырех внебюджетных фондов.
Своя логика в этом, безусловно, была. Фонд занятости был призван решать проблему, которой прежде (во всяком случае в таких объемах и формах) не существовало. Фонд медицинского страхования был необходим в связи с неизбежным реформированием системы здравоохранения. Пенсионный фонд реформируется в целях преобразования его из сферы социального обеспечения в систему развитого социального страхования. Не будем сейчас говорить о том, насколько успешно в данный момент реализуется исходный замысел. Трудно было бы ожидать, что при разрегулированном государственно-общественном механизме все здесь пойдет гладко. Обратим внимание на другое. Исполнительная власть, вернув себе традиционную в советский период возможность распоряжаться страховыми средствами, тут же воспользовалась этим, причем вполне в согласии с их страховой природой. Фонды, вернее, их бюджеты, были корреспондированы: из соцстраховского бюджета гасились долги по пенсиям, из страховых средств финансировались программы занятости и т.п. Причем возмещение средств внебюджетным фондам из бюджета (возврат долгов) постоянно снижалось.
Все это вполне укладывается в изложенные выше схемы действия государства в сфере социальной защиты: правительство ликвидирует "провалы", проводит гибкую оперативную мобилизацию "свободных средств", учитывает сиюминутные приоритеты. Разберем для примера такой факт, как использование средств Фонда социального страхования для выплаты пособий лицам, пострадавшим от аварии на Чернобыльской АЭС. Согласно законодательному акту, "чернобыльцы" подлежат обязательному бесплатному страхованию от ущерба, вызванного радиацией. Компенсация должна идти по линии социального обеспечения, которое в отличие от системы соцстраха не предполагает предварительного аккумулирования средств. В бюджете (и без того дефицитном) средств не находилось. "Чернобыльцы" были переведены на оперативное (с последующей предполагаемой компенсацией занятых средств) содержание Фонда социального страхования. Таким образом, государство определило приоритетность именно данной "группы риска". В этом были свои и этические, и политические резоны. Скажем, есть группы пострадавших, например, в результате ядерных испытаний, которые до сих пор не только недостаточно компенсированы, но даже полностью не учтены. В общем, государство проявило себя по отношению к системе обязательного страхования так, как проявляло и прежде. Особенность переходного периода сказалась в том, что несмотря на эту меру, в 1997 г. разразился скандал с невыплатами "чернобыльцам" Тульской губернии, причем объяснить, почему так произошло, не смог даже тогдашний министр финансов РФ.
За разъяснением таких явлений обратимся к теоретикам социальной конфликтологии. Так, скажем, классик этого направления итальянский социолог Г. Моска выделил следующие способы разрешения конфликтов, которыми пользуются правящие элиты: отрицание конфликта; локализация конфликта ввиду его взрывоопасности; разрушение конфликтной ситуации в ее основе; наконец, тотальные репрессии. Очевидно, что в современной российской практике мы имеем дело с широким применением первых двух методов. Однако, как утверждает один из современных отечественных исследователей, поскольку мы живем в мире разрушенных прежних стереотипов и еще не сформировавшихся новых, в период, когда в связи с радикальными социально-экономическими реформами "нарастают турбулентные потоки в социальной сфере", когда многие социальные явления обусловлены рядом причин, причем "не линейно", "элиты ошибочно прибегают к устранению симптомов, а не причин, что еще более усугубляет ситуацию".
Как отмечает тот же автор, к катаклизмам может привести и смешение теории управления социальными процессами с технологией управления. Технология может казаться результативной, но приводить к последствиям прямо противоположным поставленной цели в тех случаях, когда она является непосредственной производной политических амбиций. В прошлом социальное страхование целенаправленно адресовалось определенным группам в годы гражданской войны, ориентировалось на диктатуру пролетариата, на индустриализацию страны и т.п. Но в этих случаях соцстрах выступал как производная политической доктрины и был по-своему результативен. Демонстративная поддержка бедствующих, и это явление характерно для истории соцстраха, имеет иную природу. Оно локально (а другим при дефиците средств и быть не может, в иной же ситуации оно уже не демонстративно, а доктринально), потому, как правило, не просчитано, не продумано, является не лечением, а кратковременной анестезией, лишь усложняющей постановку диагноза.
