Социальное страхование

Социальная помощь

1. Финансирование обычно осуществляется за счет работодателя и трудящихся с участием государства.

1. Финансируется за счет государства и местных бюджетов.

2. Участие населения является обязательным.

2. Выплаты производятся законодательно определенным категориям нуждающихся.

3. Выплаты производятся из специальных фондов, формируемых на основе взносов.

3. При оценке права на пособие учитываются доходы и размер собственности нуждающихся. Не все составляющие могут учитываться (личные накопления и пр.).

4. Зачастую не требуется дополнительных средств, так как часть фондов может быть инвестируема с целью получения прибыли.

4. Целью выдачи пособия является доведение уровня доходов до определенного обществом минимума с учетом размера семьи, обязательные выплаты и т.д.

5. Право лиц на пособие определяется взносами без учета нуждаемости.

5. Социальная помощь имеет общие черты с уровнем благосостояния и в отличии от социального страхования размер пособий, определяется законом.

6. Размер взносов и выплат может быть прямо связан с социальным положением лица (вдова, инвалид и т.д.) или с его заработком.

7. Страхование от несчастного случая на производстве обычно полностью финансируется работодателем. Участие государства возможно.

Социальная защита в обществе выполняет ряд очень важных функций, помимо поддержки обездоленных. С ее помощью производится перераспределение доходов, осуществляется социальная справедливость. Перераспределение идет в трех направлениях.

Первое. Горизонтальное перераспределение между плательщиками налогов или взносов и получателями пособий (например, между семьей с детьми и бездетной семьей).

Второе. Вертикальное перераспределение, определяемое прогрессивным характером связанных с заработной платой взносов и ослаблением зависимости от заработной платы при исчислении выплат.

Третье. Возрастное перераспределение между молодыми и пожилыми членами общества.

     В мечте с тем, понятно, что это взаимосвязанные формы и они органично должны дополнять друг друга.  Однако особенности функционирования каждой из них предполагает различные меры по их становлению и развитию.

                Осознание сложности развития рыночной экономики и трудности воспроизводства системы социальной защиты и социального страхования еще недостаточно для того, что обеспечить их эффективное развитие.  И наверно в немалой степени это связано с тем, что обществом еще не до конца осознанны те имеющие недостатки в системе социального страхования,  которые остались нам от прошлых времен, когда она создавалась в принципиальной иной социально-политической и экономической системе.

                        Недостатки существующей системы

                                    социального страхования

Многолетний мировой опыт основательно доказал, что социальную реформу следует считать как неразрывную составную часть экономической и финансовой стратегии любого государства. Однако этот основополагающий урок напрочь забывается сегодняшними реформаторами,  которые упорно придерживаются старой последовательности: сперва рост, потом распределение, сперва остановить инфляцию, затем создать рабочие места; сперва свободная торговля, потом индустриализация; сперва плати, потом купи.

Результаты такого подхода видны повсеместно: проблема занятости приобрела универсальный характер; деградация жизни в городе и на селе привела к массовому обнищанию населения, росту профессиональных заболеваний, сокращению продолжительности жизни; социальное обеспечение и пенсионные фонды, где они существуют,  постоянно испытывают финансовые затруднения, не говоря уже о чрезвычайно низком уровне соответствующих выплат по социальному страхованию. О том, что социальная политика находится на втором плане, свидетельствует тот факт, что только через пять лет экономического реформирования Правительство Российской Федерации своим решением приняло 26 февраля 1997 г. (очевидно, под нажимом социального напряжения в обществе) Программу социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000гг., в частности по реформированию социального страхования. Будет ли эта Программа претворена в жизнь - трудно судить, поскольку в ней не просматриваются финансовые источники ее реализации (обеспечения).                

Отсутствие сбалансированности экономической и социальной политики привели к тому, что существующая система социального страхования утратила основные признаки страховых отношений и фактически превратилась в часть налоговой системы государства. По существу страховые взносы предприятий - это взносы не базирующиеся на оценке социальных рисков. Скорее они представляют собой разновидность налога, взимаемого и перераспределяемого государством   для   выплаты   социальных   пособий   и   пенсий   через многофункциональные централизованные фонды (Пенсионный фонд и фонд социального страхования).

Сегодня уже явно видно, что существующая система социального страхования имеет ряд существенных недостатков.

Один из них заключается в том, что в ее рамках продолжают действовать разные стандарты социальной защиты. Нормы социальной защиты не увязаны с размерами платежей в соответствующие фонды. Это в частности относится к досрочным (льготным) пенсиям, санаторно-курортному обслуживанию, размерам пособий по временной нетрудоспособности. В результате уровень социальной защиты отдельных категорий трудящихся различен, хотя их взносы по социальному страхованию одинаковы.

Действующий порядок уплаты предприятиями страховых взносов со всех расходов на оплату труда работников и исчисления пенсий из заработка, ограниченного определенным размером, вызывают серьезные возражения со стороны предприятий с высоким уровнем оплаты труда и в первую очередь негосударственных предприятий. Их руководители и работники справедливо считают свои взносы в систему социального страхования и обеспечения завышенными. Они высказываются за выход из общей системы и за создание систем социального страхования, объединяющих предприятия из различных секторов экономики.

Другим серьезным недостатком является то, что в преобразованиях данной сферы наибольшее внимание уделяется организационным и финансовым вопросам. Однако суть процесса децентрализации, а также формирования автономных систем страхования и обеспечения не только в организации финансового возмещения утраты трудоспособности, но и в формировании соответствующей инфраструктуры, обеспечивающей приемлемый уровень социальных услуг. Это относится к медицинскому обслуживанию, к службам помощи безработным и особенно  к социальной защите пострадавших на производстве, поскольку медицинская, социальная и профессиональная реабилитации фактически отсутствуют.

Много нерешенных проблем связано с реформой управленческого правового регулирования социального страхования. В соответствии с действующим законодательством (ст. 226 КЗОТ РСФСР) управление государственным социальным страхованием с 1933 г. осуществляют профсоюзы. В связи с ликвидацией ВЦСПС и созданием в последние годы различных профсоюзных структур наметилась тенденция к обособлению и выделению фондов социального страхования в рамках отдельных отраслей, подотраслей и даже предприятий. Такие действия можно квалифицировать как осознанное разрушение сложившейся системы, растаскивание ее на "лоскутные" системы социальной защиты.

В соответствии с решением Правительства России и Совета Федерации независимых профсоюзов России от 25 декабря 1990 г. № 600 и от 4 января 1992 г. по совершенствованию управления и порядка финансирования расходов на социальное страхование создан фонд социального страхования Российской Федерации и открыты единые текущие счета для республиканского и регионального отделений фонда. Создание фонда позволило приостановить развал системы социального страхования, но острота проблемы не снята. Главная причина в том, что существующая система не приспособлена к условиям многообразия форм собственности, ей недостает гибкости в передаче полномочий управления на более низкие уровни управления, нет механизма контроля за формированием и расходованием средств в интересах работников.

Не менее важным является и вопрос о финансовом обеспечении системы социального страхования. Мировая практика свидетельствует, что самым надежным и испытанным методом в рыночных условиях является трехканальное формирование фондов, когда большая часть нагрузки приходится на нанимателей, а меньшая распределяется между работниками и государством, заботящемся о самых незащищенных слоях населения.

Непосредственное участие трудящихся в финансировании фондов социального страхования позволяет им влиять на уровень своей социальной защиты, что имеет большой смысл в условиях перехода к рыночным отношениям. За рубежом, как уже отмечалось, применяется долевое участие трудящихся и предприятий в страховых взносах. В нашей стране, видимо, такая практика будет внедряться с трудом, поскольку за семьдесят лет сложились свои традиции в сфере социального страхования. Кроме того, низкий уровень заработной платы подавляющего большинства населения, существующие у населения стереотипы социальной справедливости не позволят быстро внедрить новую финансовую модель социального страхования. Она должна вводиться постепенно, поэтапно.

Еще одна проблема связана с тем, что страховые взносы предприятия никак не  связаны с уровнями профессиональных рисков повреждения здоровья. Все предприятия, независимо от уровня опасности и вредности работ, уровня производственного травматизма и профессиональной   заболеваемости,   величины   утраты   трудоспособности начисляют одинаковые страховые взносы в Фонд социального страхования.

