§1. Понятие, содержание и источники правового обеспечения уголовной политики

Под правовым обеспечением уголовной политики понимается существующая система законодательных и иных нормативных правовых актов, используемых ее субъектами в пределах их компетенции для выполнения возложенных на них задач по ее реализации. В этой связи следует иметь в виду специфику уголовной политики, которая состоит в том, что она, во-первых, инициирует разработку правовых основ борьбы с преступностью, определяет наиболее важные направления законотворческой и нормативной работы, во-вторых, осуществляется и рамках правовой деятельности государства (в так называемом правовом поле), а значит, действует только на основе и во исполнении правовых установок государства, обеспечивающих борьбу с преступностью. Отсюда следует то, что задачи и правомочия всех субъектов, реализующих уголовную политику, включая руководителей органов внутренних дел, непосредственно определяются на законодательном и подзаконным уровнях.

Содержание правового обеспечения, таким образом, включает в себя регламентацию и последующую реализацию нормативных, правоприменительных, организационно-структурных информационно-аналитических, методических, ресурсных аспектов уголовной политики, иными словами, правовое обеспечение уголовной политики с максимально возможной в данных условиях эффективностью позволяет осуществлять деятельность правоохранительных органов, использовать все возможности государства для осуществления оптимального воздействия на преступность в масштабах Российской Федерации, субъекта Федерации, иного региона. Указанная деятельность осуществляется через комплекс как правовых актов федерального уровня, так и иных актов, дополнительно учитывающих особенности региональной ситуации.

Таким образом, правовое обеспечение уголовной политики предполагает научно обоснованный анализ целого комплекса проблем, входящих в предмет уголовной политики, и разработку на этой основе взаимосвязанных законодательных и иных правовых актов, относящихся к различным отраслям права и нацеленных на эффективное проведение согласованной линии государства в сфере противодействия преступности, защиты средствами уголовной политики личности, политических, социальных и экономических интересов Российского государства и общества в целом.

В зависимости от значимости для целей борьбы с преступностью можно условно выделить три группы законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, обеспечивающих разработку и реализацию уголовной политики. Речь может идти об базовых, основных и обеспечивающих нормативно-правовых актах.

На уровне Российской Федерации к базовым, безусловно, относится Конституция Российской Федерации и конституционные и федеральные законы. Именно эти законы устанавливают задачи, компетенцию, структуру различных органов власти и выступают в этом качестве как определяющие деятельность субъектов уголовной политики. К их числу относятся: федеральные конституционные законы «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.), «О судебной системе Российской Федерации» (1996 г.), «О Конституционном суде Российской Федерации» (1994 г.), «О военных судах Российской Федерации» (1999 г.), «О чрезвычайном положении» (2001 г.), законы Российской Федерации «О безопасности» (1992 г.), «О милиции» (1991 г.), «О прокуратуре Российской Федерации» (1992 г.), «О федеральных органах налоговой полиции» (1993 г.); федеральные законы: «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (1995 г.), «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (1997 г.), «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (1997 г.), «О судебных приставах» (1997 г.), «О мировых судьях в Российской Федерации» (1998 г.), «О статусе судей в Российской Федерации» (1992 г.), «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» (1999 г.).

К числу подзаконных актов, имеющих важное значение для уголовной политики относятся указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, утверждающие доктрины, программы и положения концептуального характера. Примерами таких актов являются: Концепция национальной безопасности Российской Федерации», утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997г. N1300; Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента РФ от 18 апреля 1996г. N567; Положение о министерстве внутренних дел Российской Федерации», утвержденное Указом Президента РФ от 18 июля 1996г. N1039; Положение о Федеральной службе налоговой полиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 25 сентября 1999г. N1272; Положение о Межведомственной комиссии по социальной профилактике правонарушений Правительства Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 29 декабря 1997г. N1648; Постановление Правительства РФ «О подразделениях криминальной милиции» от 7 декабря 2000г. N925; Постановление Правительства РФ «О подразделениях милиции общественной безопасности» от 7 декабря 2000г. N926.

Основным условием отнесения законодательных и иных нормативных правовых актов к названным выше группам является их определяющее значение для закрепления целей, задач, средств и форм реализации уголовной политики. Рассмотрим основные из них.

В Конституции Российской Федерации закреплены социальные, политические и экономические ценности, которые составляют и формируют правовое государство, гражданское общество в России, определяют содержание и структуру государственной власти, соотношение и полномочия ее различных ветвей и уровней и, что не менее важно, правовой статус человека и гражданина, его права и свободы.

Таким образом, можно констатировать, что в большинстве конституционных норм, являющихся фундаментом формирования внутренней политики государства, закреплены важнейшие положения, определяющие уголовную политику. В последующем эти положения реализуются в различных законах, включая УК, УПК и УИК РФ, нормативно-правовых актах, создавая правовой механизм защиты интересов и личности, общества и государства. Эта конституционная реальность, которая должна определять все уровни уголовной политики (от концептуального до уровня практической реализации). Все остальные правовые установления могут рассматриваться как подчиненные, хотя и не менее значимые.