Д.С. Клементьев в этой связи приходит к такому выводу: "В современных моделях социального управления дезинтегрированными комплексами (системами) важную роль должны играть не футурологические концепции технологического детерминизма, русифицированного неоконсерватизма". Сущность последнего термина автор, правда, не раскрывает. Однако именно "русским неоконсерватизмом" можно назвать разработку академика РАН Д. Львова.
Заканчивая предварительный обзор принципиальных особенностей системы социального страхования и концепций, связанных с историей и реформированием этой сферы, хочется привести весьма отличную от других стратегическую концепцию современного российского исследователя, который предлагает во многом принципиально иную экономическую и организационную структуру системы социальных гарантий и соответствующих внебюджетных фондов. Речь идет о системе национального имущества и национального дивиденда.
По этой схеме источником национального дивиденда, который призван обеспечить социальные гарантии, становится часть национального имущества. Это природные ресурсы и те предприятия добывающих отраслей, а также энергетики, транспорта, связи и др., которые остались в собственности государства и способны в перспективе приносить доход. Они сдаются в аренду предпринимателям на конкурсной основе. Схема начинает работать, разумеется, лишь при условии, что правовая основа и сами объекты эксплуатации дают возможность предпринимателю извлекать значительную прибыль для себя и платить высокую аренду. Специальный закон регулирует распределение этой платы от предоставления национального имущества в пользование предпринимателю таким образом, чтобы она принадлежала всем гражданам "в равных долях" и была предоставлена им "в той или иной форме". Причем самостоятельные решения исполнительной власти относительно того, как и в каких формах распределять национальный дивиденд, должны быть исключены.
Д. Львов категорически разделяет ту часть "национального имущества", которая обеспечивается прямыми и косвенными налогами и инвестируется государством в некоммерческие по целям предприятия и организации, и ту, которая отдана в эксплуатацию ради извлечения "национального дивиденда". Последняя является источником личного дохода всех граждан. В отличие от первой части национального имущества инвестиции во вторую его часть осуществляются либо частными лицами, либо самими распределителями национального дивиденда - внебюджетными фондами.
Конечно, в известной мере все это выглядит как социальная фантастика и невольно напоминает печально известный ваучер. Но знаменательно, что Д. Львов включает в свою схему как важнейший элемент идеологическую доминанту. Она связана с определенным пониманием социального риска, в который вовлечена вся страна в переходный период. Д. Львов предлагает сделать общественным достоянием установку: "Спасутся или все, или никто". При этом он опирается на российские традиции коллективизма, причем коллективизма терпимого. Эта традиция, получив реальное экономическое воплощение в государственно-рыночной форме, может стать, по мысли автора, достоянием и западного мира, решающего во многом те же проблемы приоритета человеческих ценностей и глобального выживания.
Нельзя не заметить, что в какой-то мере схема Д. Львова использует и опыт "тоталитарного" государства, однако подразумевает большие права пользователя. Принципиальным отличием и от прежней, и от нынешней экономической схемы является возможность предпринимателя получать доход от государственного (национального) имущества не только наравне со всеми, но и как экономическому субъекту-пользователю.
Внебюджетные фонды в свою очередь приобретают в какой-то мере независимый источник дохода. "С правовой точки зрения эти фонды могли бы быть организованы в форме так называемых публичных корпораций с особым статусом. В развитых странах эта форма известна, - указывает Д. Львов, - и ее не надо путать с предприятиями со смешанным участием государственного и частного капитала. Россия способна внести в этот опыт свое творчество, развивая коллективные формы самоуправления публичными корпорациями, особенно на региональном и местном уровне".
В этой схеме, разумеется, немало спорного, да и попросту не разъясненного. Хотя бы по части величины искомого национального дивиденда. Ведь фонды национального дивиденда автор концепции мыслит как главное экономическое звено в системе социальных гарантий, а способны ли они стать таковым по своей прибыльности?
