3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕФОРМ В АГРОПРОМЫШЛЕННОМ КОМПЛЕКСЕ

Пожалуй, ни в одной отрасли народного хозяйства не происходило столько

преобразований как в аграрно-промышленном комплексе (АПК). В конце

1985 года в нашей стране в АПК вошли бывшие самостоятельными Министерство

сельского хозяйства, Министерство плодоовощного хозяйства, Министерство

мясомолочной промышленности, Министерство пищевой промышленности,

 Министерство сельского строительства и Государственный комитет

по материально-техническому обеспечению сельского хозяйства. На

базе этих ведомств был создан единый комплексный орган агропромышленного

управления - Государственный агропромышленный комитет. Но в систему

агропромышленного комплекса, кроме предприятий и организаций Гос-агропрома,

 входили еще Министерство хлебопродуктов, Министерство мелиорации

и водного хозяйства, Министерство рыбного хозяйства, Государственный

комитет по лесному хозяйству и Центросоюз.

!!282

В настоящее время в агропромышленном комплексе, объединены предприятия

основного сельскохозяйственного производства (хозяй-ственные общества

и товарищества, артели, колхозы, крестьянские (фермерские) хозяйства

и их объединения) и обслуживающего производства (предприятия по

ремонту сельхозтехники, производящие удобрения, осуществляющие ремонтные,

 строительные, транспортные работы на селе, перерабатывающие, заготовительные

и др.), которые функционируют на базе разных форм собственности,

 в виде различных организационно-правовых форм, установленных Гражданским

кодексом РФ. В агропромышленном комплексе активно проводится привати-зация

государственных и муниципальных предприятий, преобразо- вание колхозов

и совхозов в частные предприятия, создание фер-мерских хозяйств.

В результате приватизации и разгосударствления в агропромыщ- ленном

комплексе создана сеть самостоятельных и равноправных предприятий,

 действующих как в сфере сельскохозяйственного производства, так

и в обслуживании последнего.

 Каждое предприятие основного и обслуживающего производства выступает

на рынке самостоятельно. Однако уже первые опыты реформ показали,

 что государственное регулирование сельского хозяйства при вступлении

в рынок необходимо для организации и координации взаимодействия

и согласованного функционирования структур АПК. Слишком сложен сам

по себе экономический механизм АПК, условия его вхождения в рынок,

 чтобы можно было надеяться на саморегулирующиеся механизмы адаптации

всех звеньев АПК для их эффективной совместной работы. Органом,

осуществляющим такие функции, стало созданное постановлением Правительства

РФ от 28 декабря 1991 г. ¦ 81 лО реформировании системы государственного

управления аграрно-промышленного комплекса Российской Федерации¬(*1)

 Министерство сельского хозяйства РФ. Этот государственный орган

не является директивным и не представляет собой орган отраслевого управления. Лишь в отношении предприятий, оставшихся в государственной собственности,

 на министерство возлагаются функции контроля за использованием

государственного имущества подведомственных предприятий и организаций,

 заключения контрактов с их руководителями, утверждения уставов

этих предприятий(*2).

Основные направления государственного регулирования агропромышленного

производства определены в Федеральном Законе от

(**1) Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РСФСР.

- 1992. - ¦ 4-5.

(**2) См. п. 2 Постановления Совета Министров - Правительства РФ

от 12 апреля 1993 г. ¦ 303 лО дополнительных мерах по стабилизации

агропромышленного производства в 1993г.¬ // САПП. - 1992. - ¦ 62. - Ст. 3501.

!!283

14 июля 1997 г. лО государственном регулировании агропромышленного

производства¬(*1). В нем предусмотрены меры государственного воздействия

на формирование и функционирование рынка сельхозпродукции, сырья

и продовольствия. В законе закреплены принципы свободной реализации

производимой продукции, внедрения системы залога приобретенной в

собственность государства продукции, осуществления мероприятий по

стабилизации рынка путем проведения закупочных и товарных интервенций,

 установления гарантированных цен на сельхозпродукцию, предоставления

различных дотаций и компенсаций сельскохозяйственным производителям.

