15.6. Правотворчество: понятие, стадии, принципы

Как вытекает из самого термина, Правотворчество — со­вокупность актов, действий, направленных на создание права. Однако подход к пониманию правотворчества может быть разным в зависимости от самого понимания права. Если встать на точку зрения естественного права, то правотворче-ский орган, например парламент, не творит, а только откры­вает, обнаруживает право, облекая его в законы. Другая точка зрения, крайнего волюнтаризма, представлена юридическим позитивизмом. Здесь воля государства— единственный фак­тор, порождающий право.

Очевидно, что реальное положение дел находится посре­дине между этими крайними взглядами, выражается в праг­матическом подходе к вопросу о соотношении права и госу­дарства. Право — результат правотворческой деятельности го­сударства. В праве выражается его воля. Но эта воля — не голый приказ, не чисто волюнтаристский произвол, а воля детерминированная, обусловленная многочисленными фак­торами общественной жизни (структурой экономических от­ношений, уровнем развития экономики, системой социаль­ных отношений, соотношением социальных и политических сил, их конфронтацией или согласием, состоянием правосоз­нания, правовой культуры, определенными ожиданиями об­щества относительно целей и правовых средств решения той или иной социальной проблемы, состоянием преступности и законности в обществе и т. д.).

Правотворчество — это деятельность рациональная, на­правленная на решение определенных социальных проблем, па достижение определенных целей экономического, поли-гического, социального, экологического характера и т. п.

Правотворчество — это деятельность компетентных субъ­ектов, направленная на издание и совершенствование норма­тивных актов.

Субъектами правотворчества являются государственные органы, наделенные соответствующей компетенцией (правом па издание нормативных актов), органы местного самоуправ­ления, а также народ при принятии законов путем референ­дума.

Правотворческая деятельность осуществляется в соответ­ствии с процедурой, установленной нормативными актами (Конституцией, регламентом, уставом и т. д.). Задачей право-| норчества является совершенствование законодательства для постижения целей, которые ставит перед собой законодатель.

Правотворчество заключается в издании новых норматив­ных актов, отмене или совершенствовании старых путем вне­сения изменений и дополнений.

С точки зрения теории информации Правотворчество представляет собой процесс движения, трансформации ин­формации, создания нового вида информации в виде норма-швных актов.

Эффективный, действенный нормативный акт может оыть издан только на основе знаний, на основе информации.

Законодатель должен получить следующие виды информа­ции: о состоянии действующего наличного законодательства в соответствующей сфере общественной жизни; о практике реализации и применения указанного законодательства; о ре­альных результатах (положительных и отрицательных) дейст­вия указанного законодательства и его применения; о состоя­нии соответствующей сферы общественных отношений, под­лежащих регулированию; о тенденциях их развития и т. д.; о правосознании общества, его оценках действующего законо­дательства и ожиданиях, желаниях общества относительно нового законодательства и, наконец, научную информацию — оценку наукой действующего законодательства и ее предло­жения относительно его совершенствования.

В ходе правотворчества определяются, конкретизируются цели, которые должны быть достигнуты в результате приня­тия новых законов.

На основе указанной информации и соответственно це­лям вырабатываются разные варианты (альтернативные) ре­шения законодательной проблемы. Из альтернативных вари­антов избирается вариант наиболее целесообразный, т. е. наи­более соответствующий поставленным законодателем целям и наиболее соответствующий представлениям общества о справедливости.

Таким образом, в информационной модели правотворче­ства можно выделить следующие стадии: сбор необходимой информации, оценка указанной информации и определение целей регулирования, выработка альтернативных вариантов законодательного решения, выбор одного из альтернативных вариантов и его оформление в виде нормативного акта.

Процесс правотворчества протекает в рамках процедуры, установленной соответствующими законами, и проходит ряд стадий. Процедурная, процессуальная модель правотворчест­ва предполагает следующие стадии: законодательной иници­ативы и подготовки нормативного акта, обсуждения, приня­тия и опубликования.