Схема интересна прежде всего тем, что здесь проявляется и социальная природа источника социальных гарантий, и общая, хотя и в разной степени, система рисков. В чем-то эта ситуация возвращает нас к страховым товариществами и страховым округам России начала века, где участниками были и наемные работники, и предприниматели, и государство. Сложность, однако, состоит в том, что постепенное введение такой схемы пользования частью национального имущества вряд ли может быть существенно заметным для каждого гражданина страны, а едино разовое и обвальное освоение новой схемы может быть попросту неэффективным, если не вредным.
Новая аксиоматика социальных реформ
На постановочном, теоретическом уровне те же проблемы пытаются решить экономисты Р. Гринберг и А. Рубинштейн. Они предлагают новую аксиоматику рыночных отношений, позволяющую решить: является ли финансирование социальных расходов социальной уступкой или это естественное требование рынка? Не мешает ли социальная ориентация собственно экономическому росту? И вообще, так ли необходимы обществу социальные реформы, особенно в переходный период?
Не смотря на парадоксальность постановки такого вопроса и вроде бы очевидность ответа, тем не менее, смысл в его постановке имеется. Во всяком случае некоторые авторы приходят к выводу, что стабильность, т.е. неизменность содержания структуры социальной политики является в определенной степени гарантом успешного развития рыночной экономики. С этим можно было бы согласиться, Но изменения в экономических отношениях самым непосредственным образом сказывается на политических отношений, а те в свою очередь оказывают влияние на характер социальной политики. Все в мире взаимосвязано и не всегда так как нам бы хотелось.
Здесь опять-таки встает вопрос о роли государства, степени его вмешательства в рыночные процессы. Авторы исходят из того положения, что мировая практика рыночных отношений уже пришла к тому, что помимо саморегулирующихся процессов необходим и дополнительный процесс регулирования. В терминах рыночной теории это выглядит так. Принцип "невидимой руки" действует в каждой из "плоскостей Смита", но поскольку существуют параллельные экономические миры (авторы определяют это как "постулат Кейнса"), то синтез саморегуляций в каждом из этих миров ("плоскостей Смита") и особенности переходов между ними создают новый механизм достижения общего равновесия. Выше уже говорилось о том, что в западных странах в последнее десятилетие распространилось критическое отношение к государственному вмешательству в социально-экономические процессы (впрочем, здесь трудно отделить критику самого явления от собственно результатов, т.е. несовершенства методов). Учитывая эти упреки и их природу, исследователи однако не согласны и с рыночным романтизмом новой волны (идеализация "смитсианства"), что характерно, например, для чикагской школы рыночной экономической теории (либеральная экономика Ф. Хайека и других).
Р. Гринберг и А. Рубинштейн настаивают на констатации такого явления как социализация самих субъектов рынка, наличие у них неэкономических целей и собственно социальных мотиваций. Они утверждают: "...В любом обществе генетически существуют силы, направленные на его самосохранение, на обеспечение стабильности его структуры и отдельных элементов". Это явление исследователи определяют как социальный иммунитет. В частности, он проявляется в стремлении устранить напряжение в обществе, вызываемое появлением маргинальных элементов. Снятие напряжения должно идти по двумя линиям: поддержка маргиналов и профилактика социального иммунитета. Последнее включает такие направления, как стимулирование формирования среднего класса, развитие благоприятной культурной и экологически благополучной среды, просветительская и здравоохранительная деятельность.
Экономически это выражается в принципе двойственной полезности товаров и услуг. Это означает, что социальная полезность производимых в государстве товаров и благ не сводится к простой сумме индивидуальных потребностей, а они полезны и для конкретной социальной группы, и для общества в целом. Такой и должна быть большая часть производимого. Более того, авторы допускают существование деятельности, которая приносит исключительно социальную (а не индивидуальную) или преимущественно социальную пользу. И вот здесь встает вопрос о целесообразности и ее пределах: "...Особенностью социальной полезности любого блага является специфичность соотношения между его общей и предельной полезностью... При увеличении выпуска данного блага до определенного уровня его социальная полезность остается неизменной, затем возникает пороговый эффект, когда потребление блага маргинальной группой достигает установленного социального стандарта. Это кажется достаточным, чтобы вывести понятие предельной социальной полезности...".
