5.7. Взгляд на концепцию создания Административных судов, представленную Верховным Судом Российской Федерации

Сегодня можно уже твердо говорить о том, что судебная реформа в России состоялась.

Она еще далека от завершения, но она есть и, будем надеяться, необратима. Более того, результаты судебной реформы - впечатляют.

Авторы радикальной "Концепции судебной реформы" 1991 года не предвидели (да и не могли в то время предвидеть) скачкообразные изменения в развитии нашей страны. Эйфория охватила тогда почти всех, и потому реалии жизни стали и неожиданностью, и охлаждающим укоротом для горячих голов. Отсюда - пессимизм и неспособность объективно согласиться с тем, что многое достигнуто и польза для общества и государства в сфере правосудия есть уже немалая.

Перечислю кратко эти достижения.

В 1993 году в Конституции Российской Федерации впервые появилось понятие "судебная власть". В России создан Конституционный суд, который может поставить точку в затянувшихся спорах и конфликтах.

Верховный суд РФ в последние десять лет был генератором современных идей, инициатором появления и реализации закона "О статусе судей в Российской Федерации". На мой взгляд, этот закон в первую очередь подтверждает факт того, что судебная реформа состоялась, так как независимость, неприкосновенность и несменяемость судей не только продекларированы, но и обеспечены этим, может быть, даже обогнавшим время законом.

Самоуправление судебных органов, невозможность назначить судью или прекратить его полномочия без согласия судейского сообщества - гарантия укрепления независимости судебной власти.

Верховный суд и органы судейского сообщества добились того, чтобы финансирование судов из федерального бюджета стало защищенной статьей, что исключает попытки парализовать судебную деятельность.

Федеральные суды России полностью вышли из-под организационной опеки исполнительной власти путем образования Судебного департамента при Верховном суде РФ, работа которого находится под жестким контролем Верховного суда и Совета судей Российской Федерации.

Приняты и введены в действие Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, законы "О судебной системе", "О мировых судьях", "О судебных приставах", которые подтверждают реальность проведения судебной реформы.

И суд присяжных, и мировые судьи (хотя первые есть только в девяти субъектах Федерации, а вторые появились только в 2000 году) также свидетельствуют о наличии целенаправленной (да - медленной, да - трудной, да - умеренной), но все же реальной, а не виртуальной реформы.

Значительно расширена компетенция судебного контроля за действиями других ветвей власти, судебной защиты прав граждан. И законодательно, и практически почти нет никаких ограничений для обращения в суд по любому вопросу. Все более расширяются возможности обжалования действий и бездействий кого бы то ни было.

Судам передан целый набор функций прокурорского надзора - санкции на проведение оперативно-технических мероприятий, проверка законности и обоснованности ареста, обыска, описи имущества, отказа в возбуждении уголовного дела.

Судьи непосредственно применяют (хотя еще и не повсеместно) положения Конституции и международно-правовых норм в том случае, когда имеются пробелы в российском законодательстве либо когда региональные и федеральные законы и нормативные акты или распоряжения вступают в противоречие.

Отчего же так много негативных оценок и заявлений об отсутствии в России судебных реформ? Это объясняют как объективные, так и субъективные обстоятельства.

Если судебная реформа 1864 года в Российской империи была завершена за полтора-два года, то нынешняя продолжается около десяти лет, и это подрывает доверие к ней, нивелирует ее результаты.

Экономические трудности, затянутость переходного периода ослабляют судебную систему, усиливают перегрузку судов, соответственно, появляется жуткая волокита в рассмотрении дел из-за двойного - тройного превышения нормативов.

Медленное принятие необходимых законов, в первую очередь - гражданско-процессуального и уголовно-процессуального законодательств, земельного кодекса, об административной юстиции и специализированных судах , порождает зависимость судебной власти от оперативности законодателей.

К субъективным моментам стоит отнести:

традиционный российский менталитет, то есть непослушание закону и неуважение к любым властям;

невоздержанность моций, неконструктивная, уничтожающая критика;

безудержные требования немедленного решения всех проблем, без учета не зависящих от воли судебных органов реалий, препятствующих эффективному и быстрому судопроизводству;

тиражирование единичных случаев коррупции судей (хотя судебная власть является наиболее чистой и честной среди всех ветвей власти).