Существующий порядок сбора, аккумуляции страховых взносов и централизованное распределение поступающих средств между отдельными видами социального страхования и обеспечения делает неявной связь между страховыми случаями, которые охватываются социальными страхованием (болезнь, несчастный случай на производстве, материнство, старость), взносами предприятий и получение застрахованными пособий и пенсий,

Переход предприятий и организаций к рыночным отношениям высветил ряд противоречии в системе социального страхования, среди них, наиболее важнейшие:

1. Государство отказывается от своей доминирующей роли и делегирует права и полномочия на региональный уровень и уровень предприятий. Происходит отказ от принципов бесплатности социальных услуг, начинает считаться нормой их оплата. Переход к системам платной медицины, социального обеспечения вызывает резкий рост финансовой нагрузки на предприятия. В этой связи возникает задача оптимизации страховых взносов как по всем, так и по отдельным платежам: в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд занятости, Фонд медицинского страхования.

Существующий  централизованный  характер   управления  системами социального страхования по отдельным его видам требует новых подходов к координации, а также передаче ряда функций управления основным субъектам страхования - страхователям и застрахованным.

2. Переход к рыночным отношениям - длительный процесс и для переходного периода характерно снижение доли инвестиций, быстрые темпы физического и морального износа основных фондов, а значит, значительное понижение уровня охраны труда, ухудшение состояния производственной среды, зачастую неконтролируемый рост интенсивности труда. В результате резкое повышение профессиональной   и   производственно   обусловленной   заболеваемости, производственного травматизма, ухудшения состояния здоровья трудящихся, особенно в отраслях с высоким уровнем профессионального риска.

Хозяйственная самостоятельность  для  многих  предприятий  оборачивается  финансовой неустойчивостью. Это обусловливает в свою очередь необходимость усиления роли социального страхования как важнейшего и определяющего института социальной защиты. Тенденция к возрастанию страховых выплат, финансовой напряженности страховых выплат, финансовой напряженности страховых фондов требует создания целого ряда финансовых буферов и противовесов, например, социального банка для перестраховки между основными видами страхования, а также механизма страховой солидарности различных профессиональных групп трудящихся. Это особенно важно для отраслей с высоким уровнем профессионального риска (угольная и другие отрасли горнодобывающей промышленности), которые в новых условиях без солидарной помощи других отраслей не смогут обойтись.

В этой связи координирующая роль государства резко возрастает. Требуется безотлагательное законодательное определение величин страховых взносов в различные  отрасли  социального  страхования,  нормативное  определение минимально-необходимых уровней социальных гарантий, создание механизмов страховой солидарности отдельных профессиональных групп трудящихся, а также механизмов увязки страховых взносов с уровнем рентабельности отраслей, прибыли и налоговых отчислений.

3. Стремление правительственных и законодательных структур создать принципиально  новые  структуры  социального   страхования,   игнорируя профессиональную их принадлежность и накопленный опыт, вызывает целый ряд нежелательных последствий. К их числу можно отнести следующие:

- средства социального страхования отчуждаются от страхователей и их расходование  становится бесконтрольным;

- значительно увеличивается аппарат управления, неизбежно сокращаются расходы на профилактику заболеваемости и реабилитационные услуги, поскольку систему здравниц профсоюзы фактически передали коммерческим структурам,

4. Сложный социально-экономический и политический характер современных преобразований в том числе и в области социального страхования вызывает необходимость качественно нового стратегического    (законодательного)    и    оперативного    (контрольно-распорядительного) управления в этой сфере. В условиях коренной ломки экономической модели хозяйствования реформу системы социального страхования проводить трудно вдвойне. Сложившиеся в сознании населения упрощенные стереотипы социального страхования как объекта забот государства и профсоюзов затрудняют выработку новой модели социального страхования. Требуется широкая разъяснительная работа в обществе (среди населения и управленческого аппарата всех уровней) по поводу того, что успешное осуществление всех социально-экономических реформ возможно в случае достижения общественного согласия по уровню социальной защиты трудящихся и всего населения по важнейшим ее составляющим на переходный период.

В нынешних условиях реформирование общества далеко не всегда осуществляется согласованно, и изменения в социальной сфере не увязываются с протекающими экономическими и политическими процессами. В итоге в основном сохраняется прежняя система социального страхования, принципы ее организации и функционирования. Из недостатков этой системы можно указать следующие:

- не работает принцип личной ответственности гражданина за формирование достойных условий жизни, т.е. у людей отсутствует стремление быть застрахованным по различным видам социального страхования как в обязательной, так и в добровольной формах;

- неразвита система социального страхования, ее инфраструктура, отсутствует многообразие видов;

- не создана система расчетов финансовых средств для различных (или хотя бы отдельных) видов страхования, не учитываются профессиональный и региональный признаки;

- неразвиты принципы самоорганизации и самоуправления системы социального страхования и сеть негосударственных учреждений страхования, практически не привлечены к управлению  непосредственные участники страхования - работники и работодатели, в результате чего отсутствуют ее "прозрачность", а значит и доверие.

Социальное страхование вправе рассматриваться как институт партнерства, и его распространение в обществе в определенном смысле есть производная от зрелости как партнеров, так и их отношений. Поэтому, на наш взгляд, объективным условием становления системы социального страхования является экономическое развитие общества, а субъективным - уровень зрелости общественного сознания.

Принципиальными недостатком отечественной системы социального страхования можно считать:

- устраненность страхователей от участия в управлении системой социального страхования;

- отсутствие в финансовом механизме системы социального страхования возможности оценки финансовой нагрузки на плательщиков;

- несоответствие страхового риска  страховым выплатам.

Последнее приводит к недостаточности социальной защиты и разбалансированию всей системы социального страхования. К сожалению, при реформировании существовавшей системы социального страхования, и создании новой наибольшее внимание уделяется процессам децентрализации и некоторым другим организационным вопросам, но выработка механизма определения размеров взносов по социальному страхованию, порядок финансового возмещения утраты работоспособности, формирование соответствующей инфраструктуры по обеспечению приемлемого уровня социальных услуг так и остаются неразработанными.

В области социального страхования не решены еще вопросы как управленческого - не разграничены компетенции между центром и субъектами Российской Федерации, так  и действующего законодательства - сохраняются и продолжают действовать устаревшие нормативные акты, не соответствующие изменившимся экономическим условиям и другим законодательным актам.

Произошедшие изменения еще не позволяют считать систему социального страхования в достаточной степени адаптированной к современным социально-экономическим условиям. Эти изменения должны быть более существенными.

Так с  введением так называемых социальных пенсий пенсионное обеспечение получают и те, кто ранее не работал по разным причинам. Пособия по социальному страхованию теперь могут получать не только причисляемые к категории наемных работников, но и так называемое самозанятое население: члены кооперативов, фермеры и даже работники религиозных организаций. При начислении пособий сняты ограничения на заработок. Существенные изменения затронули и систему охраны материнства и детства: увеличены сроки выплат по беременности и родам, семейные пособия получают теперь все семьи, имеющие детей. Кроме того, были приняты законы о медицинском страховании и на случай безработицы.

Однако эти меры можно определить скорее как частные, а не как конструктивные, на глобальном уровне. С их помощью не преодолеваются "недостатки системы социального страхования, сложившиеся в условиях централизованного административно-планового ведения хозяйства". По существу отдельные изменения в законодательстве в основном негативно влияют на его целостность, при этом страдает социальная защищенность граждан. Расширение охвата пенсионным обеспечением не приблизило размеры пенсий к уровню прожиточного минимума,  к тому ж сегодня практически не учитывается трудовой стаж.

Очевидно, что система социального страхования в условиях социалистического общества решала иными задачи. Принципиально другими были социальная политика и роль государства. Прежняя система сводилась в основном к решению двух задач: определение пропорций экономического развития и формирование общественных фондов потребления. Она   заключалась в жестком регулировании не только экономической сферы, но и жизни всего общества. Предприятия выступали инструментом проводимой государством политики, и их социальная и экономическая функции совпадали с государственными. В зависимости от приоритета той или иной отрасли, предприятия предоставляли работникам соответствующий уровень социально-экономического обеспечения.

В таких условиях ни социальная, ни экономическая политика не могли саморазвиваться, и миф о возможности построения социалистического рая на земле был разрушен. Но, видимо, сильна тяга к мифологизации, и на смену утраченному пришел новый миф, в котором тот же рай представлялся уже на основе капиталистических отношений. С началом общественных преобразований существовавший ранее "конфликт труда и государства" в определенном смысле удалось преодолеть, но почти сразу же пришлось столкнуться с новым -  "конфликтом труда и капитала", который хорошо знаком странам с рыночной экономикой. Они пытаются его разрешить с помощью проведения соответствующей социальной политики.