Ситуация усложнена тем, что экономический сектор, производящий блага с преимущественной социальной полезностью, страдает комплексом неполноценности: цены на факторы производства растут, как правило, быстрее, чем цены на конечный продукт. Поэтому и необходим здесь "государственный интервенционизм" - общественная поддержка производства и потребления такого рода благ. Государство выступает в этой сфере как полноправный участник, субъект рыночных отношений (в отличие от концепции государства - тушителя пожаров и ликвидатора "провалов"). Индивидуальную ценность этих благ (услуг, товаров) оплачивает сам потребитель, общественную их ценность компенсирует государство.
Рассмотрим эти положения применительно к системе социального страхования. Вне всякого сомнения эта система появилась при государственной поддержке и как проявление "социального иммунитета". Практически изначальна и его рыночная природа (учет рисков, ранжирование их приоритетности, долевое участие субъектов и проч.). Вполне можно согласиться и с предложенной формулой определения "предельной полезности". Действительно, в идеале, скажем компенсация потери трудоспособности и затрат на лечение должна производиться не в ограниченные сроки, а до того момента, как маргинал возвратится в строй, или же пожизненно в случае инвалидности.
Немаловажно и такое обстоятельство: средства социального страхования являются благом, производимым на предприятиях и в иного рода организациях, имеющих коммерческое значение. Если следовать схеме, предложенной В. Гринбергом и А. Рубинштейном, то действительно индивидуальная полезность этих благ оплачивается самими работниками, их трудом. Однако оплачивает ли государство их социальную полезность? И должно ли оно это делать?
В отечественной истории было разное. Государство могло дотировать (в случае необходимости) соцстраховский бюджет в пору формирования самой системы. В советское время оно практиковало и изъятие в бюджет годовых излишков и одновременно устанавливало и регламентировало долевое участие в содержании объектов материальной базы соцстраха хозяйствующих организаций, профсоюзов (из соцстраховского бюджета обеспечивалась 1/4 часть финансирования детских оздоровительных лагерей и 1/2 санаторно-профилактических учреждений).
В годы военного коммунизма соцстраховские средства стали частью госбюджета и использовались в соответствии с требованиями времени, как их понимала государственная власть. В известной мере схожая тенденция проявляется и ныне. В этом смысле подтверждается тезис, что государство выступает как самостоятельный полноправный участник рыночной экономики со своим интересом.
В наши дни специалисты, определяющие финансово-правовую природу социального страхования (в сравнении со страхованием вообще), отмечают следующее: "Большая часть договоров страхования заключается на основе свободного волеизъявления сторон... Однако в известных случаях, когда компенсация ущерба и участие в этом страховой организации представляет общественный интерес и необходимость, степень свободы сторон договора страхования существенно ограничивается"; "социальная значимость проводимых видов социального страхования предполагает также, что реализация права потерпевших на получение выплаты из фонда не должна зависеть от платежеспособности субъекта, который проводит страхование. Достаточность средств для осуществления выплат зависит от размера страхового взноса и сбалансированности между поступлениями и выплатами, однако государство несет обязанности по пополнению средств страхового фонда в случае недостатка средств. Поэтому средства фондов социального страхования и являются государственными...". Исследователь отмечает, что в эпоху государственного монополизма возникло (и до сих пор бытует) убеждение, что обязательное страхование возникает в силу закона, а не договора. Однако даже при максимальной правовой доминанте государства страховые правоотношения являются результатом договора между страховой организацией (страховщиком) и страхователем. Поэтому, например, государство (как страховщик) могло брать пени за задержку страховых взносов с предприятия (организации), являвшегося страхователем.
В нынешней ситуации исследователи проблемы констатируют: "Правительственные структуры по закону не ответственны за уровень материального обеспечения застрахованных (в случае наступления их временной или постоянной нетрудоспособности) и за эффективность использования страховых средств внебюджетных фондов. Очевидно поэтому они заинтересованы в сохранении существующего положения и замораживании реформы обязательного страхования".