В итоге сложения всего этого появляются признаки анти-реформы:

недостаточное финансирование судебной системы, изначально заложенное в федеральном бюджете;

концептуальное расхождение взглядов федеральных и некоторых региональных властей на судебную власть на местах;

приостановка повсеместного введения суда присяжных;

установление трехлетнего испытательного срока для впервые назначаемых судей;

замалчивание нормативов нагрузки судей и запрет на увеличение в последние пять лет штатной численности судей и аппарата судов;

законопроектный "зуд" по безмерному увеличению компетенции прокурорско-следственных и судебных органов без адекватного экономического обоснования;

яростные попытки ограничить неприкосновенность, а значит, и независимость судей и многое другое.

Голоса критиков и оппонентов судебной реформы звучат гораздо громче и чаще, поэтому и представление об отсутствии этой реформы преобладает среди населения, журналистов и политических деятелей.

Очевидно, что перелом в общественном настроении произойдет не скоро. Однако, несмотря на это, судебная реформа все же состоялась, и речь сейчас идет об ее ускорении и завершении.

Суд как основная часть правосудия стабильно обеспечивает правильное рассмотрение дел - ошибки составляют не более полутора процентов, да и те исправляются в пределах региональной судебной системы.

Главную задачу сегодняшнего момента можно сформулировать так: необходимо быстро, в разумные сроки рассматривать дела, то есть обеспечить доступность правосудия для граждан. Совмещение высокого качества и коротких сроков рассмотрения дел будет гарантией успеха всей судебной реформы.

Среди первоочередных задач судебной реформы можно перечислить следующие:

1. Ускорение работы по принятию законов о Верховном суде РФ и Высшем арбитражном суде РФ. Если первый уже внесен и над ним работает Комитет по государственному строительству, то второй будет внесен в ГД в ближайшее время.

2. Совершенствование института мировых судей. Им нужно отдать все несложные гражданские и уголовные дела, а также все административные правонарушения. Для этого надо внести изменения и дополнения в ФЗ "О мировых судьях в РФ".

3. Определение места и роли народных и присяжных заседателей. Никто уже, пожалуй, не спорит, что присяжные делают процесс беспристрастней и ограничивают всевластие судей. Да и судьям порой легче вынести трудное решение, опираясь на мнение присяжных. Но суд присяжных введен только в 20 субъектах федерации, и это ставит жителей других регионов в неравное положение перед судом, что противоречит Конституции.

4. Тщательное рассмотрение проблемы специализации судов. В связи с этим - принятие во втором чтении ФЗ "Об административных судах в РФ". Хотя по вопросу о необходимости специализированных судов идут споры.

5. Совершенствование системы и организации деятельности арбитражных судов, уточнение их полномочий, улучшение кадрового, финансового и организационного обслуживания этих судов. Говорят о возможном введении института арбитражных заседателей. На подходе - первое чтение Арбитражно-процессуального кодекса.

6. Совершенствование гарантий независимости судей. Ускорение принятия законодательных актов, создающих необходимую базу для эффективной работы органов судебного сообщества. Имеется в виду закон об органах судебного самоуправления.

7. Скорейшее принятие Кодекса об административных правонарушениях, внесение изменений в Уголовный кодекс РФ и ускорение работы над третьей частью Гражданского кодекса.

8. Ускорение работы над процессуальным законодательством.

9. Скорейшее обновление законодательства, касающегося деятельности судебных приставов и исполнения судебных решений в целом. В 1997 году был принят закон о судебных приставах, но его недостаточно.

10. Дальнейшее совершенствование законодательных основ деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением законности, в том числе и в судах. Реформирование прокуратуры - серьезнейшая проблема, требующая серьезного продумывания и максимально осторожного подхода

11. Принятие закона о порядке оказания юридической помощи населению и связанных с этим правах и обязанностях адвокатов. Акцент должен быть сделан на правах населения получать своевременную и квалифицированную юридическую помощь.

Самые разные политические партии и движения сходятся в одном - необходимо ускорение судебной реформы и, в первую очередь, решение проблемы административных судов.

"Яблоко" считает идею специализации судов общей юрисдикции продуктивной; она является программной установкой партии. Этот закон может стать основой нового для России понимания административного права как ответственности органов государственной власти и должностных лиц перед гражданами. Между тем, как отмечалось на заседании фракции, со времен советской власти административное право в стране "поставлено с ног на голову и сводится к тому, как гаишнику наказать гражданина".