Несовершенство действующей системы социального страхования обусловлено прежде всего тем, что не была разработана методология ее реформирования, большее внимание уделялось решению частных вопросов. Разработчики законопроектов часто стремятся удовлетворить интересы лишь одной из сторон - участников социального страхования, но забывая, что без комплексного согласования интересов всех участников эффективной эта система быть не может.

Безусловно, изменения в области социальной защиты  произошли, и прежде всего относятся к пенсионному обеспечению, медицинскому страхованию, к сфере занятости,  к обеспечению при временной утрате трудоспособности. В частности, в этих видах страхования были созданы автономные внебюджетные фонды. Однако социальная политика в целом, необходимо еще раз подчеркнуть, направлена преимущественно на решение частных вопросов, а не на выработку методологии или идеологии общественных преобразований.

            Общие принципы построения системы

                         социального страхования.

Реформирование безусловно длительный процесс, но осуществить его поэтапно реально. Известно, что перестройка системы социальной защиты населения вызвана экономическими реформами, осуществляемыми в России в настоящее время. Ее эффективность зависит от четкого представления о роли системы в социальной жизни, об ее механизмах, субъектах и объектах.

На смену единой  системы государственного социального страхования сегодня приходит новая, с разветвленной сетью внебюджетных видов страхования: социального, медицинского, пенсионного, а также  связанного с проблемой занятости. Сюда же входит и добровольное, т.е. не государственная система  социальное страхование

Соответственно социальное страхование осуществляется в различных видах  в зависимости от причин потери заработка:  страхование от несчастных случаев, на случай болезни, по старости, по инвалидности, страхование материнства, на случай потери кормильца и по безработице. Оно имеет разные формы и соответствующие способы их организации: обязательное, добровольное, а также ряд переходных форм, которые можно определить как "условно обязательное страхование". Страхование может иметь общегосударственный характер, а может быть местным.

Но не смотря на наличие разнообразных форм сохраняется некие общие принципы социального страхования. В частности, социальное страхование определено в Декларации прав человека как форма социальной защиты при наступлении случая социального риска и потери средств к существованию по независящим от человека причинам. От сюда следует, что цель социального страхования - обеспечить трудящимся прежде всего экономическую защиту при наступлении разных  случаев, которые приводят к потере дохода и утрате возможности заработка. К такого рода страховым случаям относятся: временная нетрудоспособность, инвалидность, старость, рождение ребенка и уход за ним, смерть и др.

Другим принципом выступает то, что система социального страхования действует на основе личной ответственности каждого гражданина, которая обеспечивается его участием в вопросах как финансирования, так и управления системой. Для рыночной экономики, а значит и для социального страхования, принцип личной ответственности является основным, согласно которому каждый человек должен самостоятельно принимать решение: каким образом он участвует в экономической жизни общества и как он обустраивает свою жизнь. Личная свобода сопряжена с личной ответственностью за принятие решений.

 Наряду с этим данная система характеризуется принципом солидарности, согласно которому размер взносов зависит от величины доходов страхуемого, а получаемые по системе социального страхования услуги - от состояния его здоровья и соответствующих потребностей. Важно здесь подчеркнуть, что социальное страхование должно финансироваться как за счет страховых взносов трудящихся по найму, так  и предпринимателей, и в некоторых случаях могут быть привлечены средства госбюджета. Социальная помощь строится исключительно на использовании госбюджетных средств; из них выплачиваются пособия нуждающимся, тогда как в страховании организуются специальные страховые фонды.

Тем самым осуществляется определенная компенсационная помощь трудящихся с более высоким заработком тем, чьи заработки ниже. Социальное страхование - это по сути институт социального партнерства, солидарности и соглашения, и уровень его развития определяется зрелостью основных субъектов - работников, предпринимателей и государства, балансом  сил и согласованностью их интересов. В рамках социального страхования не только осуществляются материальные выплаты, компенсирующие утрату доходов при наступлении страхового случая, но и оказываются услуги: профилактические, лечебные, реабилитационные, значение которых с развитием страхования возрастает, и именно они в итоге определяют эффективность этой системы.

Цель социального страхования - профилактика, снижение уровня социального риска для трудового населения и компенсация при наступлении страховых случаев. Цель социальной помощи - поддержка наиболее уязвимых категорий населения, доведение уровня их доходов до определяемого обществом некоторого минимума, например прожиточного.

Зарубежный опыт развития систем социального страхования свидетельствует, что необходимыми условиями обеспечения действенной защиты могут считаться следующие:

- осознанное участие населения в социальном страховании;

- согласованные действия правительства, союзов предпринимателей и профсоюзов, достигаемые на основе принципа трипартизма;

- полная ответственность партнеров за обеспечение действенной защиты трудящихся.

В соответствии с этим  основу новой модели социального страхования должны составлять следующие направления:

- определение роли, прав и обязанностей основных субъектов социального страхования;

- законодательное закрепление основных видов социального страхования;

- разработка минимальных норм социальной защиты для каждого вида страхового случая, определение порядка назначения пособия и оказания всех видов социальной помощи;

- определение основных источников финансовых поступлений в фонды социального страхования и обоснование модели распределения финансового бремени между всеми участниками;

определение состава и структуры органов страхования, их функций, полномочий, ответственности гарантов надежности социальной защиты

             - с развитием рыночной экономики переход к системе социального страхования на новых принципах закономерен, но при этом принципиально меняется роль каждого субъекта.

Государство перестает быть единственным собственником средств производства и главным страхователем, но оно остается одним из участников системы социального страхования.

Его основными функциями становятся:

- формирование экономических и правовых предпосылок, условий для становления и развития социального страхования, включая содействие развитию инфраструктуры; создание законодательной базы социального страхования, определение обязательных его видов, а также размеров страховых взносов, пособий и услуг;

- гарантирование социальной защиты в области социального страхования, контроль за исполнением законов и за уровнем обеспечения социальной защищенности трудящихся;

- посредничество в области трудовых отношений с целью согласования интересов субъектов этих отношений;

- оказание необходимой целевой помощи наиболее социально-уязвимым категориям населения в рамках социальной помощи, а также финансовое участие в некоторых видах социального страхования, предполагающих долю ответственности государства.

Работодатели (или предприятия):

- участвуют в социальной защите своих работников в процессе трудовой деятельности, а также в обеспечении при утрате ими трудоспособности или прекращении трудовой деятельности вследствие сокращения рабочих мест, либо при выходе на пенсию;

- финансируют расходы на страховую защиту, а также на проведение профилактических мер по предупреждению травматизма и профессиональных заболеваний.

Работник несет личную ответственность за свое здоровье и благосостояние, платит страховые взносы и активно участвует в управлении социальным страхованием. Право на участие в управлении он может реализовать либо непосредственно, либо через представителей в лице профсоюзов и других общественных организаций, которые выступают посредником в системе не только социально-трудовых отношений на производстве, но и социального страхования.

Обязательность социального страхования не предполагает получения согласия от страхуемого, т.е. действует автоматически, но его права в данной системе ни в коей мере не умаляются. Страхуемый лично ответственен за собственные здоровье и благосостояние в условиях трудовых отношений, поскольку ответственность должна быть справедливо распределена между всеми участниками этих отношений.

Принцип личной ответственности в рамках системы социального страхования, как мы уже говорили, с необходимостью дополняется принципом солидарности, выражающимся в определенном перераспределении средств между людьми с разными уровнями дохода (заработка), которое заключается в возможности получения каждым трудящимся достойного уровня поддержки при потере трудоспособности.

На основании вышесказанного можно сформулировать основные положения концепции социального страхования.

Первое состоит в том, что социальное страхование должно разделяться на отдельные виды. "Только в этом случае обеспечивается максимальный учет природы риска, точный расчет финансовых средств, необходимых для страхования отдельных видов риска и исключается скрытое перераспределение средств". Дополнительным аргументом необходимости повышения эффективности социальной защиты выступает однородность и общность интересов страхуемых. Этот фактор способствует осознанию важности такой формы социальной защиты и росту солидарности.

Второе положение заключается в том, что в основу разделения социального страхования на разные виды должны лечь конкретные социальные риски как "функциональный признак защиты", что повысит адресность защиты и сделает более совершенным финансовый механизм ее обеспечения. Защита должна осуществляться с целью минимизации этих рисков, наиболее полного обеспечения при их наступлении и проведения комплекса профилактических мер.

