5.4. Научное обоснование института административной юстиции в науке административного права

Создание во Франции в революционные годы и годы Первой империи административных судов для разбора и разрешения жалоб на администрацию вызвало в обществе споры и недоумения. Наиболее активно возражали судьи, консервативно настроенные и получившие юридическое образование при старом порядке в королевской Франции. Противниками института административной юстиции выступали и мыслители, среди которых был знаменитый либеральный историк и государствовед А.Токвиль. Защищали институт административной юстиции и разъясняли его необходимость многие французские (А.Макарель, Т.Дюор и др.), а затем немецкие писатели (Р.Гнейст, Л.Штейн и др.). Возникла целая литература по административной юстиции, а дискуссии по данному институту продолжались в течение всего ХIХ-го века, а если иметь в виду нашу страну, то в течение всего ХХ (Водовозов Н. Административная юстиция. - Энциклопедический словарь Эфрон и Брокгауз. Т. 1. СПб., 1890. С. 141-142).

Основные возражения сводились к следующим положениям. Функционирование особых административных судов противоречит принципу единства суда, вытекающему из принципа разделения властей. Ш.Монтескье в "Духе законов" обосновал положение, согласно которому соединение в одном органе административной и судебной власти несовместимо с идеей свободы. Основные начала, на которых базируется существование правового государства, не допускают, чтобы администрация осуществляла правосудие. Одной только судебной власти может принадлежать исключительное право толковать и отправлять правосудие. Вверив суд самой администрации или же особым административным учреждениям, администрация стала бы судьей собственных своих актов" (См.: Дайси А. Основы английского государственного права. СПб., 1906. С. 205).

Противниками института административной юстиции выступали также государственные деятели. Не случайно, что в Бельгии административная юстиция, упраздненная в 1831 г., была восстановлена только в 1946 г. В Германии в 1933 г. институт административной юстиции был ликвидирован особым распоряжением нацистского министерства внутренних дел В.Фрика, как бесполезное учреждение, и восстановлен только с крушением "третьего рейха" во второй половине 40-х годов.

Сторонники административной юстиции в ХIХ-ХХ веках доказывали, что административные суды необходимы, что они могут работать также независимо, как общие суды, что область управления, которая является предметом деятельности этих судов, - это совершенно особая, специальная область, не схожая с уголовно-правовой и гражданско-правовой областями, т.к. в центре ее лежит жалоба рядового гражданина (работника) на орган управления (должностное лицо).

Первой страной, где институт административной юстиции нашел научное обоснование и где возникла литература о нем, была Франция. Здесь уже в первые десятилетия XIX века сложилась соответствующая научная база и в 1817 г. на основе законодательства об административной юстиции в Парижском университете была создана кафедра административного права. Такие видные французские ученые-административисты XIX столетия , как де Жерондо, Батби, Бартелеми, в трактатах и учебниках по административному праву особое внимание уделяли административной юстиции, которая завершала курс административного права и следовала за институтами публичной службы, актов управления и т.д. (См.: Ивановский В.В. Наука административного права в прошлом и настоящем. - Вестник права, 1906. N 7. С. 142-148).

Разработка проблем административной юстиции продолжалась во Франции в течение всего XX века в работах ученых-административистов М. Ориу, Ж. Веделя, Г. Бребана, М. Лесажа и др. Для названных ученых характерна высокая оценка роли, которую играет институт административной юстиции в общественной жизни Франции, в контроле за французской администрацией и в защите прав и свобод французских граждан. Г. Бребан и М. Лесаж подчеркивают высокий престиж административной юстиции у граждан Франции, высокий авторитет такого органа, как Государственный совет, который выполняет трудную задачу по поддержанию репутации французской администрации как справедливой, стоящей на страже прав и интересов граждан. По словам современного французского ученого-административиста М. Лесажа, сущность французской административной юстиции состоит в следующем положении: акты администрации должны проверяться административным судом, чтобы обеспечить уважение к праву и охрану прав граждан (Лесаж М. Судебный контроль за администрацией во Франции.//Сов. гос. и право. 1981. N 11. С. 106.).