Согласно Конституции формирование политики в Российской Федерации осуществляется Президентом и высшими органами государственной власти. Не рассматривая здесь структуру этих органов - субъектов, формирующих и реализующих уголовную политику и их компетенцию, отметим лишь, они (субъекты) как раз и «выводятся» из Конституции, в частности ст. 71, 72, 132, которые определяют, что в ведении Российской Федерации, субъектов Федерации и отчасти органов местного самоуправления находится обеспечение законности, общественного порядка и безопасности. В этих же нормах закреплены принципиальные вопросы компетенции, что непосредственно связано с разработкой и реализации уголовной политики.

Одним из важных нормативных актов, отражающих важнейшие направления уголовной политики, является Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Это - политико-правовой документ, отражающий совокупность официально установленных взглядов на цели и государственную стратегию в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Речь в нем идет о безопасности страны как неразрывном единстве безопасности личности, общества и государства. Концепция предусматривает ряд положений, прямо влияющих на формирование и реализацию уголовной политики. К ним, в частности, относятся следующие:

об объективном и всестороннем анализе и прогнозировании различных угроз национальной безопасности, в том числе в сфере обеспечения общественной и экономической безопасности;

об определении критериев общественной безопасности, их пороговых значений для выработки комплекса мер и механизмов реализации уголовной политики;

об усилении роли государства, законодательных и исполнительных органов власти в реализации уголовной политики;

об укреплении правоохранительной системы в целом и отдельных на правлений правоохранительной деятельности.

Таким образом, концепция уголовной политики основывается на многих базовых законных и иных нормативных актах и является важной составной частью Концепции национальной безопасности России которая, по меньшей мере позволяет сформулировать, уточнить цели и задачи уголовной политики и обеспечить общественную безопасность в широком смысле слова как часть национальной безопасности.

Вторую группу составляют основные (специализированные) законодательные и иные нормативно-правовые акты. В их структуре следует прежде всего, выделить кодифицированные законодательные акты (УК, УПК, УИК РФ).

К данной группе могут также быть отнесены федеральные законы, указы Президента, Постановления Правительства РФ по отдельным направлениям реализации уголовной политики. Среди таких источников следует назвать: федеральные законы: «Об оперативно-розыскной деятельности» (1995 г.); «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (1995 г.); «Об исполнительном производстве» (1997 г.); «О наркотических средствах и психотропных веществах» (1998 г.); «Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (1999 г.); «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» (2001 г.); «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» (2001 г.); постановления Правительства Российской Федерации от 15 сентября 1999г. N1040 «О мерах по противодействию терроризму»; от 30 июня 1998г. N681 «Об утверждении Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации»; Наставление о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений (утверждено приказом МВД России от 11 августа 1998г. N490); Положение о Главном управлении исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации (утверждено приказом Минюста России от 24 марта 1999г. N56)

Особенностью этой группы законодательных и иных нормативно-правовых актов является их непосредственная направленность на борьбу с преступностью и ее отдельными видами. Это позволяет утверждать, что они оказывают влияние прежде всего на реализацию уголовной политики государства и в атом качестве выступают основными (специализированными) источниками.

К третьей группе - обеспечивающих уголовную политику правовых актов могут быть отнесены: Кодекс РФ об административных правонарушениях; Таможенный кодекс РФ (1993 г.); Налоговый кодекс (1998 г.); федеральные законы: «О безопасности дорожного движения» (1995 г.); «О пожарной безопасности» (1994 г.); «Об оружии» (1996 г.); законы Российской Федерации: «О средствах массовой информации (1991 г.); «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (1992 г.); «О вневедомственной охране» (1999г.); «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (1995 г.); «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (1995 г.); «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» (1998 г.); «О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» (1997 г.); «О счетной палате Российской Федерации» (1995г.); «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (1993г.).

В эту группу входят также указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты министерств и ведомств, способствующие осуществлению деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Таким образом, даже из приведенного перечня видно, что названные источники имеют обеспечивающее значение, помогая специализированным субъектам формулировать и реализовывать основные цели и задачи уголовной политики. В структуре правового обеспечения уголовной политики могут быть особо выделены основанные на источниках всех трех групп нормативные акты правоохранительных ведомств, выступающих в качестве субъектов уголовной политики (приказы и объявленные ими инструкции, положения, часть которых приводилась ранее), поскольку они определяют правовые и управленческие аспекты реализации уголовной политики в определенное время, в определенном месте и в определенной ситуации. Правовое обеспечение включает в себя также и совокупность локальных правовых актов, издаваемых и реализуемых МВД, ГУВД, УВД в пределах их компетенции, чаще всего как реакция на ситуацию (стихийное бедствие и меры по борьбе с преступностью в этих временных и территориальных условиях; повышенный уровень коррумпированности должностных лиц. и меры противодействия этому явлению).

Особое место в правом обеспечении уголовной политики занимают постановления Конституционного Суда Российской Федерации о соответствии положениям Конституции тех или иных норм УК,УПК, УИК РФ, других федеральных законов и нормативных актов; разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации по уголовным делам, аналогичные решения судов субъектов Федерации.