Исходя из того, что социальное страхование в целом взаимоувязано с трудовой деятельностью, основными видами его могут быть следующие:

- медицинское страхование;

- страхование на случай безработицы;

- страхование пенсий, в том числе должны учитываться разные причины выхода на пенсию: по старости, по инвалидности, в результате общих заболеваний и несчастных случаев;

- страхование по болезни, когда последняя влечет за собой временную утрату трудоспособности;

- страхование от несчастных случаев на производстве, которые могут носить характер производственных травм или профессиональных заболеваний и предусматривать как временную, так и постоянную утрату трудоспособности. Последний вид социального страхования целесообразно сделать самостоятельным в виду специфики его природы, требующей особого внимания и иного организационного построения. На этом остановимся чуть позже.

Социальное страхование должно иметь комплексный характер, чтобы "все поле социального риска было обеспечено соответствующими формами защиты". От этого во многом будет зависеть эффективность не только каждого вида страхования, но и всей системы.

Третье положение относится к созданию различных форм социального страхования, причем, учитывая разнообразие в условиях труда и природно-климатических условиях проживания для России, предлагается использование трех обязательных форм страхования - общего, профессионального и территориального социального страхования.

Общее социальное страхование  является обязательным для всех трудящихся без учета формы собственности предприятия. Профессиональное - обязательно для учета высокого уровня профессионального риска, который свойствен некоторым отраслям промышленности или видам профессий. Территориальное - необходимо для проживающих в сложных или экстремальных природно-климатических условиях, от которых может зависеть и специфика труда.

Реализация указанных и иных концептуальных принципов социального страхования требует прежде всего разработки законодательного акта "Основы  социального страхования в РФ" как некоторый "кодекс" либо "рамочный закон". Он должен стать базовым для разработки и создания различных видов (систем) социального страхования, соответствующих законодательных актов.

При реформировании системы соцстраха встают следующие неотложные задачи:

- изменить правовой статус органов страхования, т.е. вывести их из-под непосредственного государственного руководства, и утвердить их автономность;

- создать систему социального страхования от профессиональных рисков, от производственных травм и профессиональных заболеваний;

- привести в соответствие финансовое обеспечение профессиональных и региональных, т.е. досрочных пенсий, пенсий за выслугу лет с численностью работников, пользующихся в настоящем и в будущем этим правом, с критериями профессионального риска;

- создать механизмы защиты социального страхования от инфляции;

- на межотраслевом и межрегиональном уровнях необходимо создать центры реабилитации и разного рода научно-исследовательские центры для изучения проблем развития социального страхования;

- для самозанятого населения создать специальные региональные и отраслевые кассы как для сбора средств, так и для осуществления выплат по социальному страхованию;

- создание социальных судов для разрешения споров в области социального страхования.

Все перечисленные мероприятия относятся к первому этапу реформирования системы социального страхования, меры же по совершенствованию тех или иных видов и форм социального страхования необходимо осуществлять поэтапно, в  соответствии с общей социально-экономической политикой страны.

Анализ практики и тенденций развития систем социального страхования в развитых странах, а также принципиальных положений, заложенных в конвенциях и рекомендациях МОТ и МАСО, свидетельствует о том, что важнейшими методологическими подходами, на базе которых целесообразно совершенствовать и развивать систему социального страхования, могут служить следующие принципиальные положения.

Первое. Повышение уровня социальной защиты трудящихся возможно при согласованных действиях правительственных, предпринимательских и профсоюзных структур, всех членов общества. Требуется достижение социального согласия в обществе с помощью совершенствования механизмов социального страхования и обеспечения. Каждый член общества должен осознанно участвовать в оказании помощи своим согражданам, нуждающимся в поддержке, будучи уверенным, что в свое время ему будет оказана помощь. Социальный консенсус требует укреплять и усиливать с помощью законодательных и нормативных актов правительства, предпринимателей, профсоюзов на базе механизмов трипартизма.

Второе. Совершенствование таких механизмов социальной защиты, какими являются системы социального страхования и социальной помощи, возможно при условии гармонизации отношений основных субъектов: трудящихся (их семей), работодателей и государства. Выполнение обязанностей в рамках такой ответственности означает, что на переходных этапах (которая переживает Россия) требуется определенное перераспределение ресурсов в поддержку мер по сохранению приемлемого и доступного уровня жизни.

Изменение пропорций этого перераспределения касается всех субъектов и их ресурсов: принадлежащих самому трудящемуся (поощрение целевых сбережений в дополнение к пенсионному обеспечению, накоплению средств на случай болезни), семье   (повышение   целевой   ориентации   накоплений),   работодателям (сбалансированности расходов на заработную плату и средств на обязательные и добровольные виды социального страхования) и государству (совершенствование механизмов бюджетного обеспечения социальной помощи, а также социального страхования государственных служащих).

Масштабы перераспределения средств будут зависеть от наличия ресурсов и целей, поставленных перед собой каждой из заинтересованных сторон, но перераспределение должно в обязательном порядке предусматривать обеспечение базового прожиточного минимума с такими размерами выплат (страховых сбережений), которые позволяют достойно преодолевать трудности.

В этой связи одной из основных целей в области социальной защиты является построение механизмов по сбалансированию интересов всех субъектов по гармонизации общей ответственности, основанных на общенациональной, коллективной и личной ответственности.

Третье. Совершенствование механизмов социальной защиты возможно при органическом сочетании систем социального страхования и социальной помощи. Их взаимодополняющая роль может быть обеспечена за счет построения следующей трехуровневой системы социальной защиты.

Минимальный уровень социальной защиты обеспечивается за счет государства (бюджетные источники финансирования), управляется правительственными структурами, имеет своей целью удовлетворение основных нужд беднейших слоев населения на уровнях прожиточных минимумов. Условие предоставления социальной помощи - проверка материального положения граждан. В первую очередь это относится к социальным гарантиям граждан.

Страховая солидарность достигается в основном благодаря внесению взносов самими застрахованными и работодателями, в необходимых случаях привлекаются дотации из государственного бюджета. За уровни отсчета целесообразности предусмотреть минимальные размеры пособий (не ниже предусмотренных соответствующими конвенциями МОТ) и услуг, которые являются формой страховой защиты от социальных рисков, закрепление законодательно и отражающие существующую в стране степень и виды страховой солидарности. Учет социальных рисков находит свое выражение в существующих видах (отраслях) обязательного социального страхования и дифференцированных отчислениях (страхование от несчастных случаев на производстве, на случай заболеваний, безработицы). В то же время, если социальный риск имеет достаточно известные и стабильные характеристики, обязательные страховые выплаты целесообразно строить на принципах единообразия (пенсии по старости, медицинское обслуживание и т.д.)

Дополнительный уровень. Задача разделения ответственности по социальной защите между основными субъектами требует своего разрешения также с помощью личных инициатив как самих трудящихся, так и работодателей, будь то напрямую или через частные пенсионные фонды или коммерческое страхование. По существу этот уровень должен всегда быть нацелен на предоставление дополнительной помощи с учетом каждого человека, которая дополняла бы собой социальную защиту, основанную на солидарности, но не в ущерб последней. Такие дополнительные системы, являясь нацеленными на отдельно взятого трудящегося и его семью, требуют тем не менее осуществления определенного, предусмотренного законом контроля с тем, чтобы эти системы соответствовали действующим нормам, касающимся практики инвестирования, передачи прав и ответственности управления.

Представляется, что основу новой модели социального страхования, соответствующей рыночной экономике, составляют следующие направления:

- определение роли, прав и обязанностей основных субъектов страхования - работников, работодателей, страховых организаций и государства;

- обоснование основных видов социального страхования как самостоятельных автономных систем социальной защиты;

- определение минимальных норм социальной защиты в случае утраты трудоспособности, круга лиц, подлежащих обязательному страхованию) порядка назначения пособий, оказания всех видов социальной помощи;

- определение основных источников финансовых поступлений в фонды страхования,   обоснование  социально-справедливой  модели  распределения финансового "бремени" между работодателями, застрахованными и государством, достижение на этой основе социального консенсуса по доле вкладов всех заинтересованных сторон;

- определение состава и структуры органов страхования, их функций, прав и полномочий, ответственности, условий и субъектов правопреемства, гарантов финансово-правовой стабильности и надежности социальной защиты.

   Кратко основные направления реформирования системы социального страхования можно выразить в следующих формах.                           