Научное обоснование института административной юстиции нашло широкую поддержку также в Германии. Для этого в Германии уже к середине XIX века сложилась соответствующая законодательная база, а в последней трети XIX века появляется обширная литература по вопросам административной юстиции. Особенно выделялись своими работами такие ученые как Р. Гнейст, Л. Штейн, О. Майер.

В работе "Правовое государство" Р. Гнейст доказывал, что административное право есть система обязанностей граждан и государственных служащих, из которых вытекают их права. Но святость последних нисколько не уменьшается от того, что они стоят на втором месте, именно потому они и достойны охраны. И здесь важная роль принадлежит институту административной юстиции, в частности административным судьям. По мнению Р. Гнейста, учение об административной юстиции составляет центр тяжести правильного представления о правовом государстве (См.: Гирке О. Рудольф фон Гнейст. Спб., 1900. С. 16).

Заметный вклад в теорию административной юстиции на рубеже ХIХ-ХХ веков и в XX веке внесли известный немецкий учений-административник О. Майер и его нынешние последователи в ФРГ. В своем знаменитом учебнике "Немецкое административное право", который после выхода в свет в 1894 г. ежегодно переиздавался вплоть до 1933 г., О. Майер указывал на административную юстицию, как на глобальную часть административного права как институт, без которого немыслимо подлинное функционирование правового государства. Так как деятельность административных и полицейских органов, по мнению О. Майера, проявляется в их решениях и актах, которые, как правило, затрагивают права и свободы граждан, то эти акты должны подвергаться судебной проверке, прежде всего в тех случаях, когда граждане ими не довольны. Судебный контроль завершает административное и полицейское управление. Поэтому О. Майер прямо указывал, что правовое государство предполагает построение управления, часть которого образуют административные суды (См.: Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925. С. 6-7. См. также: Mayer O. Deutsches Verwaetungsrecht. B. 1. Munchen und Leipzig. 1924. S. 122-203).

В России одним из первых обратил внимание на институт административной юстиции видный ученый-полицеист и государствовед И.Е. Андреевский, который в "Русском энциклопедическом словаре" Н.Н. Березина за 1873 г. поместил статью, посвященную административным судьям. Административный суд И.Е. Андреевский определял как "особое разбирательство", учреждаемое по тем спорным делам, рассмотрение которых закон не предоставляет обыкновенным судам. Это - те дела, в которых одною стороною является частное лицо, другою - администрация. Автор отмечал, что элементы такого суда в России появились в результате судебных уставов 1864 г., вверявших разбирательство споров между частными лицами и органами государства общим судам и в немногих случаях мировым судьям (Андреевский И.Е. Административный суд. - Русский энциклопедический словарь И.Н. Березина. Т. I. СПб., С. 241-242).

Однако до середины 70-х годов XIX в. интерес ученых юристов в России к вопросам административной юстиции был слабым, о чем свидетельствует библиографический перечень работ по административному и государственному праву, изданных в XIX веке. Только с выходом в 1879 г. монографии Н.О.Куплеваского "Административная юстиция в Западной Европе" (Харьков, 1879), которая вызвала большой интерес в обществе, внимание русских ученых-административистов к вопросам административной юстиции начало быстро возрастать, и к концу ХIХ - началу XX веков ни один учебник административного (полицейского) права не издавался без раздела об этом институте.

Из писавших об административной юстиции в царской России, помимо названной книги Н.О.Куплеваского, где в основном освещалась деятельность французских административных судов, следует выделить работы И.Т.Тарасова, Н.М.Коркунова, С.А.Корфа и А.И.Елистратова.

В 1882 г. видный русский ученый-административист И.Т.Тарасов в статье об организации административной юстиции подчеркнул значение административного суда как средства правового контроля за деятельностью администрации. Обладавший не только книжным умом профессора, но и знанием практики государственного управления, И.Т.Тарасов отметил основные минусы русской администрации, к которым отнес халатность в исполнении обязанностей, злоупотребление властью и взяточничество. Однако в отличие от этих правонарушений, образующих "уголовную неправду", администрация совершает правонарушения более тонкого и сложного характера, издавая акты, нарушающие права и свободы граждан, именно эти правонарушения, называемые "административной неправдой", служат основанием для подачи жалобы в суд (Тарасов И.Т. Организация административной юстиции. - Юридический вестник, 1897. N 9. С. 158-159. См. также: Тарасов И.Т. Административная юстиция: больные места нашей администрации. - Земство, 1882. N 52).

