§3. Совершенствование информационного обеспечения уголовной политики.

Рассматривая основные пути совершенствования информационного обеспечения уголовной политики, можно выделить следующие направления: 1) совершенствование правовой базы; 2) совершенствование управленческих и организационных основ; 3) совершенствование технической стороны информационного обеспечения на базе внедрения новых достижений науки и техники, информатики, передовой информационной технологии; 4) оптимизация ресурсов информационного обеспечения.

1. Правовой аспект включает в себя разработку соответствующих нормативных актов (законов, указов, постановлений, инструкций, правил и т.д.), устанавливающих основные принципы построения и функционирования системы информационного обеспечения уголовной политики, виды и объем информации, необходимой для ее организации и осуществления на различных уровнях, имеющиеся в распоряжении правоохранительных органов информационные фонды, порядок пользования ими и т.д.

Нуждается в надлежащем правовом регулировании поступление в правоохранительные органы из статистических и плановых органов необходимой для информационно-аналитической работы социально-экономической и демографической информации, а также информации об общих и специальных мерах профилактики, осуществляемых различными государственными органами и общественными организациями. К сожалению, порядок поступления такой информации в органы уголовной юстиции все еще не получил должного правового регулирования. Решение этой проблемы связано, как представляется, с разработкой И принятием нормативного акта о порядке предоставления информации в правоохранительные органы соответствующими статистическими и плановыми структурами. Следует подчеркнуть, что эта информация имеет важное значение для предупреждения преступности в целом и отдельных видов (групп) преступлений, особенно в плане учета влияния социально-экономических и демографических факторов. Дело в том, что в настоящее время исследования причинной обусловленности преступности получили достаточно широкое распространение • криминологии. На эмпирическом уровне выявлено более двухсот факторов, формирующих социальный фон преступности.

Представляется целесообразной также разработка единых примерных правил работы с криминологической, уголовно-правовой и иной информацией для работников правоохранительных органов. Принятие такого рода правил может быть осуществлено либо в виде специального документа (инструкции, методических рекомендаций и пр.), либо в виде отдельного положения в функциональных обязанностях и должностных инструкциях сотрудников тех или иных служб и подразделений правоохранительных органов.

В сфере уголовной политики функционирует сложная многоуровневая система управления, представляющая собой совокупность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Потребность в информации различных звеньев, субъектов управления неодинакова и определяется прежде всего теми задачами, которые решает в процессе управления тот или иной субъект, тот или иной руководитель, работник управленческого аппарата, теми функциями, которые он выполняет. В этой связи возникает задача обеспечить субъектов уголовной политики необходимой информацией, соответствующей их роли в решении общих задач.

В системе правоохранительных органов действует ряд нормативных актов, в той или иной степени регулирующих вопросы информационного обеспечения их деятельности. К ним в первую очередь относится группа нормативных актов - приказов и инструкций МВД, Генеральной прокуратуры, Минюста России, вводящих в действие соответствующие формы статистической отчетности в органах внутренних дел, органах прокуратуры и юстиции. В некоторых из них имеется ряд показателей, характеризующих результаты применения уголовного законодательства. Следует отметить, что система показателей учетно-регистрационных документов базируется на уголовно-правовой основе и поэтому статистическая отчетность является одним из важнейших источников сведений о состоянии и результатах применения уголовного законодательства.

Это обусловливает необходимость постоянного совершенствования форм и методов статистической отчетности, приведения ее в соответствие с современными требованиями, в том числе сокращения излишних форм отчетности, исключения тех показателей, которые не несут в себе действительно полезной информации. Представляется, что имеющихся в настоящее время форм статистической отчетности достаточно для анализа и оценки результатов применения уголовного законодательства в борьбе с преступностью. Проблема состоит в другом: как «извлечь» из этих форм максимум полезной информации, не прибегая к каким-либо дополнительным формам отчетности и запросам.

Необходимым условием (предпосылкой) реализации норм уголовного права является своевременное получение информации о противоправном поведении.

Однако, как показывает практика, далеко не о всех фактах совершения преступлений и иных правонарушений пострадавшие и другие осведомленные лица сообщают компетентным органам.

Среди факторов, оказывающих влияние на характер реакции граждан на противоправное поведение, важное место занимает уровень правового сознания И правовой активности. В формировании правосознания и повышения уровня правовой активности граждан, социальных групп и всего общества в целом важную роль играет правовая информация. Сознательная деятельность личности предполагает в качестве основы не только знание, но и понимание тех требований, которые государство предъявляет гражданину посредством законодательства. Поэтому правила поведения, закрепленные в нормах права, непременно должны быть известны гражданину, поняты и осознаны им. Это одно из необходимых условий формирования уважения к закону, выполнения личностью своих прав и обязанностей в обществе.

Между правовой информированностью и правомерным поведением, разумеется, нет прямой зависимости. Правовое поведение в криминологии рассматривается как результат влияния многих факторов. Применительно к проблеме совершенствования информационного обеспечения задача заключается не только в том, чтобы установить наличие и характер связи правовых знаний с правовым поведением, но и определить, какие информационные каналы и с какой силой воздействуют на правосознание граждан.