Социальное страхование имеет свою специфическую особенность, определяемая природой страхования. А именно создание механизма возмещения убытка при возникновения случая (так называемого страхового случая) невосполнимого другими способами потерянного дохода. Страхование это потеря «страха» при наступлении случая потери дохода, поскольку в этом случае выплачивается  определенная сумма, позволяющая  осуществлять свой жизненный цикл.  Но это не простое вспомоществование как в случае социального обеспечения или помощи, для инвалидов (например). Возмещение предполагает только при наступлении страхового случая и только при условии участия самого страхуемого в системе социального страхования.

 Как уже отмечалось, целью реформирования государственного социального страхования является создание финансово устойчивой системы, обеспечивающей гражданам установленные государственные гарантии по защите от социальных и профессиональных рисков, связанных с утратой заработка, работы, здоровья, а также более эффективное использование страховых средств.  Однако для действующей системы государственного социального страхования, особенно в отношении размеров страховых взносов, уровня, условий назначения и выплаты пособий, в большей степени характерны принципы социального обеспечения, чем страхования. В то время как добровольное социальное страхование в полной мере действует на принципах именно страхования.

В большинстве видов современного государственного социального страхования отсутствует дифференциация страховых взносов, что не позволяет задействовать механизм экономической заинтересованности работодателя в снижении страховых рисков и связанных с ними выплат. Размеры страховых взносов по видам страхования определяются без достаточного обоснования и использования расчетов. Как следствие, при высоких страховых тарифах уровень соответствующих выплат явно недостаточен, а социальные страховые фонды постоянно испытывают финансовые затруднения. Внебюджетные социальные фонды зачастую выполняют не свойственные страхованию функции, выплачивая различного рода пособия, компенсации и оплачивая другие не страховые расходы. Сохраняется правовая неопределенность отдельных видов страхования и отсутствует единая законодательная база системы государственного социального страхования.

Как известно в настоящее время развиваются два вида социального страхования - государственное и негосударственное (обязательное и добровольное), направленные на обеспечение социальных гарантий по защите граждан от социальных и профессиональных рисков.

В добровольном социальном страховании более менее точно определен размер взносов и порядок их выплат. Во всяком случаи существующая система позволяет реформировать и развивать ее в нужном направлении в интересах как страховых компаний, так и страхователей и всего общества.  Хотя понятно, что и в данной системе страхования имеется не мало сложностей и нерешенных вопросов. Государственная и добровольная формы социального страхования могут удачно сочетаться, если только будет правильно организовано их взаимодействие. Вместе с тем, современное развитие государственного страхования в меньшей степени способствует такому взаимодействию, поскольку  слабо отработана структура данного вида страхования.

2. Реализация важнейших принципов социального страхования: ответственность общества и государства за бережное отношение к личности; государственные гарантии, связанные с обеспечением по социальному страхованию; ответственность страхователя и страховщика за обеспечение прав застрахованных лиц и личная ответственность работников за сохранение своего здоровья и трудоспособности и прочее есть основополагающие принципы как добровольного так и обязательного страхования, и следовании им является принципиальным моментом всей системы социальной защиты.

3. Реформирование структуры государственного социального страхования необходимо осуществлять исходя из того, что наиболее эффективно защита от социальных и профессиональных рисков может быть организована в рамках отдельных видов социального страхования, в частности:

- пенсионное страхование;

- страхование в случае временной нетрудоспособности, включая санаторно-курортное обслуживание и оздоровление, а также в случае материнства;

          - страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; медицинское страхование;

страхование по безработице.

Предлагаемая структура обеспечивает максимальный учет природы риска, точный расчет финансовых средств, необходимых для страхования, приемлемый уровень социальной защиты, исключает скрытое перераспределение финансовых средств, неизбежное при применении объединенных систем.

4. Реформирование системы социальных пособий необходимо осуществлять по двум приоритетным направлениям:

- установление экономически обоснованных размеров социальных пособий в соответствии с уровнем заработка, стажем трудовой деятельности и размерами перечисленных страховых взносов. Решение этой проблемы можно осуществить на основе персонифицированного учета страховых взносов по отдельным видам страхования, повышения заинтересованности застрахованных лиц в увеличении страховых отчислений за счет собственных средств и контроле за расходованием страховых средств;

- упорядочение требований к предоставлению социальных пособий. Должен действовать принцип, в соответствии с которым при наступлении страхового случая пособие выплачивается только при утрате заработка.

5. Предстоит реформировать систему страховых платежей и взносов в государственном социальном страховании.

Необходимо ввести трехканальную схему поступления средств, в соответствии с которой большая часть нагрузки будет приходиться на работодателя, а меньшая - распределяться между работниками и государством. Соотношение между уплачиваемыми взносами намечается устанавливать в зависимости от вида страхования.  При этом страхование, связанное с вредом, причиняемым здоровью работника, должно осуществляться полностью за счет взносов работодателя, а страхование минимальных гарантий неработающих граждан - за счет бюджетных средств.

Существенным фактором совершенствования системы страховых взносов должна стать дифференциация тарифов страховых взносов в зависимости от величины расходов по каждому виду страхования, обусловленных состоянием общей и профессиональной заболеваемости, производственного травматизма и других социальных и профессиональных рисков.

Это будет стимулировать работодателя в целях экономии финансовых средств осуществлять меры по улучшению условий и охраны труда, профилактики и снижения заболеваемости работающих.

Предусматривается также постепенное расширение участия работников в уплате страховых взносов, что позволит активизировать роль доходов населения в решении важнейших социальных проблем.

6. В целях достижения финансовой устойчивости страховых фондов необходимо освободить   внебюджетные   социальные   фонды   от несвойственных им функций по выплате различных видов пособий и платежей не страхового характера, обеспечить использование актуарных расчетов при определении тарифов страховых взносов, привлечь к их сбору органы налоговой службы, а также усилить государственный и общественный контроль за использованием страховых средств на всех уровнях их формирования и расходования.

7. При едином методологическом подходе к функционированию систем социального страхования реформы в отдельных видах страхования необходимо предусмотреть некоторые их особенности.

В системах страхования на случай временной нетрудоспособности и от несчастных  случаев на производстве и профессиональных заболеваний надо ввести отраслевую дифференциацию страховых взносов в зависимости от отраслевых профессиональных рисков, перевести выплаты не страхового характера на бюджетное финансирование.

В системе пенсионного страхования ввести при назначении трудовых пенсий персонифицированный учет пенсионных взносов.

В системе обязательного медицинского страхования постепенно повышать ставки страховых взносов до уровня, обеспечивающего полное финансирование гарантированного перечня медицинских услуг работающему населению, а также завершить переход к полному финансированию этих услуг неработающему населению за счет взносов территориальных бюджетов.

В системе страхования по безработице предполагается осуществить переход на бюджетные принципы финансирования всех выплат не страхового характера.

8, Важнейшим в реформировании социального страхования является создание современной нормативной правовой базы, регулирующей правовые, экономические и организационные основы государственного социального страхования, и соответствующей системы управления социальным страхованием.

Федеральный закон об основах государственного социального страхования в Российской Федерации должен стать рамочным законом, на базе которого в последующем будут подготовлены и приняты федеральные законы по отдельным видам страхования.

Предстоит принять новые федеральные законы по страхованию от несчастных случаев на производстве, по обязательному социальному страхованию (на случай временной нетрудоспособности и материнства), а также внести необходимые изменения в действующие законы по другим видам страхования.

Систему законодательных актов должны дополнить федеральные законы, на основании которых устанавливаются тарифы страховых взносов и платежей, осуществляется их дифференциация,  федеральные  законы о  страховых обязательствах и страховом контроле и т.п., а также нормативные правовые акты, регулирующие другие отношения в системе социального страхования,

9. Сложность решения поставленных задач требует сохранения в переходный период за государством функции управления системой социального страхования. В отдельных видах государственного социального страхования (за исключением страхования от безработицы) необходимо расширить участие и повысить роль страховых организаций, имеющих соответствующие лицензии и удовлетворяющих специальным требованиям к уставному капиталу, резервированию средств и др., которые обеспечивают гарантии выполнения страховых обязательств.

10. Соответственно необходимо дальнейшее  развитие   негосударственных   видов обязательного и добровольного страхования, включая обязательное страхование профессиональной ответственности в случаях повышенной опасности жизни и здоровью граждан.

11. По мере становления представительных органов наемных работников и работодателей будет осуществляться либерализация системы социального страхования на основе формирования самоуправляемых негосударственных профессиональных объединений работников и работодателей как в отраслевом, так и в региональном разрезе при сохранении за государством законодательных и контрольных функций.

Реформирование системы социального страхования необходимо осуществлять поэтапно, с учетом роста оплаты труда и улучшения общеэкономической ситуации.