Большой интерес к институту административной юстиции проявлял видный теоретик права и ученый-государствовед Н.М.Коркунов. Он исследовал данный институт в теоретическом аспекте и отводил значительное место проблеме разграничения административной юстиции от уголовной и гражданской. Подчеркивая специфику административной юстиции, Н.М.Коркунов указывал на особую роль в административном судопроизводстве административного иска, направленного на отмену незаконного распоряжения (См.: Коркунов Н.М. Очерк теорий административной юстиции. - Журн. гражд. и уголов. права, 1885. N 1, 8, 9).

Среди работ, написанных в императорской России, выделяется наиболее фундаментальная, двухтомная работа С.А.Корфа "Административная юстиция в России", вышедшая в 1910 г. и показывающая как административные суды всех главных западноевропейских государств, так и органы административной юстиции России. Анализируя развитие института административной юстиции в России, автор намечал два ее этапа: на первом, начинающемся с реформ Петра I, имела место эволюция административной юстиции из власти надзора (Сенат, прокуратура); на втором этапе, берущем начало с судебной реформы 1864 г., получили развитие собственно органы административной юстиции, представленные губернскими присутствиями смешанного типа и Правительствующим сенатом (См.: Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 1. СПб., 1910. С. 464-465).

С.А.Корф видел в административной юстиции способ судебного обжалования актов управления, а в административном иске - средство защиты субъективных публичных прав частного лица (гражданина). Он полагал, что для административных судов требуется независимость их членов и надлежащие процессуальные гарантии. Вместе с тем, С.А.Корф широко смотрел на институт административной юстиции и прямо отмечал, что существо этого института не зависит от того, каким органом, - общим судом или специальным, - вверяется отправление его функций (См.: Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 2. СПб., 1910. С. 452-453, 472-477).

Заслуживает внимания мнение об административной юстиции видного ученого-административиста первой трети XX века А.И.Елистратова. В классической работе "Основные начала административного права", изданной в 1914 г., А.И.Елистратов видел сущность административной юстиции в судебном характере обжалования гражданином решения должностного лица. С этой стороны институт административной юстиции представляет для граждан "публично-правовую гарантию", способ защиты своих прав и свобод. Как гражданская юстиция есть суд в юридических спорах частных лиц между собой по поводу имущества, так административная :юстиция является судом в столкновении между гражданином и администрацией по поводу актов последней, нарушающих права и свободы гражданина. При этом В.И. Елистратов выступал за идею единой юстиции в России и полагал, что административные судьи, получив соответствующую подготовку, могут осуществлять судопроизводство на высоком профессиональном уровне в созданных для них палатах общих судов (См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 301, 308).

Эти идеи А.И. Елистратов проводил а учебнике административного права, вышедшем в свет в годы Советской власти в 1922 г. Автор отмечал, что "посредством хорошо организованной административною юстиции гражданин может добиться отмены незаконного распоряжения правящей власти" (Елистратов А.И. Очерк административного права. М., 1922. С. 185). В новых изданиях учебника (1925, 1929 г.) раздел об административной юстиции отсутствовал. Думается, что это была конъюнктурная уступка властям и руководителям советской юридической науки - П.И. Стучке и Е.Б. Пашуканису, которые холодно смотрели на административную юстицию и относили ее к буржуазным правовым институтам.

Сравнивая учебники и лекционные курсы по административному праву административистов царской и советской России, можно констатировать следующий факт: если в работах первых административная юстиция занимала в "догматической" (общей) части определенное место и, как правило, завершало учебный материал, то в работах вторых, начиная с "классического" марксистского учебника 1949 г. под редакцией А.И.Денисова и кончая последним советским учебником 1990 г. под редакцией П.Т.Василенкова, подобного раздела никогда не было. Чем можно объяснить такое отношение советской науки административного права к одному из важнейших административно-правовых институтов?