Законодательная инициатива (предложение принять зако­нодательный акт) может быть неофициальной, исходящей от отдельных лиц, групп, партий и т.д., и официальной (фор­мальной), исходящей от субъектов, предусмотренных зако­ном. Предложения о принятии законов, исходящие от субъ­ектов, обладающих правом официальной законодательной

инициативы, подлежат обязательному рассмотрению законо­дательным органом.

Круг субъектов, обладающих правом официальной зако­нодательной инициативы, определен Конституцией РФ: Пре­зидент РФ, палаты Федерального Собрания, отдельные депу­таты, Правительство РФ, верховные судебные инстанции, представительные органы и правительства субъектов федера­ции. Субъекты официальной законодательной инициативы в республиках, краях и областях определяются их конституция­ми и уставами.

Следует особо выделить народную официальную законо­дательную инициативу. Так, по Уставу Свердловской области (ст. 66) право такой инициативы предоставлено гражданам об­ласти в количестве не менее десяти тысяч.

Субъект, выступающий с предложением о принятии зако­на, обычно предлагает готовый законопроект. Если же ини­циатива не подкреплена законопроектом, то законодательный орган принимает меры к ее разработке.

Стадия обсуждения законопроекта наиболее ответствен­ная, во многом определяющая содержание будущего закона. Она проходит несколько чтений (обсуждений). На первом чтении заслушиваются доклад лица, внесшего законопроект, содоклад соответствующего комитета представительного ор­гана, вносятся поправки, дополнения. Законопроект или от­вергается или одобряется в целом и направляется на доработ­ку в комитеты представительного органа. На втором чтении обсуждается доработанный вариант законопроекта, принима­ется решение поставить его на голосование или направить на третье чтение.

Принятие закона. Закон принимается путем голосования депутатов соответствующего законодательного органа. Феде­ральные законы принимаются простым большинством голо­сов, а конституционные законы — не менее чем Уз от общего числа'депутатов Государственной Думы. Затем в течение пяти дней законы передаются в Совет Федерации. Федеральный закон считается принятым, -если он одобрен простым боль­шинством, а конституционный закон — г/^ членов Совета Фе­дерации. При отклонении закона Советом Федерации созда­ется согласительная комиссия или Государственная Дума принимает закон при повторном голосовании не менее чем Уз голосов.

Принятый закон в пятидневный срок направляется Пре­зиденту РФ, который в течение 14 дней подписывает закон и обнародует его или отклоняет. В последнем случае Федераль­ное Собрание квалифицированным большинством голосов в ^3 может преодолеть вето Президента, и тогда Президент РФ обязан его подписать. Днем принятия федерального закона считается день его принятия Государственной Думой. Днем принятия федерального конституционного закона РФ счита­ется день одобрения его Советом Федерации. Порядок при­нятия законов субъектов федерации определяется их консти­туциями или уставами и регламентами.

Опубликование законов и иных нормативных актов. Публи­кация (обнародование) нормативных актов — необходимое условие эффективного функционирования права, ибо без до­ведения информации о нормах права до их адресатов невоз­можно правовое регулирование.

Официальная публикация является и формальным усло­вием для определения начала действия нормативных актов, и подтверждением аутентичности, официальности их текстов. Согласно Конституции РФ (ст. 15) неопубликованные законы нс применяются. Как.отмечено выше, публикация является необходимым формальным условием действия вообще всех нормативных актов, затрагивающих права и обязанности граждан. Это тем более необходимо, что в правовом регули­ровании действует принцип: незнание права не освобождает от ответственности и других неблагоприятных последствий (цтогайа }пп5 поп ехсивщ — незнание права не извиняет). За­коны, постановления палат Федерального Собрания, акты Президента, Правительства, Конституционного Суда РФ пуб­ликуются в Собрании законодательства Российской Федера­ции, которое периодически выпускается отдельными книга­ми, а также в газете «Российские вести».