    Механизмы реализации модели социального страхования         

В документах, регламентирующих деятельность социального страхования и социальной помощи, прежде всего должны быть точно определены термины и понятия (понятийные конструкции). Это позволит однозначно понимать статьи документов, сделает их работоспособными, предотвратит их расширительное толкование. Особенно это касается разработки законов по социальному страхованию.

В связи с тем, что система социального страхования требует своего реформирования, различными заинтересованными организациями создавались разнообразные законопроекты по социальному страхованию. Это были (и остаются) очень известные и безусловно компетентные в области социального страхования организации. В частности речь идет о законопроекте, подготовленных специалистами законодательных органов, и соответствующего ведомства, системы социального  страхования  и профсоюзами. Естественно, что при этом каждый заинтересованный субъект старался  реализовать в этих и других документах прежде всего свои интересы. Мы проведем анализ только некоторых законопроектов. Понятно, что в данном случае нас в меньшей степени интересует кем были подготовлены данные законопроекты, сколько те концептуальные положения и ключевые понятия, которые были положены в их основу. Прежде всего речь идет о таких понятиях как  «государственное» страхование, «субъект» страхования и самого понятия «страхование».

Прежде всего в законопроектах естественно рассматриваются вопросы социальной защиты, социального обеспечения и страхования. И это первый и ключевой вопрос по которому наблюдаются до сегодняшнего дня  существенные различия.

Так, в законопроектах говорится о пособиях по социальному страхованию. Это не совсем точно, так как совмещены две различные по механизму функционирования системы: социальное страхование и социальное обеспечение. Первая предусматривает договорной принцип (даже при обязательном отчислении) взаимодействия и равенства субъектов системы. Вторая предполагает пассивную защиту, в социальном страховании выдается не пособие, а возмещается ущерб, выплачиваются страховые средства и т.д.

Авторы документов часто остаются в плену старой схемы государственного регулирования системы социального страхования, основанной на принципах бесспорного и обязательного изъятия средств и распределения их среди застрахованных. И работодатели, и работники (застрахованные), и общественные организации при этом остаются вне поля деятельности системы социального страхования. Они по-прежнему объекты воздействия, а не субъекты деятельности.

 На методологическом уровне в законопроектах охарактеризованы виды и формы социального страхования как обязательного и в силу этого гарантированного, разработана новая система управления - фонд социального страхования, который является фактически государственным образованием и ограничен только финансово-кредитными полномочиями.

Определенный интерес представляет  достаточно четкая организационная схема: источники финансирования и порядок управления средствами социального страхования, законодательно установлена форма контроля за деятельностью фонда социального страхования и всей системы, выделены ее основные субъекты, определен статус каждого из них, хотя взаимодействие их и не разработано. В систему социального страхования включены: государственное обязательное, негосударственное (дополнительное), добровольное, а также пенсионное, по безработице и медицинское страхования, хотя наиболее детально представлено только государственное обязательное страхование. Хотя в законопроекте организационная схема разработана достаточно подробно, однако в том, как будет управляться сама система, много неясностей: четко не представлена структура управления на местах, кроме упоминания об отделениях фонда; не определены характер деятельности фонда на предприятиях и его взаимодействие с работодателями, кроме положения о том, что страховые взносы уплачивает работодатель; не прописаны взаимоотношения и с общественными организациями, в том числе с профсоюзами.

Традиционный подход прослеживается и при выделении видов страхования: травма, заболевание, уход за членами семьи, санаторно-курортное лечение, карантин, временный перевод на другую работу и другие, т.е. речь идет о минимальном уровне страхования, хотя страховые случаи перечисленными не ограничиваются. Произвольно, без указания критериев устанавливаются размеры пособий, четко определена лишь нижняя планка: пособие не должно быть ниже месячной минимальной оплаты труда. Понятно, что минимального уровня по социальному страхованию будет недостаточно. Поэтому разработчики данного законопроекта предложили новую форму социального страхования - дополнительное и добровольное страхования, хотя и не дали их развернутого толкования.

Основными источниками финансирования служат обязательные взносы работодателей, отчисления из государственного бюджета (налоги), обязательные страховые взносы работающих граждан и коммерческая деятельность самого фонда. При такой схеме основная нагрузка падает на предприятие. Таким образом, вся система социального страхования полностью финансируется работниками (через предприятия или индивидуально), но они лишены права участвовать в управлении этими средствами. Поскольку на предприятия лежит большая нагрузка, то это приведет не только к уклонению от уплаты страховых взносов работодателей, но и к снижению инвестиций в производство, к сокращению производства. При этом уровень социальной защищенности работника значительно снижается по сравнению с прошлой и существующей системами социального страхования: сокращается размер пособий по временной нетрудоспособности, пособие по заболеваемости выдается лишь с четвертого дня заболевания, а по болезни члена семьи - лишь на три календарных дня и т.д. В проекте не определен статус комиссии по назначению пособий на предприятии, структура фонда социального страхования разработана лишь до уровня территориальных (отраслевых) отделений. Данная структура свидетельствует о том, что во многом система финансирования построена по старой схеме, отчисления производятся от фонда заработной платы.

За рамками законопроектов осталось такие важные положения, как размеры начислений на фонд заработной платы и отчислений из бюджета, а также дифференцированных взносов, что является краеугольным камнем всей политики социального страхования. Эти положения оставлены на усмотрение властных структур.

В документе не предусмотрены меры по регулированию взаимоотношений субъектов социального страхования, в том числе в финансовой, экономической, правовой областях, не представлена система взаимодействия субъектов, т.е. разработчики воспроизвели старую систему отношений, когда государство командует, а все остальные субъекты обязаны выполнять.

Регулирование трудовых отношений с помощью мер, предусмотренных в законопроектах, не будет эффективным прежде всего потому, что не предусмотрено стимулирование работодателей, работников и государства в целом к сокращению заболеваемости, случаев травматизма, к постоянному улучшению условий труда, к охране труда и т.д. По сути дела в данном законопроекте представлена система не социального страхования, а социального пособия, выделяемого государством (фондом) в случае потери трудоспособности, получения травмы и т.п. Система представляет собой только финансовое обеспечение да и то минимальное при наступлении того или иного так называемого страхового случая. Но тогда это уже не система социального страхования.

Принятие данной концепции приведет и работодателей, и работников к массовому уклонению от уплаты страховых взносов, поскольку ни те, ни другие ни в какой степени не участвуют в системе социального страхования, и она не отвечает их потребностям. Уже сегодня многие предприятия, особенно малого и среднего бизнеса, довольно успешно уклоняются от уплаты налогов и отчислений в различные фонды. Усиление контроля за финансовыми отчислениями предприятий вряд ли приведет к успеху - затраты на контроль не окупятся взыскиваемыми средствами контрольных органов. Система санкций никогда не давала полной гарантии предотвращения нарушений, она всегда выступала как дополнительное средство взаимодействия субъектов. Единственно правильный путь - тщательная разработка способов привлечения всех субъектов в общее поле взаимодействия, в данном случае в систему социального страхования.

Анализ вариантов законопроекта показывает, что его главная цель - управление средствами социального страхования. С нашей точки зрения, целью законопроекта должно быть обеспечение социальной защищенности человека и свободы его развития, равных прав и возможностей людей для самореализации, соблюдение принципов социальной справедливости. Основополагающий принцип социального страхования - наиболее полная социальная защита населения (всех его категорий) от воздействия факторов объективного и субъективного характера. Достигается она через финансовое регулирование системы трудовых и межличностных отношений в интересах человека. Каждый трудящийся имеет право на свободу выбора при социальном страховании, на участие в актах социального страхования и на защиту своих интересов. Реализуя это право, человек должен иметь возможность выбрать размер страхового взноса, что является средством регулирования взаимоотношений с работодателем. Защита интересов каждого работника при этом может осуществляться профсоюзным органом предприятия. Особо надо оговорить недопустимость ухудшения условий среды и жизненного уровня трудящегося.

Практически во всех законопроектах основное внимание  по существу направлено на социальное обеспечение. С одной стороны это воспроизводство прежней схемы социального страхования, но поданной под другим углом зрения  в иных терминах, а с другой стороны, означает фактическое узаконивания деятельности по возмещению нанесенного гражданам ущерба без фиксации его виновников и их ответственности за это. Тем самым низкий уровень охраны труда приравнивается к стихийному бедствию.