Следует отметить, что в практическом плане вопрос об административной юстиции в советском государстве стал актуальным с первых дней ее существования, поскольку возникшая и крепнувшая с каждым годом коммунистическая административно-командная система сразу создала широкую арену для произвола должностных лиц и "административной неправды" на всех иерархических уровнях. О произволе, беззаконии в советском аппарате управления и "комчванстве" постоянно говорили большевистские вожди В.И.Ленин, Л.Д.Троцкий, Г.Е.Зиновьев и др.

Поэтому уже в 1921 г. Институтом Советского права при Московском государственном университете был выработан проект декрета об административной юстиции РСФСР. Тогда же возникла идея составления Административного кодекса, причем одну из его глав планировалось посвятить административной юстиции.

Реагируя на возникшие при новом строе бюрократические реальности, видные ученые-административисты М.Д.Загряцков, А.Ф.Евтихиев, В.Л.Кобалевский обосновывали в своих монографиях, учебниках и статьях необходимость и жизненную важность для нормального функционирования советского аппарата государственного управления органов административной юстиции. Так, профессор А.Ф.Евтихиев, работавший в Харькове, утверждал, что институт административной юстиции можно вполне приспособить к советским условиям и полагал, что Центральное Бюро жалоб Украинской ССР выполняет функции органа административной юстиции (См.: Евтихиев А.Ф. Основы советского административного права. М., 1925. С. 316). В.Л.Кобалевский зародыши административного суда в СССР видел в деятельности таких органов, как Страховые Советы, жилищные комиссии, земельные судебные комиссии и т.д. (См.: Кобалевский В.Л. Указ. соч. С. 247-253).

Особое значение для освещения института административной юстиции и необходимости приспособления его к системе советского государственного управления имела обстоятельная работа М.Д.Загряцкова "Административная юстиция и право жалобы", выдержавшая два издания - 1924 и 1925 годов. У автора книги - широкий взгляд на институт административной юстиции. Он различает учреждения, которые представляют собой начальные формы административной юстиции (например, советские земельные комиссии), и органы с законченными формами, содержащими все необходимые элементы административной юстиции: такими являются административные суды во Франции и Германии.

М.Д.Загряцков считает административную юстицию одним из институтов, обеспечивающих господство права в обществе, ибо основная задача данного института - отмена или исправление неправомерного акта административного органа. Административная юстиция защищает публичные права гражданина, "вооружает" его административным иском. Административная юстиция - это инструмент самозащиты гражданина. Поэтому в центр судопроизводства, называемого административной юстицией, М.Д.Загряцков ставит жалобу или административный иск гражданина на решение администрации, причем жалобщик выступает как сторона в суде.

Особый порядок для рассмотрения судебно-административных споров нужен не потому, что другой стороной является "привилегированный субъект права" - должностное лицо, а потому, что действия этого лица, нарушающего права гражданина, содержат своеобразные элементы, не объемлимые ни гражданской, ни уголовной юстицией. М.Д.Загряцков, подобно И.Т. Тарасову, говорит об особой природе правонарушения, совершенного должностным лицом при издании незаконного акта и называемого "административной неправдой". Административное правонарушение в такой ситуации есть добросовестное, но ошибочное применение права должностным лицом.

М.Д.Загряцков не придавал особого значения тому, какой орган разбирает административный иск, - специальный административный суд (трибунал) или общий суд, частью которого является палата по административным спорам. Это вопрос не принципа, а техники, имеющий второстепенное значение (Загряцков М.Д. Указ. соч. С. 9-13).

К сожалениию, мысли М.Д.Загряцкова, В.Л.Кобалевского, А.Ф.Евтихиева о встроеннности института административной юстиции в советскую государственную систему остались в области благих пожеланий. Руководители советской юридической науки в 20-30-х годах Е.Б.Пашуканис и П.И.Стучка относились к числу противников административной юстиции и выступали против перенесения в СССР этого института в том виде, в каком он существовал в царской России и в "индивидуалистических" государствах Западной Европы. Целый ряд авторов-администратистов, выражающих именно эту официальную точку зрения и выступавших под знаком марксистской идеологии, - А.С.Сухоплюев, М.С.Берцинский, К.Н.Носов, А.С.Турубинер, - поставили под сомнение целесообразность функционирования административной юстиции в Советском государстве, полагая, что при новом общественно-политическом и государственном строе взаимоотношения гражданина и аппарата управления будут складываться гармонично.