В законопроекте речь идет о создании специализированных административных судов, в ведение которых будет входить рассмотрение дел об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также дел по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и местного самоуправления между собой.

К компетенции административных судов законопроект относит, кроме того, дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений.

"Яблоко" считает, что создание административных судов не является наиболее эффективным использованием денег для судебной реформы - следовало бы развивать эту систему в рамках уже сложившейся системы судов общей юрисдикции. Тем не менее, "Яблоко" рассматривает создание административных судов как шаг на пути к гражданскому обществу, поскольку это закладывает механизм ответственности должностных лиц, гарантирует независимость судебной власти от исполнительной власти.

Однако, по мнению фракции, в законопроекте есть ряд недостатков, которые необходимо устранить:

1. Необходимо разделить компетенцию уже существующих арбитражных судов и новых административных судов, учитывая, что в соответствии с законодательством, арбитражные суды занимаются рассмотрением вопросов о проверке законности решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, связанных с экономическими спорами.

2. Предложенный проект закона не дает ответа на вопрос, каким образом будут создаваться судебные округа для административных судов. Фракция считает неправильной привязку судебных округов к семи федеральным округам, образованным указом президента, так как смысл создания административных судов в том, чтобы оторвать их от исполнительной власти, будь то президент страны или глава субъекта РФ. Это политический вопрос, от которого зависит, насколько судебная система будет независимой. Замкнуть судебную систему на представителей президента - значит дискредитировать ее.

Фракция полагает, что следует либо ориентироваться на уже сложившуюся систему десяти судебных округов, действующих применительно к арбитражным судам, либо создать новую систему судебных округов, основанную на доступности окружного суда для граждан и организаций. Система судебных округов, включающая распределение субъектов РФ по судебным округам, должна устанавливаться в самом Федеральном конституционном законе, что гарантирует стабильность судебной системы, а значит ее открытость для граждан.

3. Необходимо предусмотреть все вопросы финансирования административных судов, причем нормативы финансирования должны быть прописаны в самом законе.

4. Одновременно с данным законом должны быть внесены и приняты закон об административном судопроизводстве, поправки в законы об арбитражных, военных судах, мировых судьях, что создаст необходимую законодательную базу для деятельности административных судов.

Итак, противников у законопроекта о введении административных судов среди депутатов практически нет.

Как соглашаются все фракции, появление административных судов разгрузит суды общие - а против такого изменения спорить трудно.

Бурно протестует против принятия закона одна лишь Екатерина Лахова. Она считает, что ее детище - законопроект о судах ювенальных (то есть занимающихся исключительно детьми и подростками) - несправедливо обойдено.

Но это ее личное мнение. Так что единственное, что могло помешать принять законопроект в первом чтении, - это возражения Высшего арбитражного суда.

Но Вячеслав Лебедев, глава Верховного суда, и Вениамин Яковлев, руководитель Высшего арбитражного суда, сумели договориться о распределении полномочий - те административные дела, которые до сих пор рассматривали арбитражные суды, за ними пока и останутся. О чем ко второму чтению в законопроекте и будет сделана поправка.

То, что у законопроекта практически нет противников, еще не значит, что вокруг не будет споров. А спорить будут вокруг судебных округов. Дело в том, что, как мы уже упоминали, концепция судебной реформы предполагает появление особых судебных округов, не совпадающих с административным делением. То есть суд определенного уровня не должен существовать на той же территории, что и исполнительная власть - и таким образом зависеть от нее.

Административные суды по новому закону должны будут рассматривать дела об оспаривании решений и нормативных актов органов власти. Необходимость появления административных судов не подвергает сомнению никто из юристов и журналистская версия о том, что глава Верховного суда лоббирует появление чрезвычайных судов, рассматривается лишь как пример некомпетентности журналистов.

Между тем экс-председатель Конституционного суда и глава Совета при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия Владимир Туманов считает, что реформа не нужна. Он так объясняет свою позицию.

Еще 10 лет назад был принят документ "Основные направления судебной реформы в России". Был принят Федеральный конституционный закон о Конституционном суде. И Конституционный суд работает на основании этого закона, и как вы знаете, имеет хорошую прессу, пользуется авторитетом в стране и за рубежом. Был принят закон об арбитражном суде. Наконец, принят ряд законов, касающихся общей судебной системы, хотя там есть пробелы. Принят закон о мировых судьях.