В понятие "социальная защита" законопроекты как правило, с некоторыми модификациями, закладывает следующие положения:

- обязательное социальное страхование работника работодателем в соответствии с установленным страховым тарифом;

 - обязательное профессиональное страхование работника от трудового риска;

- высокий уровень финансового обеспечения страховых случаев;

- обязательное социальное страхование лиц, занятых индивидуальной трудовой деятельностью.

Согласно  выдвигаемому разработчиками концепции, социальная защита при таком подходе ориентирована прежде всего на обеспечение преимущественно общественных интересов, и сколько-нибудь существенная ориентация на работника отсутствует. Работник как полноправный субъект даже не упоминается в статьях, посвященных принципам социального страхования и социальной защиты. В законопроектах определены страхователь, страховая организация, но нет понятия "застрахованное лицо" и даже не указывается получатель страхового возмещения при наступлении страхового случая.

О пассивности факта социальной защиты может свидетельствовать и то, что наибольшее внимание в законопроектах уделяется финансовой стороне, определению источников и размеров выплат страховых сумм, а также процессу управления средствами социального страхования. При этом не учитывается, что в условиях развития рыночных отношений финансы могут служить рычагом обеспечения социальной защиты, если законодательно установлены взаимоотношения между работодателем и работником.

Введение единого тарифа для взносов по социальному страхованию не обеспечивает защиту граждан от эксплуатации, низкого уровня охраны труда и произвола работодателей. Тот же тариф предлагается использовать и для лиц, занятых индивидуальной трудовой деятельностью, которым больше необходима защита от воздействия факторов объективного порядка.

Единая тарифная сетка взносов по социальному страхованию не только создает предпосылки для безответственности работодателей, но и не учитывает интересы и потребности всех работников. Так, например, лица, занятые индивидуальной трудовой деятельностью, в состоянии сами обеспечивать условия своего труда, а значит, могут платить меньшие по размеру взносы. Условия же труда на предприятиях (даже одного профиля) могут существенно различаться и по уровню охраны труда, и по вредности для здоровья человека, но законопроект устанавливает для них одинаковые взносы социального страхования.

В законопроектах отсутствует возможность для профсоюзного комитета, общественных организаций и трудового коллектива влиять на повышение социальной защищенности трудящихся - участвовать в той или иной степени в определении размера страхового взноса и регулировать эти взаимоотношения работников с работодателем. Соответственно, это не касается того или точнее сказать, тех законопроектов, которые разрабатывались самими профсоюзными комитетами.

 Предложение о введении обязательного социального страхования не подкреплено определением степени риска труда, не указано, кто этот риск должен определять. В результате социальное страхование как форма социальной защиты граждан сводится к возмещению нанесенного ущерба. В данной модели не учитывается действительная степень трудового риска, тяжелые и вредные условия труда уравниваются с эпидемиями и стихийными бедствиями. Причины нанесения работнику ущерба не разделены на объективные, которые необходимо компенсировать, и субъективные, которые общество в состоянии устранить. Модель не обеспечивает возможности участия работника в защите своих интересов.

Не разработанность механизма получения пособий сводит на нет действенность системы социального страхования. Хотя уровень пособий по возмещению ущерба и убытков по различным видам социального страхования несколько завышен, способы их выплат, приводимые в статьях закона, выглядят декларативно. Даже размер пособий не что иное как декларация, поскольку в современных экономических условиях объективно невозможно возместить хотя бы 100% утраченного заработка, не говоря уже о предлагаемом 100% возмещении всех утраченных трудовых доходов.

Компенсация гражданам трудовых доходов нередко выглядит весьма  странно: 100% заработка и иных трудовых доходов предлагается компенсировать в случае болезни и при несчастных случаях; по охране материнства и детства - только основной заработок; пособие по безработице устанавливается в процентном отношении к основной заработной плате, а пенсионное страхование обеспечивается процентным отношением не только к трудовому доходу, трудовому вкладу, но и к утрате общей или профессиональной трудоспособности.

Для того, чтобы сделать анализ более полным, представляется целесообразным дополнить его тем, какие права и какие обязанности даются законопроектами субъектам социального страхования.

Работник (застрахованное лицо) имеет право быть застрахованным, а также право на обеспечение по различным видам обязательного социального страхования, на добровольное социальное страхование за счет личных средств (или средств работодателя). Но он обязан быть застрахованным.

Работодатель - страхователь имеет право участвовать в добровольной форме социального страхования. Вместе с тем он обязан застраховать своих работников и платить страховые взносы.

Профсоюзный комитет имеет право создавать комиссии в целях проведения работы в области социального страхования, избирать в установленном порядке страховых делегатов, заключать коллективные договоры на добровольную форму социального страхования из средств предприятия. В его обязанности входит осуществление акций обязательного социального страхования, назначение различных видов выплат по социальному страхованию в условиях и порядке, предусмотренных законодательством. Ни работнику, ни профсоюзному комитету не дано каких-либо прав на контроль за деятельностью тех или иных органов социального страхования, не предусмотрено право и на обжалование незаконных действий должностных лиц. Участие трудовых коллективов и общественных организаций в социальном страховании существенно повысит социальную защищенность трудящихся, обеспечит действие принципа социальной справедливости. Но в законопроектах, как правило,  интересы работника во многом остались за рамками документа.

Наконец, государство в лице правительства имеет право непосредственно контролировать деятельность всероссийского фонда. Но обязанностей у него значительно больше: проведение единой политики в области социального страхования, оказание поддержки системе социального страхования, осуществление ее судебной защиты, отчисление в систему социального страхования средств госбюджета. Государство, кроме того, не должно взимать налоги со средств социального страхования.

Поскольку деятельность и интересы всех субъектов системы социального страхования не согласованы, а работнику и профсоюзному комитету отведена пассивная роль, то создаются предпосылки для злоупотреблений при возмещении ущерба и убытков.

Наконец, ключевое звено этой структуры - Всероссийский Фонд социального страхования. Его деятельность регулируется уставом. Он вправе осуществлять социальное страхование и его виды, собирать средства и использовать их на цели социального страхования; организовывать хозяйственную и коммерческую деятельность; развивать собственную материально-техническую базу; заниматься издательской деятельностью; участвовать в подготовке и реализации общегосударственных и региональных программ социального развития и повышения уровня жизни граждан; осуществлять международное сотрудничество, а также инвестиционную деятельность. Он обязан концентрировать средства и финансировать мероприятия по социальному страхованию, выплачивать страховые возмещения нанесенного ущерба.

Таким образом, подытоживая, можно с полным основанием утверждать, в документах как правило,  отсутствуют основополагающие понятия социального страхования: социальный риск утраты трудоспособности, страховой случай, страховой полис, страховое возмещение. В результате разработчики законопроекта не смогли дать четкую структуру закона, задачи и функции страховой организации описывают в общих чертах, поэтому документ превратился из проекта закона в инструкцию.

В документах, призванном регулировать трудовые отношения, необходимо четко определить круг застрахованных, что не было сделано,  т.е. точно указать категории трудящихся, подлежащих страхованию, по формам занятости (постоянно занятые, временные работники, сезонные работники, надомники, самозанятые группы трудящихся); уточнить объем страхования, т.е. перечень конкретных видов пособий, которые гарантирует общество; и решить вопросы обеспечения застрахованных - кто конкретно занимается выплатой каждого вида пособий, условия и организацию его получения.

Анализ документов, касающихся функционирования социального страхования в сфере труда и представленных в виде законопроектов, которые подготовлены в различных структурах власти, общественных организациях, показывает, что они имеют как достоинства, так и недостатки. Отсутствие основополагающих положений, нечеткость ряда формулировок не позволяет этим документам стать регуляторами отношений.

На наш взгляд, Основы законодательства о социальном страховании граждан должны устанавливать пределы компетенции федеральных органов власти РФ, разграничивать компетенции между субъектами Федерации, а также определять минимальный уровень государственных социальных гарантий. Соответствующие органы республик, краев, областей или на местах могут только поднять уровень гарантий.

Исторический опыт нашей страны в области социального страхования свидетельствует о том, что пренебрежение объективной закономерностью выделения и саморазвития основных видов социального страхования как автономных, но согласованных между собой систем, ведет в итоге к невозможности гармоничного развития системы социального страхования в целом.

В законопроекте следует отразить основные принципы социального страхования:

- всеобщий и обязательный характер социального страхования, доступность реализации прав на обеспечение по социальному страхованию;

- обязательный и добровольный виды социального страхования, равноправие и многообразие форм;

- государственная гарантия стабильности системы, уровня обеспечения по обязательному социальному страхованию;

- автономность и самоуправляемость различных систем социального страхования.