Проявилась и другая тенденция - сокращение средств на развитие (а по сути и на поддержание) социальной сферы. Поскольку общая сумма средств, выделяемых на эти нужды, не утверждается парламентом, то она на 80% зависит от того, какая финансовая ситуация складывается в конкретном регионе. Такая политика отразилась на социальной инфраструктуре приватизируемых предприятий. Регионам предложили принять социальные субъекты в собственность. В случае нехватки средств на их содержание предложено договориться с предприятиями о совместном финансировании этих объектов. Но предприятия не спешили вступать в договор о финансировании того, что им уже не принадлежит. В результате социальная инфраструктура пошла "с молотка" и в большинстве своем была перепрофилирована.
В заявлении Правительства и Центробанка РФ "О среднесрочной стратегии и экономической политике на 1996 г." в пункте 53 было высказано предложение о прекращении выплат из бюджета Фонда социального страхования на санаторно-курортное лечение. Аналогичные предложения вошли в подготовленный группой, созданной при правительстве, проект реформы социального страхования.
Речь по сути идет о сокращении возможных расходов по фонду соцстраха (но не о снижении страховых тарифов). Однако перечень расходных статей социального страхования имеет принципиальное значение. В последние годы в специальной литературе проскальзывали упреки в адрес морально устаревшей системы льготных путевок как своего рода "принудительного туризма", когда государство (профсоюзы?) поддерживало, тем самым объекты, в которых было заинтересовано. Если и принять частичную справедливость таких утверждений, то они в принципе не дискредитируют саму расходную статью.
Сеть санаторно-курортных учреждений, профилакториев и т.п. не является фактом социальной политики исключительно советского периода. В терминах новейшей рыночной экономической теории, предложенных В. Гринбергом и А. Рубинштейном, это как раз часть "профилактики социального иммунитета". Мы, разумеется, не говорим о реальном нынешнем состоянии лечебно-оздоровительных объектов, относившихся к системе социального страхования. Их уровень никогда не был высоким, а в последнее десятилетие вся система такого рода объектов характеризуется перманентным кризисом. Но здесь можно выделить два принципиальных момента, позволяющих лучше понять природу социального страхования. Во-первых, в какой степени социальное страхование подразумевает создание собственной материальной базы, развитой инфраструктуры. Во-вторых, как оно вообще соотносится с системой здравоохранения и медицинского обслуживания.
Социальная поддержка материнства и детства, семьи
Совершенно особая ситуация в плане того, какие риски должна учитывать система социального страхования, сложилась с выплатами по беременности, родам, социальной поддержке материнства и детства. Исторически сложилось так, что выплаты в связи с беременностью и родами оказались в числе соцстраховских, словно это болезнь или несчастный случай. На самом деле эти выплаты - скрытый государственный налог в целях проведения определенной демографической политики. Собственно говоря, демографическая политика и может быть только государственной (или семейной), но отнюдь не профсоюзной, не предпринимательской и не политикой трудового коллектива.
Не случайно выплаты, относящиеся к "страхованию" материнства и детства, идущие из страхового фонда, соразмерны "риску", т.е. более-менее адекватны потере трудоспособности на этот период и определенным затратам. Что же касается собственно бюджетных пособий на подрастающих детей (до достижения определенного возраста), то в литературе, посвященной данному вопросу, они, как правило, характеризуются как распыление средств, которые при целевом направлении могли бы решить хоть какие-то задачи - например, поддержку бедствующих матерей.
Очевидно, что там, где государство традиционно установило по сути самофинансирование трудящимися из страховых фондов компенсации пиковых ситуаций в воспроизводстве населения, средства соразмерны социальному риску. Там, где это не предусмотрено, видна истинная цена государственной демографической политики.
Феноменом переходного периода (который, кстати сказать, и можно изучать только по аномальным проявлениям, в остальном все слишком запутано) является и предоставленное предприятиям и организациям право выплачивать самим пособия матерям, находящимся в отпуске по уходу за ребенком, в отличие (и в дополнение) от тех мизерных пособий, которые до 1998 г. непосредственно выплачивались организациями, а теперь - по месту жительства, но компенсировались им из бюджета субъектов РФ. Особенность этого прецедента в том, что такие добровольные пособия приравнены к заработной плате, входят в соответствующий фонд и на них следуют все налоги и начисления в полном объеме. Получается, что государство предоставило предпринимателям или совокупным владельцам право на благотворительность в отношении матерей, однако обложило это право значительной податью.