Туманов предлагает дать судам спокойно работать, дать им побольше денег, потому что они в нищете находятся.

Бедность судов, отсутствие достаточных средств приводит к тому, что они вынуждены ходить на поклон к региональным властям. Если у него потолок рушится, если у него компьютера ни одного нет в суде, он не получает на это денег из центра, конечно, он идет к губернатору. У нас есть суды в Москве, где прекрасный ремонт сделали, а есть грязные - нельзя войти. Это и есть то, что называется human relations -человеческие отношения. Это прекрасно известно в юридической науке. Судья может быть абсолютно беспристрастным, он может не обратить внимания на это, но все равно внутри-то что-то сидит: "мне помогли".

Никакой реформы разрабатывать не надо. Нужен план законодательных работ по совершенствованию правосудия. Вот чего не хватает судам - это организации работы и квалификации многим судьям.

Полемизируя с этими высказываниями, председатель Верховного суда РФ Вячеслав Лебедев считает, что будущее российской судебной системы за специализированными судами,.

Именно специализация судов позволит обеспечить "реальный доступ граждан к профессиональному, справедливому и оперативному правосудию", а в этом, собственно, и заключается смысл судебной реформы, заявил он.

"Специализация обязательно получит свое законодательное оформление", - убежден Вячеслав Лебедев. Он не исключает, что в скором времени в системе судов общей юрисдикции будет закреплена специализация по трудовым делам и социальным вопросам, по делам несовершеннолетних, появятся также специализированные семейные суды по интеллектуальной собственности".

"Мы считаем, что рассмотрение споров гражданина с государством требует высокого профессионализма и специализации, и эти дела не должны затеряться в огромной массе 5 миллионов гражданских дел", - отметил Вячеслав Лебедев. "К тому же, - добавляет он, подобного рода споры должны рассматриваться быстро".

В настоящее время, напомнил Вячеслав Лебедев, суды общей юрисдикции перегружены. Сейчас ежегодно рассматривается более 5 млн гражданских дел, 1 млн 270 тыс. - уголовных и 1 млн 800 тыс. - дел об административных правонарушениях. Количество дел увеличилось по сравнению с 1994 годом почти в три раза.

Вячеслав Лебедев считает необходимым принять целевую программу по завершению судебной реформы в России. По его словам, в этой программе должны быть зафиксированные сроки решения базовых вопросов правосудия.

Лебедев отметил, что законы о судебной системе на сегодняшний день не являются приоритетными - на их принятие в Госдуме уходит от двух до пяти лет. Поэтому, считает Лебедев, судебная реформа идет медленно, в то время как она должна быть завершена в течение ближайших 2-3 лет.

По мнению Лебедева, кроме совершенствования законодательной базы, должны решаться вопросы, связанные с обеспечением деятельности судов. Он считает финансирование судов на сегодняшний день недостаточным.

Вместе с тем, Лебедев отметил положительную динамику в решении этого вопроса. Если в 1997 году на финансирование судов государство выделяло всего 3,4 млрд рублей, то в 2000 году эта цифра увеличилась более чем вдвое, а в бюджете 2001 года на эти цели предусмотрено уже 11 млрд рублей.

Лебедев подчеркнул, что нужно сделать все, чтобы граждане смогли разрешить свои вопросы в рамках российского правосудия. По словам Лебедева, уже свыше 2 тыс россиян обратились в Европейский суд по правам человека в Страсбурге. Свыше тысячи жалоб российских граждан зарегистрированы, а 32 из них в скором времени будут рассмотрены Европейским судом, отметил председатель ВС России.

Открывая Пятый Всероссийский съезд судей, Лебедев отметил, что судебная система страны обладает всеми атрибутами государственной власти, и прежде всего "неограниченной компетенцией по защите прав и свобод граждан".

По словам Лебедева, за истекшие годы судебная система добилась многого. В настоящее время граждане могут обжаловать в суде любые действия должностных лиц и правоохранительных органов. Суды решают трудовые споры, дают оценку нормативным актам и определяют правовое содержание действующих законов.

Заслуживает внимания позиция судьи Конституционного суда РФ Гадиса Гаджиева считает, что судебную систему в России надо реформировать немедленно. По его мнению, главная цель реформы - поменять правосознание судей.