Эти принципы взаимоувязаны и взаимно дополняют друг друга. Игнорирование любого из них делает невозможным реализацию на практике остальных принципов. Механизм управления социальным страхованием, построенный на основе данных принципов, позволит создать высокоэффективную и самоокупаемую систему социальной защиты трудящихся и их семей в условиях перехода к рыночным отношениям.

Анализ достоинств и недостатков имеющихся проектов позволяет сформулировать различные подходы  разработке системы социальной защиты. Имеет смысл в системе социальной защиты выделить две ее области: систему социального страхования и систему социального обеспечения. Это деление обусловлено различным характером деятельности (функционирования) каждой из этих систем и обслуживанием разных категорий трудящихся.

Система социального страхования предполагает включение действия социальной защиты только в случае наступления какого-либо события, определяемого как страховое. Она в основном рассчитана на трудоспособное и трудозанятое население.

Система социального обеспечения предназначена для постоянного или временного вспомоществования, как правило, нетрудоспособному населению. Расходы на социальную защиту оплачивает трудоспособное население или нетрудоспособное в период, когда оно находилось в трудоспособном возрасте.

Трудоспособное население должно быть заинтересовано в деятельности системы социальной защиты. Полное государственное обеспечение, которым в прошлом были охвачены различные категории населения, уязвимо в том, что государство отставало в количестве и качестве социальных услуг от постоянного роста потребностей различных групп населения. Во многом это было связано с тем, что трудоспособное население не участвовало в функционировании системы социальной защиты, оно только платило взносы, что воспринималось как еще один налог.

Определение основных направлений совершенствования системы, разработка проекта такого закона должны быть основаны на ряде принципов.

Первый принцип - всеохватность. Право на социальное страхование временной нетрудоспособности должно распространяться на всех, кто работает по трудовому соглашению, в соответствии с его целевым назначением. Социальное страхование данного вида целесообразно распространить и на учащихся высших и средних учебных заведений.

Остальные граждане, по возрасту или по другим причинам не участвующие в общественном производстве и не работающие по найму, должны получать средства к существованию и другие виды экономической помощи за счет средств социального обеспечения. В этой связи возникает необходимость в разграничении сфер действия двух основных институтов социальной защиты - социального страхования и социальной помощи.

Второй принцип - обязательное участие. Всеобщий характер охвата, доступность помощи по социальному страхованию должны гарантироваться законом, который устанавливает обязательность участия работодателя в социальном страховании и уплату им страховых взносов, а также целевые расходы государства за счет бюджетных ресурсов на социальную помощь (выплата семейных пособий и т.д.).

Этот принцип солидарного участия субъектов социального страхования может быть реализован законодательно закрепленной их обязанностью по выплате страховых взносов. Взносы являются основным каналом формирования фондов социального страхования. Размер страхового взноса определяется в процентном отношении к фонду фактически выплачиваемой заработной платы. Такой подход объясняется тем, что в расходах по социальному страхованию самую большую долю занимают денежные выплаты, компенсирующие утраченный доход (оплата больничных листов), поэтому расходы по социальному страхованию больше всего зависят от заработной платы. Размер тарифа устанавливается дифференцированно, на него влияют уровень фактической заболеваемости и половозрастная структура трудящихся в различных отраслях, а также характер производственной деятельности, осуществляемой предприятиями, расположенными в разных природно-климатических зонах.

В данном случае целесообразно отказаться от индивидуальной дифференциации страховых тарифов и ориентироваться на средние по группам отраслей или видам производства и осуществлять определенное перераспределение аккумулируемых средств.

Третий принцип - многообразие форм социальной защиты. Задачи социального страхования трудящихся, связанные с его функциональным назначением, обязывают предусмотреть в законе многообразие форм социальной защиты: компенсации утраченных доходов через денежные выплаты, зависящие от уровня фактического заработка, а расходы на лечение и реабилитацию должны соответствовать нормативам и возникающей потребности, но не ниже установленного государством уровня. Для этого в области страховой защиты и социальной помощи целесообразно разработать и ввести социальные нормативы, которые предусматривали бы минимум прав работников и членов их семей в случае временной утраты трудоспособности (при заболеваниях, в связи с рождением ребенка, по уходу за больным членом семьи, в связи со смертью работника и т.д.). Этот нормативный минимум социальной защиты устанавливается на четырех уровнях:

- государства (с помощь законов и генеральных соглашений);

- территорий (с помощью территориальных тарифных рыночных отношений);

- отраслей (с помощью  отраслевых тарифных соглашений);

- предприятий (с помощью коллективных договоров).

При такой модели социальной защиты минимальный уровень гарантий устанавливается государством и  не может быть ниже на всех последующих уровнях регулирования.

Четвертый принцип - дифференциация способов обеспечения затрат на социальное страхование.

Основные формы затрат на социальную защиту включают расходы на социальное страхование и на социальную помощь.

Система социального страхования выплачивает пособия в связи с временной утратой трудоспособности (по общим заболеваниям, по бытовому и дорожно-транспортному травматизму, по беременности и родам, по трудовым увечьям и профзаболеваниям); оказывает социальные услуги, связанные с профилактикой заболеваемости и оздоровлением трудящихся и членов их семей (проведение медицинских осмотров, приобретение санаторно-курортных путевок; лечебное питание; дотации на содержание санаториев-профилакториев и оздоровительных лагерей; капитальное строительство и развитие материально-технической базы лечебно-оздоровительных объектов; проведение научно-исследовательских работ с целью снижения уровня общей заболеваемости); несет расходы на организационно-управленческие функции страхования и образование резервных (перестраховочных) фондов.

Социальная помощь сводится к затратам на единовременные пособия при рождении ребенка; на ритуальные пособия (при погребении); на пособия по уходу за ребенком до двух-трех лет, и ежемесячные пособия на детей до 16 лет (учащихся до 18 лет) с учетом среднедушевого дохода семьи.

Разделение затрат на социальное страхование и социальную помощь определяется и различной природой и способами обеспечения. Если в основе пособий по социальному страхованию лежит компенсация работнику утраты заработка, то пособия социальной помощи возмещают, как правило, дополнительные расходы, связанные с определенными обстоятельствами в жизни работника.

Поскольку затраты на социальное страхование входят в стоимость рабочей силы, они включаются в издержки производства (себестоимость продукции), в то время как основная часть расходов на социальную помощь финансируется за счет бюджетов различного уровня, т.е. налогообложения доходов. Таким образом, если размер пособий по социальному страхованию определяется уровнем заработной платы работника, то величина пособий социальной помощи зависит главным образом от характера потребности той или иной категории трудящихся.

Пятый принцип - профессионально-отраслевое и региональное организационное построение систем социального страхования. Такое построение в наибольшей степени отвечает природе конкретных социальных рисков. При данном подходе отпадает необходимость коренных изменений в организационных структурах, что способствует сохранению кадров, накопленного опыта устойчивой и надежной работы, социально-оздоровительной инфраструктуры, находящейся в ведении предприятий и профсоюзов.

Такая система социального страхования доступна для застрахованных, обеспечивает гарантированные выплаты, восстановление здоровья трудящихся и членов их семей в оздоровительных учреждениях предприятий и профсоюзов, позволяет проводить значительную работу по медицинской и социальной реабилитации по месту работы. Система, построенная по такому принципу, имеет развитые элементы самоуправления на уровне трудовых коллективов (более 80% страховых взносов остается в их распоряжении), а значит и высокую экономичность (на управление расходуется -0,8-1,0% от страховых взносов, в то время как в других системах страхования до 8-10%), что обеспечивается вовлечением в работу профсоюзных работников и общественного актива.

Если при создании новых структур социального страхования правительственные и законодательные органы не учтут их профессиональную принадлежность и накопленный опыт, то это может привести к ряду негативных последствий. Прежде всего средства социального страхования будут отчуждены от страхователей, и их расходование будет бесконтрольным. Значительно увеличится аппарат управления неизбежно сократятся расходы на профилактику заболеваемости и реабилитационные услуги, поскольку систему здравниц профсоюзов предполагается передать в коммерческие структуры. Пагубные последствия будет иметь и снижение контроля со стороны  общественности за поступлением и расходованием средств.

Согласно современным концепциям социального страхования, в частности, выразившиеся и в законопроектах, система социального страхования должна включать в себя несколько уровней и форм финансирования.

Новая возможная модель  социального страхования, на наш взгляд, должна состоять из нескольких подсистем: (См.: схему).

Принципиальная схема социального страхования