Наиболее рельефно и последовательно эти взгляды выразил К.Н.Носов. По его мнению, административный иск гражданина представляет собой известный "выпад против администрации", а, следовательно, в условиях советского строя - выпад против советской власти. Возбуждение вопроса о разрешении конфликта между трудящимся гражданином и администрацией, представляющей Советское государство, "казалось бы диссонансом, свидетельствующим о том, что в смысле общего одухотворения не все обстоит благополучно" (Носов К. По вопросу о теории советской административно юстиции. - Советское право, 1925. N 4. С. 71, 75, 83).

Можно без преувеличения сказать, что данная позиция открыто доминировала в советской юридической науке до начала 50-х годов, а ее умеренное воздействие сказывалось до начала горбачевской перестройки. Достаточно сказать, что как в первом издании большой советской энциклопедии (20-30 годы), так и во втором издании (40-50 годы) в статьях об административной юстиции утверждалось, что данный институт - "форма разрешения споров по делам управления, обеспечивающая интересы эксплуататорских классов" в буржуазных государствах (См.: Сухоплюев А.С. Административная юстиция. - БСЭ. Т. 1. М.-Л., 1924. С. 124-125). "В СССР административной юстиции как особого института нет, - говорилось в большой советской энциклопедии второго издания, - По советскому праву законность в государственном управлении обеспечивается надзором вышестоящих организаций и органов прокуратуры, контролем со стороны министерства государственного контроля и специальных инспекций, а также правом жалобы в вышестоящие органы власти и управления или органы прокуратуры" (Ананов Н.И. Административная юстиция. - БСЭ. Т. 1. М., 1949. С. 411).

Хотя в 60-70-х годах наметился в подходе советских ученых-юристов перелом в сторону положительного отношения к институту административной юстиции, но и в эти годи некоторые из ученых-административистов выступали против механического перенесения "буржуазной административной юстиции" в СССР. Так, В.А.Лория оценивал административную юстицию как буржуазный институт, который не сможет "вписаться в рамки социалистического государственного управления" (Лория В.А. Существует ли административная юстиция в советском праве? - Правоведение, 1970. N 1. С. 110-114).

Однако, начиная с середины 50-х годов, когда началась хрущевская "оттепель" и поток жалоб "трудящихся" на решения и действия должностных лиц (органы управления) начал с каждым годом увеличиваться в высшие партийные и советские органы, в "верхах" пришли постепенно к выводу, что обеспечить законность в государственном управлении с помощью традиционных органов контроля и надзора очень трудно, что рассмотрение жалобы на действия должностного лица вышестоящим органам управления не всегда способствует справедливому и законному разрешению административного спора.

Последовательными защитниками института административной юстиции в 60-80-х годах выступили видные ученые-административисты и цивилисты Н.Г.Салищева, В.И.Ремнев, Д.М.Чечот и др.

В монографии "Административный процесс в СССР", изданной в 1964 г. и вызвавшей широкий резонанс в научных кругах, Н.Г.Салищева подчеркнула и обосновала положение о том, что административная юстиция может вполне эффективно функционировать в условиях Советской власти (Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М, 1964. С. 87, 96). С опубликованием работы Н.Г.Салищевой понятие "административная юстиция" было реабилитировано и начало использоваться юристами как категория с положительным содержанием. Не лишним будет заметить, что в третьем издании Большой советской энциклопедии статья об административной юстиции (автор - Н.Г.Салищева) написана в другом духе, нежели в двух предыдущих, и институт административной юстиции охарактеризован как универсальное учреждение, способное функционировать в любом цивилизованном обществе.

Заметную роль в обосновании института административной юстиции сыграли монографические работы В.И. Ремнева "Право жалобы" (М., 1964) и "Социалистическая законность в государственном управлении" (М., 1979), а также его статьи в периодических изданиях. В.И.Ремнев, как и Н.Г.Салищева, был последовательным сторонником административной юстиции в деле обеспечения законности в государственном управлении и полагал, что административные и судебные нормы рассмотрения жалоб граждан на незаконные решения, действия (бездействия) должностных лиц и государственных органов образуют институт административной юстиции в СССР. Размышляя над проблемой эффективного функционирования института административной юстиции в СССР, В.И.Ремнев предлагал создать в народных (общих) судах специальные составы административных дел.