Отмечая значение правовых знаний, следует иметь в виду, что не все, что познается, становится нормой поведения. Нередко люди, обладающие достаточными правовыми знаниями, «обходят» законы для удовлетворения своих личных корыстных целей, безразлично относятся к нарушению установленного правопорядка со стороны других лиц. Поэтому важным показателем глубины правовых знаний является убежденность в необходимости соблюдения юридических норм.

В связи с этим важной задачей становится разработка программы правового обучения, призванной не только снабдить обучаемых прочными знаниями, но и помочь им проникнуть в смысл своих гражданских прав и обязанностей, выработать умение находить альтернативные решения и легальные способы удовлетворения потребностей.

Особое внимание необходимо уделить гласности - обязательному элементу гражданского контроля за деятельностью правоохранительных органов. Публикация данных о состоянии преступности необходима по ряду обстоятельств. Во-первых, чтобы эффективно бороться с преступностью, нужна ее реальная картина, т.е. объективная информация о преступности, ее показателях, тенденциях, закономерностях. Во-вторых, регулярная публикация такой статистики с соответствующими комментариями специалистов (например, криминологов) ставит под контроль деятельность правоохранительных органов, что, естественно, повышает их ответственность перед обществом и государством. И, наконец, в-третьих, наличие открытой уголовной и судебной статистики избавит общественное сознание от многих предрассудков и крайностей, поможет понять, какие социальные проблемы нужно решать с применением жестких наказаний, а какие - иными способами.

Повышение уровня правовой информированности населения позволит также улучшить качество и структуру информационных связей между гражданами и правоохранительными органами. Увеличение числа коммуникаций с объектами управления и улучшения взаимоотношений с общественностью важное условие совершенствования управления. Поэтому необходимо установить порядок, при котором население получало бы полные и объективные сведения о преступности, эффективности работы правоохранительных органов, принимаемых ими решениях.

2. Совершенствование управленческих и организационных основ информационного обеспечения уголовной политики является необходимой предпосылкой создания высокоэффективной системы управления, способной «улавливать» происходящие процессы, тенденции, предвидеть их развитие и в соответствии с этим своевременно реагировать на них, принимать обоснованные управленческие решения. Следует особо подчеркнуть, что сама по себе информация, будь она самой полной и объективной, не приведет автоматически к принятию правильного решения. Поэтому совершенствование информационного обеспечения должно быть ориентировано не только на рационализацию правовой базы, но и на оптимизацию самих информационных процессов.

Необходимо прежде решить вопрос об оптимальном распределении информации в соответствии с информационными потребностями субъектов уголовной политики, т.е. определить всю курсирующую в сфере уголовной политики информацию, ее источники, каналы передачи и связи, информационные потоки. Такой подход в конечном итоге позволит определить оптимум информации, необходимой для рациональной организации решения задач уголовной политики. Следующим шагом должно быть выявление проблемных ситуаций управленческого и организационного характера, их всесторонний анализ с целью выявления организационных факторов (условий), влияющих на качество информационного обеспечения.

Совершенствование организационных основ информационного обеспечения предполагает специальное обучение и подготовку кадров субъектов уголовной политики, и прежде всего сотрудников правоохранительных органов к работе с информацией. Известно, что информация может быть сколь угодно полной, достоверной и современной, но если люди не подготовлены к работе с ней, если процедуры принятия решения на основе информации не отработаны, если недостаточно четко и определенно распределены функции между органами управления и людьми, управление не будет эффективным. Скачанное особенно важно в связи с тем, что, как показывают выборочные наблюдения, многие сотрудники практически всех служб и подразделений правоохранительных органов не имеют достаточных, а иногда и элементарных знаний и практических навыков работы с политико-правовой, профилактической, уголовно-правовой и оперативно-служебной информацией.

Другим важным направлением совершенствования информационного обеспечения уголовной политики, содержащим организационный аспект, является централизация и интеграция информационных систем в масштабах всей системы ее субъектов. Реализация этой задачи позволит, во-первых, организовать единую интегрированную систему уголовно-правовой, криминологической и иной оперативно-служебной информации; во-вторых, обеспечить централизованные не только сбор, но и анализ, обобщение, хранение и выдачу информации по соответствующим информационным каналам ее потребителям; в-третьих, успешнее создавать автоматизированные информационные системы с использованием современной электронно-вычислительной техники и других средств информатики. Это позволило бы также превратить информационные службы правоохранительных органов в действительно управленческие информационно-аналитические органы.

Важным направлением совершенствования организационной и управленческой сторон информационного обеспечения правоприменительного уровня уголовной политики является разработка, проектирование и создание наряду с АИС оперативно-справочного характера так называемых информационно-анализирующих систем (НАС).

Под информационно-анализирующей системой понимается система, предназначенная для: сбора первичной информации о состоянии, эффективности и тенденциях развития управляемого объекта; накопления и переработки этой информации в форму, удобную для использования ее органом, принимающим решение.