Каждый акт, помещенный в Собрание законодательства, занимает свою позицию в этом собрании и обозначается но­мером статьи. Ссылка на соответствующий акт в Собрании обозначается обычно сокращенно, например: СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 2. Это означает, что данный акт помещен во втором выпуске (книге) Собрания законодательства РФ за 1999 г. и занимает в этом выпуске среди опубликованных актов вторую позицию (место).

Нормативные акты федеральных органов исполнительной иласти (министерств, ведомств) после их регистрации в Ми­нистерстве юстиции РФ в течение 10 дней публикуются в га­зете «Российские вести», а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» изда­тельства «Юридическая литература».

Официальными являются также тексты законов, указов, постановлений, актов ведомственных органов, распростра­няемые в машиночитаемом виде научно-техническим цент­ром правовой информации «Система». Крупные норматив­ные акты (конституции, уставы, кодексы, положения, прави­ла) публикуются отдельными выпусками.

Порядок опубликования нормативных актов субъектов федерации и формы официального опубликования определя­ются их законами. Акты законодательных органов обычно публикуются в изданиях под названием «Ведомости», напри­мер «Ведомости Свердловской областной думы». Официаль­ным изданием здесь служит также «Областная газета».

Принципы правотворчества. Это основополагающие идеи (ценности), на которые должно ориентироваться правотвор" чество.

Законность правотворчества состоит в том, что оно дол­жно осуществляться в рамках законов. Во-первых, норматив­ные акты должны приниматься в рамках компетенции (пол­номочий) соответствующего органа; во-вторых, должны со­блюдаться процедура, порядок подготовки, обсуждения, при­нятия, опубликования, предусмотренный законом; в-третьих, должна соблюдаться иерархия нормативных актов.

Демократизм правотворчества с формальной точки зре­ния предполагает принятие основополагающих нормативных актов — законов только представителями, избранными наро­дом, и подчиненность законам всех прочих актов, принятие законов путем референдума, вынесение законопроектов на всенародное обсуждение. С содержательной точки зрения в законах и иных нормативных актах как результатах право-творчества должны находить выражение, закрепление ожида­ния, интересы и потребности большинства народа.

Научность правотворчества проявляется в использовании данных науки, прежде всего юридической, экономической, социологии, криминологии, медицины и т. д. при подготовке законопроектов, привлечении для экспертизы законопроек-

тов ученых соответствующей области знаний. При подготовке законов экономического, да и иного характера важны дросчет--финансовых, материальных расходов, 'необходимых для ре­ализации закона, определение источников этих расходов. Важно не только предвидеть поло~жительные результаты дей­ствия законов, но и учитывать побочные результаты как от­рицательного, так и положительного характера.

Оперативность правотворчества — необходимое условие эффективности правового регулирования. Она предполагает своевременность издания нормативных актов, недопущение положения, когда законы отстают от жизни. Здесь важно дей­ствовать на опережение, важно предвидеть зарождающиеся в обществе общественные процессы положительного и отрица­тельного свойства, своевременно на них реагировать путем принятия соответствующих нормативных актов. Оператив­ность предполагает и быструю ликвидацию пробелов в зако­нодательстве, своевременную отмену и изменение устаревших актов, издание актов, предусматривающих механизм, порядок реализации законов и т. п.

Связь правотворчества и практики. Нормативные акты— это всегда средство, инструмент достижения практических целей. С помощью права достигается определенный положи­тельный результат, состоящий в возникновении и упрочении отношений, процессов, ситуаций, создающих благог риятные условия для нормального существования и развития общест­ва, или, напротив, в устранении факторов, неблагоприятных для общества. В этом действии права возможны определенные сбои, ошибки, ведущие к отрицательному результату и недо­статочной эффективности права. Такие сигналы подает пра-вотворчеству практика в той или иной сфере общественной жизни. Поэтому связь с практикой, учет эффективности или неэффективности действия права* являются непременным принципом правотворчества. Только практика может дать объективную оценку действенности права. Она может вы­явить пробелы в праве, ошибки, допущенные законодатель­ством, и другие отрицательные моменты регулирования.