Определенный вклад в развитие советской теории административной юстиции внесла работа известного цивилиста Д.М.Чечота "Административная юстиция" (Л., 1973), в которой подчеркивалось важное значение анализируемого института в реализации принципа законности в государственном управлении. Правда, в работе защищалось спорное положение о том, что производство в суде по жалобам граждан на действия и решения органов управления регламентируются гражданско-процессуальными нормами, но основное положение автора, что институт административной юстиции может найти в СССР применение, укрепляло идею административной юстиции и свидетельствовало о поддержке этой идеи специалистами других отраслей права.

В 90-е годы продолжаются исследования ученых-административистов России по теории административной юстиции и научному осмыслению конституционных и законодательных положений, которые имели отношение к формированию органов административной юстиции в стране. Интересными как в плане содержания, так и с точки зрения выдвинутых предложений являются работы Н.Г.Салищевой, Д.Н.Бахраха, В.В.Бойцовой, Н.Ю.Хаманевой, Ю.Н.Старилова, М.С.Студеникиной, Ю.А. Тихомирова и др. Особо следует выделить обстоятельно написанную монографическую работу Н.Ю.Хаманевой "Защита прав граждан в сфере исполнительной власти", изданной в 1997 г., и монографию Ю.Н.Старилова "Административная юстиция. Проблемы теории", опубликованную в 1998 г.

Н.Ю.Хаманева определяет административную юстицию как "порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и органом государственного управления" (Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 115). Автор различает административную юрисдикцию, правосудие по административным делам и административную юстицию. Под правосудием по административным делам следует понимать деятельность общих судов по рассмотрению административных споров и эту деятельность нельзя смешивать с административной юстицией, которую представляют административные суды, обособленные от общего судопроизводства.

Понимая, однако, что в настоящий период по материальным и финансовым причинам очень сложно создать в стране административные суды, Н.Ю.Хаманева предлагает поэтапное осуществление этой идеи: сначала выделяются специализированные палаты в общих судах, где административные споры будут рассматривать административные судьи, а затем произойдет отделение специализированных палат по административным спорам от общих судов и превращение их в самостоятельные структуры во главе с Высшим административным судом. Эти суды, по мнению автора, имели бы полномочия рассматривать иски граждан к любым органам управления, вплоть до правительства ( Хаманева Н.Ю. Указ. соч. С. 133-134).

Ю.Н.Старилов в первой части своей книги рассматривает институт административной юстиции в структуре административного права, а также анализирует его как правовой институт, реализация которого осуществляется через административно-процессуальные или гражданско-процессуальные отношения.

По мнению автора, административная юстиция - это правосудие в сфере административной (исполнительной) власти и в сфере органов местного самоуправления, т.е. это - административная ветвь правосудия. Институт административной юстиции характеризуется наличием специальных административных судов (квазисудебных органов), отделенных от общих судов гражданской и уголовной юрисдикции, а также особых процедур рассмотрения жалоб на неправомерные административные акты и действия (бездействия). Ю.Н.Старилов обосновывает необходимость введения в нашей стране административного судопроизводства при непременном создании административных судов или административных коллегий при судах общей юрисдикции (Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998).

Ряд содержательных и интересных статей, посвященных проблеме административной юстиции в России, написан В.В.Бойцовой, которая понимает под административной юстицией систему административных судов. "Главный признак административной юстиции, - категорически утверждает она, - наличие специальных административных судов, (квазисудебных) органов, отделенных от общих судов и организационно обособленных от "активной" администрации (т.е. органов, структур, выполняющих исполнительно-распорядительные функции)" (Бойцова В.В. Нужна ли нам административная юстиция? - Советская юстиция, 1993. _ 7. С. 12. См. также: Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении. - Гос. и право, 1994. N 5). С этой точки зрения административной юстиции не было в СССР, нет ее и в современной России. Между тем ни одна страна не нуждается так сильно в этом институте, как Россия, где традиционно был высоким удельный вес государственного регулирования и участие государства (его чиновников) в делах общества всегда было огромным. Резюме В.В.Бойцовой следующее: так как Россия близка континентальной модели правовых систем, то для нее наиболее подходит французская модель административных судов (Бойцова В.В. Указ. соч. С. 12-15).