Иными словами, ИАС создается в целях управления и для управления социальными процессами, к числу которых относится и управление правоприменительной деятельностью. Задача ИАС - получение, обработка, анализ и выдача субъектам управления этой деятельностью информации о социальных условиях, влияющих на состояние и тенденции преступности.

3. В правоохранительных органах осуществляется значительная работа, ввязанная с техническим направлением совершенствования информационного обеспечения, с автоматизацией информационных процессов на базе современных средств вычислительной техники и информатики. Например, в органах внутренних дел к настоящему времени внедрены десятки проблемно-ориентированных автоматизированных систем (АС), включающих около двухсот подсистем, для решения задач профилактического, оперативно-розыскного, оперативно-справочного, управленческого, экономического и социального назначения. Их эксплуатация осуществляется в ИЦ МВД, УВД и ГИЦ МВД России, представляющих собой центры коллективного пользования служб органов внутренних дел. Предусмотрено внедрение автоматизированных рабочих мест, а также использование потребителем диалоговых программно-технических средств, осуществляемое на базе создания информационно-вычислительных сетей и широкого применения персональных ЭВМ. Это потребует проведения единой технической политики, реализуемой путем разработки типовых проектных решений по вопросам создания, внедрения и развития автоматизированных систем.

Вместе с тем автоматизации информационного обеспечения органов внутренних дел присущ ряд недостатков «технического характера»:

отсутствие средств удаленного доступа к информации, накопленной в автоматизированных системах;

многообразие АС одного и того же функционального назначения и разнотипность конфигураций вычислительных комплексов, ЭВМ, операционных систем и применяемых пакетов прикладных программ;

-   неотработанность информационного  взаимодействия АС различных служб органов внутренних дел, отсутствие взаимосвязи с автоматизированными системами других министерств и ведомств;

-   преобладание ручных методов работы.

Названные недостатки характерны и для информационных систем других министерств и ведомств, входящих в систему правоохранительных органов.

Чрезвычайно важное значение имеют вопросы обеспечения достоверности статистических отчетов, криминологической, уголовно-правовой и другой информации. Здесь следует отметить не изжитые факты преднамеренного искажения отчетности, прямого обмана для прикрытия плохой работы. В информации, направляемой в органы государственной власти, официальных сведениях, публикуемых в средствах массовой информации, просматривается стремление обойти «острые» вопросы, упущения и недоработки, «выпятить» выгодные показатели.

Забывается тезис о том, что повышение эффективности работы правоохранительных органов находится в прямой зависимости от качества, полноты, достоверности и надежности информации. На достоверность информации серьезное воздействие оказывают искажения и упущения объективного и субъективного характера. Первые в основном возникают вследствие несовершенства имеющихся информационных систем, технической неисправности средств, с помощью которых обрабатывается, хранится и передается информация, а также из-за неправильной формулировки некоторых признаков в документах первичного учета. Вторые могут быть умышленными и случайными. Так, например, умышленно могут допускаться искажения и ошибки при занесении данных в карточки первичной регистрации и учета для того, чтобы искусственно снизить уровень зарегистрированных преступлений или показать более высокий уровень раскрываемости, т.е. большую, чем есть на самом деле, результативность своей работы.

Требование достоверности информации существенно для любой системы управления, но для АС оно является жизненно необходимым. Это объясняется большим объемом обрабатываемых данных и широким использованием технических средств. Если в системе с ручной обработкой данных руководитель любого подразделения в принципе имеет возможность проверить работу каждого сотрудника, то при использовании ЭВМ подобная проверка практически исключена.

Тот факт, что находящаяся в распоряжении информационных служб обширная информация, характеризующая многие направления деятельности правоохранительных органов, используется в информационно-аналитической работе не полностью, следует, видимо, оценивать как одно из условий неправильной оценки реальной обстановки и принятия ошибочных решений. До сих пор попытки решить проблему обеспечения полноты и достоверности информационного обеспечения правоприменительной деятельности самостоятельно, т.е. силами исключительно самих информационных служб, не увенчались успехом.

4. В этой связи возникает необходимость совершенствования ресурсного обеспечения работы с информацией.

Ресурсы в данном случае - это совокупность специально обученных и подготовленных для работы с информацией кадров, а также материальных и технических средств обеспечения. Поскольку борьба с преступностью в нашем обществе в ряду проблем социально-экономического развития занимает далеко не первое место и, по существу, имеет по отношению к ним «обеспечивающий» и «обслуживающий» характер, ее ресурсное обеспечение имеет свои пределы и границы. Деятельность по информационному обеспечению может быть эффективной лишь в случае взаимоувязки ее целей и средств, выделенных для их достижения. Поэтому необходим точный ресурсный расчет сил и средств. Игнорирование данного требования может крайне затруднить задачу определения фактической результативности информационных систем, используемых в сфере борьбы с преступностью.

В настоящее время важное значение придается повышению «информационного образования» специалистов, их обучению работе с информационными источниками и формулированию запросов на необходимую информацию, что является предпосылкой удовлетворения их информационных потребностей. Повышенное внимание к этой задаче объясняется наряду с другими обстоятельствами тем, что в практике борьбы с преступностью все шире стала использоваться новейшая информационная техника, освоение которой требует специальной подготовки.