Законодательное установление названных и других мер взаимодействия

государства и товаропроизводителей определяется государственной

политикой поддержки и развития агропромышленного комплекса, развития

сельскохозяйственного производства. Однако механизм реализации этого

закона до конца не разработан. Сельскохозяйственное производство

пока не получает необходимой государст венной поддержки, хотя ряд

конкретных мер в этом направлении был предусмотрен в постановлении

Правительства РФ от 15 апреля 1998 г. лОб экономических условиях

функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации

в 1998 году¬(*2).

Для сельскохозяйственных товаропроизводителей важное значение имеет

создание стабильного рынка сельхозпродукции. В этих целях государство

намерено определять объемы производства основных видов продукции,

 поставлена задача создания рыночной инфраструктуры, намечается

создание федеральной информационной системы, обеспечивающей товаропроизводителей

 информацией о спросе и предложении товаров, ценах, условиях поставки,

 складского хозяйства, тароупаковочной индустрии, оптовых продовольственных

рынков и других рыночных структур(*3).

Одной из основных составляющих рынка сельхозпродукции является рынок

государственных закупок. Правовой базой закупок сельхозпродукции

являются Гражданский кодекс РФ и Федеральные Законы: лО закупках

и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия

для государственных нужд¬(*4), лО поставках продукции для федеральных

государственных нужд¬(*5), лО государственном оборонном заказе¬(*6)

(**1) САПП. - 1997. - ¦ 29. - Ст. 3501.

(**2) САПП. - 1998. - ¦ 16. - Ст. 1858.

(**3) Андреева Л. Правовое регулирование производства и сбыта сельскохозяйственн

ой продукции // Российская юстиция. - 1998. - ¦ 9. - С. 7. (**4)

 СЗ РФ. - 1994. - ¦ 32. - Ст. 3303.

(**5) СЗ РФ. - 1994. - ¦ 32. - Ст. 3540.

(**6) СЗ РФ. - 1996. - ¦ 1. - Ст. 6.

!!284

По смыслу деятельности организацию госзакупок сельскохозяйственной

продукции следует рассматривать как форму обеспечения продовольствием

населения, гарантирующую продовольственную безопасность.

Деятельность коммерческих структур, покупающих у сельскохозяйственных

производителей их продукцию, можно рассматривать как обычную предпринимательскую

 деятельность, не преследующую иных задач, кроме извлечения прибыли.

 В этой связи наибольшую сложность представляет регулирование процесса

взаимодействия субъектов, которые в русле своей хозяйственной деятельности

одновременно решают государственную задачу создания продовольственных фондов.

Установлены два уровня формирования Госзаказов на закупку и поставку

основных видов продоволъственных товаров (зерна, сахара, растительного масла, мяса и мясопродуктов, молока

иг молокопродуктов, яиц и яйц¬продуктов, рыбной продукции, картофеля

и овощей, продуктов детского питания, сортовых и гибридных семян

зерновых и масличных культур). На первом уровне госзаказы утверждаются

Правительством РФ (федеральные фонды), а на втором - органами исполнительной

власти субъектов Российской Федерации (региональные фонды). Объемы

этих товаров, установленные соответствующим органом, должны быть

сформированы в обязательном порядке.

В силу утверждения объемов поставок продовольственных товаров между

государством и его регионами возникают хозяйственно-управленческие

обязательства, в соответствии с которыми регионы должны обеспечить

возможность соответствующим заготовителям (государственным заказчиком)

 заключить в установленном объеме контракты на закупку продовольственных товаров.

Хозяйственно-управленческие обязательства по формированию продовольственных

фондов могут детализироваться в договорах государства - Федерации

с регионами о соотношении закупок на соответствующей территории.

 Такой порядок предусмотрен, в частности, в отношении закупок зерна

в ст. 8 Закона РФ лО зерне¬. Договор в этих случаях предусматривает,

 что при недостижении объема производства на конкретной территории

формирование федерального и регионального фондов зерна производится

в соотношении, определенном указанным договором.

Реализация государственных закупок в продовольственные фонды осуществляется

на основе возложения функций государственных заказчиков на соответствующие

государственные органы.