Похожий подход к институту административной юстиции встречается в монографии Ю.А.Тихомирова "Курс административного права и процесса" (М., 1998). Ю.А.Тихомиров характеризует административную юстицию как отдельную ветвь правосудия. Ее объект - ненадлежащая управленческая деятельность, выраженная в форме действия или бездействия властного субъекта. От других ветвей судебной власти ее отличают в основном три элемента: кадры (административные судьи), акты (решения об отмене управленческих решений), процедуры.

Ю.А.Тихомиров оптимистично смотрит на ситуацию в стране и приходит к выводу, что наступило время переходить к формированию системы административной юстиции. Автор набрасывает в общих чертах схему такой системы, включающей Высшую Административную Палату на федеральном уровне и административные коллегии в Верховных Судах республик и областных судах (Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 788-792).

Интересными и здравыми в плане понимания жизненных реальностей представляются суждения Н.Г.Салищевой по вопросу об административной юстиции и ее месте в системе государственных учреждений России. Анализируя высказанные в юридической литературе предложения о введении в России системы органов административной юстиции, Н.Г.Салищева приходит к резонному выводу: "учитывая своеобразие ситуации в России, следовало бы начать с создания в общих судах специализированных присутствий (составов) по административным делам, имея в виду суды первой инстанции, а также коллегий по административным делам в судах субъектов Федерации и в Верховном Суде Российской Федерации" (Салищева Н.Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации. - В сб.: Конституция РФ и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 87). Необходимо четко определиться в ходе судебной реформы в России по поводу тех структур судебной власти, которые будут выполнять функции органов административной юстиции.

Вместе с тем Н.Г.Салищева со знанием дела предлагает создать на первых порах, - хотя бы в виде эксперимента, - при некоторых ведомствах квазисудебные учреждения, которые могли бы рассматривать административные споры между соответствующими органами (ведомствами) и гражданами. Составы таких органов могли бы быть смешанными и включать не только должностных лиц данного ведомства, но и представителей прокуратуры, министерства юстиции и т.д. Н.Г.Салищева предлагает принять Административно-процессуальный кодекс, в структуре которого нормы административного судопроизводства должны составлять особую, отдельную часть (Салищева Н.Г. Указ. соч. С. 88-89).

В 90-х годах в России издано немало учебников административного права, которые написаны с учетом сложившихся за последние годы административно-правовых реальностей. Отрадно, что в некоторых из них (учебниках Д.Н.Бахраха, А.П.Алехина и Ю.Н.Козлова) появились разделы об административной юстиции (Бахрах Д.Н. Административное право России. Часть 1. Учебник для вузов. Екатеринбург, 1996. С. 57-61; Алехин А.П., Кармолицкий А.А. , Ю.М. Козлов. Административное право Российской Федерации. Учебник для вузов. М., 1996. С. 619-622). К сожалению, эти разделы оставляют желать лучшего: отсутствует историческое осмысление института административной юстиции, он не привязан к извечному конфликтному правоотношению "гражданин - аппарат управления", отсутствует в его освещении метод сравнительно-правового исследования.

И все же обзор литературы по административному праву, изданной в 90-х годах в России, показывает, что институт административной юстиции все более и более привлекает к себе внимание ученых, государственных и общественных деятелей. Положение о том, что наряду с административной формой разрешения административных споров, о которой в основном говорилось в советское время, есть судебная, осуществляемая административными судьями, - получило в юридической литературе значение административно-правовой аксиомы. Административный и судебный способы разрешения конфликтов между аппаратом управления (должностным лицом) и гражданином две части единого механизма - института административной юстиции. На двуединый характер института административной юстиции указывали такие ученые-административисты, как М.Д.Загряцков и В.И.Ремнев.

Каждая из частей этого механизма приходит в движение при нарушении должностным лицом прав и интересов гражданина - при наличии "административной неправды" и реакции последнего на данное нарушение посредством жалобы.