В связи с отнесением общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации к правой системе России (ч.4 ст. 15 Конституции) в числе специфических источников правового обеспечения уголовной политики Российского государства следует включить и многочисленные международно-правовые документы (договоры, конвенции, соглашения, резолюции, рекомендации, стандарты и т.п.), посвященные вопросам международного сотрудничества в борьбе с преступностью.1

Опираясь на сказанное, можно сделать следующие выводы. Правовое обеспечение уголовной политики необходимо для обеспечения проведения такой политики. Оно должно быть в достаточной степени ориентировано на конечные практические цели. Важное значение имеют критерии правового обеспечения. Опыт прошлых лет показал, что уголовная политика, осуществляемая на основе политических призывов, не принесла желаемых результатов: преступность значительно возросла, показатели защиты населения и общества от преступных проявлений значительно снизились. Это побуждает к выработке научно-обоснованных критериев, могущих стимулировать повышение эффективности реализации уголовной политики и практики борьбы с преступностью. Последнее зависит в значительной степени от того, насколько правовое обеспечение может отразить объективные возможности политико-правовых установок государства, насколько последние в свою очередь, соответствуют закономерностям общественного развития, ресурсным возможностям, уровню правового сознания населения.

Нормативный аспект правового обеспечения не только дает четкие ориентиры относительно содержания и направлений реализации уголовной политики в пределах компетенции соответствующего органа, но и устанавливает границы, в которых данный орган осуществляет эту деятельность, определяет его компетенцию. Иными словами, правовое обеспечение значимо для того, чтобы не допустить "погружения" в несвойственные органу функции, для выполнения которых он не имеет ни правомочий, ни ресурсов, а также позволяет зафиксировать его место в целостной системе субъектов уголовной политики.

__________________

1 Действующее международное право: В 3-х т. - М, 1997; Защита прав человека и борьба с преступностью. Документы Совета Европы. - М., 1998: Международные правовые акты государств-участников СНГ в борьбе с преступностью: Сб. документов. - М., 1999: Правовое регулирование деятельности органов власти: В 3-х т. - М., 2001.

В процессе управленческой и правоприменительной деятельности руководитель органа (службы) внутренних дел не может не видеть в ряде случаев несовершенства правового обеспечения уголовной политики. Это и пробелы законодательства, и противоречия в нем, и отсутствие детализированных предписаний в подзаконных актах и т.д. В частности, возникает ряд коллизий по разграничению федеральной и региональной нормативной основы правоприменительной деятельности. Руководитель органа (службы) внутренних дел не может проходить мимо обнаруженных проблемных ситуаций. Однако при этом надо строго различать компетенцию федеральных властей, властей субъекта Федерации, а также органов местного самоуправления. В этой связи руководитель обязан избрать способ реагирования на обнаруженную проблемную ситуацию. Например, путем внесения через МВД России предложений в Правительство Российской Федерации или депутатам Государственной Думы, которые являются субъектами законодательной инициативы; внесения предложений по изданию или изменению подзаконных актов; внесения в установленном порядке в законодательный орган субъекта федерации или в представительный орган местного самоуправления предложений по изданию нормативных актов в пределах их компетенции; наконец, путем издания локальных нормативных актов в пределах собственной компетенции. В связи со сказанным можно сослаться, в частности, на региональное законодательство некоторых субъектов Федерации (например, Москве, Кемеровской области, Республики Татарстан), принятое по инициативе руководства органов внутренних дел, которое связано с возрождением на новой основе дружин по охране правопорядка, закреплением статуса внештатных сотрудников; обеспечением деятельности специализированных составов судов по делам несовершеннолетних и т.д.

При определении направлений совершенствования правового обеспечения уголовной политики следует выделять: ближние (тактические) и дальние (стратегические) цели. Стратегические цели правового обеспечения связаны с созданием и расширением правовых основ уголовной политики. Они должны быть в современных условиях ориентированы на:

демократизацию и гуманизацию правовой системы борьбы с преступностью, прежде всего уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства, практики его применения в деятельности правоохранительных органов;

обеспечение социальной справедливости при реализации уголовной политики, создание для этого правовых, организационных и иных предпосылок;

- разработку законодательных актов, обеспечивающих правовую базу предупреждения преступлений;

последовательное нормативно-правовое и организационное обеспечение неотвратимости ответственности виновных;

создание правовых предпосылок реорганизации системы правоохранительных органов на основе более четкого разграничения оперативно-розыскной, следственной, надзорной, судебной и других функций, обеспечивающих их не зависимость и исключающих ведомственное совмещение;

создание правовых предпосылок для достижения эффективного взаимодействия в деятельности правоохранительных органов на основе строгого соблюдения компетенции субъектов уголовной политики;

- совершенствование юридической техники подготовка законов и иных нормативных актов;

обеспечение организационно-правовых мер,  направленных на повышение профессионального мастерства сотрудников органов, реализующих задачи уголовной политики.