Что из этого могло выйти, совершенно понятно - одни организации не могут позволить себе такие выплаты, другие не хотят.
В дореволюционной практике соцстраха вопросы социальной защиты семьи дебатировались в иной плоскости. С одной стороны, предприниматели настаивали на ранжировании компенсации при потере трудоспособности для семейных рабочих и холостых. Последние должны были иметь верхний предел компенсаций в принципе значительно ниже, чем первые. С другой стороны, до принятия страховых законов 1812 г. на тех предприятиях, где владельцы обеспечивали бесплатное лечение рабочих, той же льготой могли пользоваться зачастую и члены их семей. Закон предоставил это ведению больничных касс - и в плане выделения средств, и в отношении самого права пользования. Однако расходы на лечение семей работников - участников касс регламентировались: эта расходная статья не должна была превышать 1/3 бюджета кассы. И все же радетели социального страхования рекомендовали рабочим использовать эту возможность, ибо иначе семейный бюджет мог быть поставлен в кризисное состояние.
Вопросы, как видим, совершенно иного порядка. Не случайно, что современные исследователи проблем социальной защиты семьи нередко приходят к рекомендациям, которые сводятся к прямому, бюджетному проведению демографической финансовой политики.
Например, Л. Ржаницына и Г. Сергеева, опираясь на базу социологических данных, считают наиболее отвечающим социальному спросу и ожиданию введение базового индексируемого пособия для всех матерей, не зависимо от обеспеченности, увеличивающееся с возрастом ребенка. Среди побудительных причин введения пособия на детей называют и такую: увеличение льгот для матерей делает их "невыгодными" работниками, что приводит к дискредитации женского труда, и результат (особенно для "материнских семей", где женщина - единственный кормилец, а такие семьи в России (сегодня составляют 20% всех семей) может быть только тот, что женщина будет соглашаться на любую работу, отказываясь от всяческих льгот, только ради того, чтобы выжить.
Единое и финансово достоверное пособие для матерей, считают исследователи, - "мощное средство профилактики бедности как среди занятых, так и среди безработных. Вторым аргументом в пользу всеобщности пособий на детей служит действующая система распределения, для которой характерна высокая доля налогов с предпринимателей и наемных работников, высокие страховые тарифы". Это значит, что субъекты - источники бюджетных поступлений также должны иметь право на пособие из бюджета, иначе приоритетным может стать положение неработающих, получающих "премию за детность".
Социальное обеспечение матерей - а речь по сути идет именно о преимуществе в данном случае этой линии социальной защиты - не должно, видимо, полностью исключать и их социальное страхование. Как мы видели, оно может проявляться по-разному. Страхование, транслируемое через работника-кормильца, разумеется, вполне органично. Традиция соцстраховских детских оздоровительных лагерей достаточно глубока и вряд ли от нее стоит отказываться хотя бы уже по этой причине. Речь может идти о создании более логичной модели, если только это не приведет к непоправимым потерям ныне существующих средств социальной поддержки материнства.
Мировой опыт свидетельствует, что основными видами социального страхования, которые обеспечивают приемлемый и высокий уровень социальной защиты, являются:
- страхование пенсий (по старости и по инвалидности в результате общих заболеваний и от несчастных случаев в быту и на транспорте);
- страхование по случаю болезни (общие заболевания, от несчастных случаев в быту и на транспорте);
- страхование от несчастных случаев на производстве (производственный травматизм и профессиональные заболевания), которое предусматривает страхование временной и постоянной утраты работоспособности;
- страхование на случай безработицы;
- медицинское страхование.
Что касается пособий малоимущим семьям, инвалидам с детства, по беременности и родам, то эти виды социальной защиты не являются страховым по своей природе и обеспечиваются, как правило. через систему социальной помощи (вспомоществования) и другие государственные социальные программы.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 10 Главы: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.