При этом компетенция Конституционного суда не пересекается с компетенцией судов административных.

Конституционный суд проверяет по жалобам граждан конституционность принятых Российской Федерацией законов, а закон, в формальном смысле слова, - это продукт деятельности представительного органа власти.

Таким органом у нас является Федеральное собрание, есть 78 (или 77 - если не считать Чечни) законодательных органов субъектов. Они принимают закон, их проверяет Конституционный суд, а все, что ниже того, должны проверять в административном порядке. Скажем, какие-то инструкции, какие-то нормативные акты могут не противоречить Конституции, но могут противоречить Федеральным законам, это уже сфера ведения административных судов. Они очень нужны, потому что суды общей юрисдикции в силу большой нагрузки рассматривают дела с большим опозданием, иногда вопрос становится просто неактуальным. Создание административных судов находится в прямой корреляции с развитием предпринимательства в нашей стране, созданием благоприятного инвестиционного климата, который пока еще не создан.

Но главным образом нужно менять правосознание судей. Только после этого пойдет судебная реформа. Говорить о судебной реформе только как о некоторых организационных мероприятиях или даже принятии некоторых законов было бы ошибкой.

Начинать нужно на уровне образования, с университетов, с новых учебников, с новых профессоров, с новых доктрин, потом появится на выходе новое поколение судей, конечно, это будет как минимум лет через 15. Нынешних судей, которые воспитаны в другой системе, надо перевоспитывать, их надо переобучать, они должны стать восприимчивы к новым правовым доктринам. Как минимум они должны знать, что собой представляют решения Европейского суда. Но это все время и деньги.

ВЫВОДЫ

Судебная власть - не отрасль или ведомство, а такая же опора государства, как законодательная и исполнительная ветви власти. Дальнейшее развитие судебной реформы и становление судебной власти действительное, а не мнимое, возможны при условии законодательного включения органов судейского сообщества в механизмы взаимодействия судебной власти с законодательной и исполнительной ветвями власти и в механизме административного управления по обеспечению судебной деятельности

Правосудие пока не стало в России доступным и надежным средством защиты прав и законных интересов людей. Это вызвано, в частности, устарелостью организационной модели судебной власти, нехваткой не просто квалифицированных суде, но судей вообще; совпадением судебной юрисдикции с административным делением, что обусловливает зависимость судов от местных властей; нехваткой финансовых средств на собственно судебную деятельность (вызов свидетелей, оплату присяжных, почтовые расходы и прочее). Чрезвычайно остра проблема коррупции в судебных органах. Судебная система не обеспечивает надежную защиту права собственности, обязательных прав, личных неимущественных и иных прав. Не обеспечено реальное равноправие граждан и хозяйствующих субъектов в их спорах с государством. Крайне низок уровень доверия россиян к институтам правосудия.

Цель реформы в судебной сфере - гарантировать гражданам и хозяйствующим субъектам доступное и справедливое правосудие.

Для этого необходимо принять неотложные меры в нескольких направлениях:

1. Всесторонняя реформа судебной системы.

2. Реформирование судейского сообщества.

3. Реформирование процессуального права.

Всесторонняя реформа судебной власти должна быть направлена на создание судебной системы, обеспечивающей единый стандарт защиты гражданских прав, свобод и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов (вне зависимости от того, к какой сфере -частной в собственном смысле слова, предпринимательской, публичной - относится правоотношение) и стабильность этих отношений.

Выступая на открытии 5 съезда судей, Президент РФ Владимир Путин отметил, что судей в стране мало, их количество не соответствует потребностям. Но это не значит, что "независимость судебной власти должна превращаться в личную зависимость от судьи". Глава государства посетовал, что работа над процессуальным законодательством растянулась на долгие годы, а ряд статей действующего законодательства противоречит Конституции РФ.

Владимир Путин заверил, что никаких новых судебных реформ не будет, надо доводить до конца начатую.

Не надо создавать новую концепцию судебной реформы, следует просто взять и посмотреть что за 9 лет сделано, и постараться доделать оставшееся. Как сказал Президент России, надо совершенствовать то, что есть, а не ломать созданное. Кроме того, необходимо с помощью государства поднимать престиж судебной работы.

Вот тогда концепция судебной реформы будет реализована. И тогда суды станут сильными, независимыми, а правосудие настоящим.