Первоначально функции госзаказчика выполняла специально соз-данная

для этих целей Федеральная продовольственная корпора-

!!285

ция (*1). Законом госзаказчику было предоставлено право передавать

осуществление части своих функций по формированию и размещению заказов

для госнужд другим субъектам. Но такая передача прав привела к увеличению

стоимости продукции. Постановлением Правительства РФ от 26 сентября

1997 г. ¦ 1224 лО создании государственного унитарного предприятия

лФедеральное агенство по урегулированию продовольственного рынка¬

при Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской

Федерации¬(*2) Федеральная продовольственная корпорация была ликвидирована

и на ее основе создано Федеральное агенство по регулированию продовольственного-рынка.

Созданное как коммерческая структура в форме унитарного предприятия,

 Федеральное агенство стало осуществлять функции государственного

регулирования продовольственного рынка, а также коммерческую деятельность

с целью получения государственной прибыли. Основными направлениями

деятельности Федерального агентства являются мониторинг состояния

рынка сельхозпродукции, сырья и продовольствия, создание системы

информационного обслуживания его субъектов, анализ и прогнозирование

рыночной конъюнктуры, участие в создании и обеспечении функционирования

оптовых продовольственных рынков, разработка предложений по организационно-право

вым формам регулирования рынка, перспективных прогнозов и т.д.(*3)

На Федеральное агентство возложены функции госзаказчика по формированию

оперативного резерва Правительства РФ и поставкам продовольствия

на экологически загрязненные территории.

Поставщиков продукции при проведении закупочных и товарных интервенций

определяет Федеральное агенство на конкурсной основе.

В Федеральном Законе лО закупках и поставках сельскохозяйственной

продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд¬ предусмотрен

широкий круг субъектов - возможных госзаказчиков (федеральные органы

исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской

Федерации, коммерческие и некоммерческие организации).

Система органов госзаказчиков во исполнение хозяйственных обязательств,

 установленных правительством, заключает контракты о государственных

закупках товаров в продовольственные фонды. Пред-

(**1) См.: Постановление Правительства РФ от 3 октября 1994 г. ¦

1121 лО создании Федеральной продовольственной корпорации и системы опто-

вых продовольственных рынков¬ // 1994. - ¦ 24. - Ст. 2643.

(**2) САПП. - 1997. - ¦ 40. - Ст. 4593.

(**3) Андреева Л. Правовое регулирование производства и сбыта сельскохозяйственн

ой продукции // Российская юстиция. - 1998. - ¦ 9. - С. 8.

!!286

приятия и организации системы госзаказчиков заключают эти контракты

на рыночной, конкурсной основе с производителями сельскохозяйственной

продукции. Их заключение между организацией (предприятием), выполняющей

госзаказ, и производителем сельхозпродукции (посредником) порождает

оперативно-хозяйственные обязательства между покупателем и поставщиком

сельскохозяйственной продукции. Эти обязательства впоследствии реализуются

изготовителем сельскохозяйственной продукции или продавцом (когда

от имени изготовителя или на комиссионных началах действует посредник-комиссионе

р) и предприятием-заготовителем, которое привлекается в качестве

третьего лица методом возложения на него исполнения обязательства.

 Особенностью реализации такого обязательства является то, что взаимодействующие

 на финальной стадии субъекты не вправе требовать каких-либо иных

условий исполнения. Они действуют во исполнение контракта, заключенного

государственным заказчиком. При этом госзаказчик остается ответственным

перед государством по хозяйственно-управленческому обязательству

выполнить установленный ему заказ на закупку сельскохозяйственной продукции.

Помимо государственных заказчиков аналогичные функции в регионах

выполняют так называемые региональные заказчики, определенные органами

исполнительной власти отдельных территорий.

Основная обязанность госзаказчиков (на федеральном и региональном

уровнях) - это оплата получаемой продукции. Однако собственных денежных

средств у госзаказчиков не имеется, финансирование осуществляется

за счет средств бюджета и внебюджетных источников. На практике довольно

часто в оплате продукции бывают сбои.

Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов | федерации

гарантируют закупку сельхозпродукции по заключенным договорам с

товаропроизводителями, а также выделение финансовых средств госзаказчикам

для оплаты продукции. При ненадлежащем исполнении взятых на себя

обязательств штрафные санкции и убытки должны возмещаться товаропроизводителям

и потребителям из средств соответствующего бюджета.

Практике подобные случаи пока не известны. Случаи же отказа поставлять

сельхозпродукцию под полученные денежные или материальные средства

возникают довольно часто.