5.6. Административно-процессуальный кодекс

Одним из сторонников скорейшего принятия Административно-процессуального кодекса является Председатель Высшего арбитражного суда России Вениамин Яковлев.

По словам Яковлева, в странах Европы, где административное право хорошо развито, такие кодексы уже приняты. Отметив специфику административных дел, при рассмотрении которых "гражданин либо предприниматель состязаются с государственными органами", Вениамин Яковлев подчеркивает, что в Административно-процессуальном кодексе должен быть соблюден принцип состязательности.

В настоящее время в арбитражных судах находятся на рассмотрении свыше 600 тыс. административных дел, а в судах общей юрисдикции таких дел около 2 млн. По словам Яковлева, с вводом в действие административных судов разграничение полномочий между арбитражными судами и судами общей юрисдикции сохранится.

Говоря о судебной реформе в целом, Яковлев подчеркнул, что "концепция судебной реформы не нуждается в пересмотре". Не нужно создавать новую концепцию, считает он, а нужно реализовать то, что было задумано 9 лет назад. По мнению Яковлева, базовые моменты реформы реализованы - достигнута независимость суда, несменяемость судей, назначение их указом президента. По его словам, нерешенными пока остаются вопросы финансового, материально-технического и кадрового обеспечения судов.

Административная юстиция представляет собой особый процессуальный порядок разрешения административно-правовых споров в суде между гражданином с одной стороны и должностным лицом (органом исполнительной власти) - с другой. Любой гражданин, считающий, что то или другое решение должностного лица нарушает его права и не соответствует закону, может обжаловать его в судебном органе и просить о его отмене.

Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" сделал первый практический шаг на пути построения здания административной юстиции в России. Но необходимы следующие шаги государства в деле административно-процессуального обеспечения построения этого института. В юридической литературе уже давно высказывается мнение, что существует необходимость в издании двух фундаментальных законодательных актов: федерального Закона об органах административной юстиции Российской Федерации и Административно-процессуального кодекса Российской Федерации (Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 68-69; Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать в России? - Российская юстиция. 1996, N 5. С. 35-37). Издание этих актов снимет старый и в известной степени болезненный вопрос о том, какие процессуальные нормы - гражданские или административные - регламентируют деятельность суда по рассмотрению жалоб граждан на действия и решения, нарушающие их права.

Дело в том, что Закон РФ от 27 апреля 1993 г. устанавливает в ст. 6 положение, согласно которому процесс по жалобе осуществляется "по правилам гражданского судопроизводства". Отдельные ученые, специалисты по гражданскому процессу (Д.М.Чечот, А.Т.Боннер), полагают, что административный процесс - часть гражданского процесса. Другие ученые (например, В.Т.Квиткин) занимают компромиссную позицию, считая, что наибольшая эффективность судебной защиты прав граждан в области государственного управления достигается только при сочетании гражданско-процессуальных и административно-процессуальных норм (Квиткин В.Т. Судебный контроль за законностью действий органов государственного управления. Автореферат канд. дисс., М., 1968. С. 14).

Неразработанность и отсутствие административно-процессуальных норм, которые могли бы регламентировать административное судопроизводство, явились отдаленным результатом одного из крупных парадоксов царской и советской правовой деятельности: материальное административное право опиралось на чрезвычайно слабую процессуальную основу. Что касается работ по административному процессу, то до 60-х годов XX в. их совсем не было, а в тех работах, которые появились в 60-70-х годах, вопросы, связанные с административным процессом в суде, фундаментальной разработки не получили (Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968; Сорокин В.Д. Административно-процессуальные отношения. Л., 1968; Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция. М., 1970).

Поэтому на область юрисдикции, которая в научных разработках до конца 20-х годов традиционно принадлежала административному праву, а затем была забыта на несколько десятков лет, стали претендовать гражданские процессуалисты, опираясь при этом на отдельные разделы ГПК.

Так, А.Т.Боннер, обосновывая свою позицию, утверждает, что содержанием административного правоотношения является управленческая деятельность, а гражданского процессуального отношения - деятельность по отправлению правосудия (Боннер А.Т., Квиткин В.Т. Судебный контроль в области государственного управления. М., 1973. С. 23). Но в этом утверждении нарушается первый закон логики. Раз речь идет о процессуальных отношениях, то нужно говорить о них как в первом, так и во втором случае. Содержанием административно-процессуальных отношений является процессуальная деятельность, представленная рядом административных производств, одним из которых является деятельность по отправлению правосудия. И это не гражданско-процессуальная, а административно-процессуальная деятельность, которая вытекает из административно-правовых отношений. Нельзя думать, как думает А.Т.Боннер, что административно-правовые отношения прерываются после подачи жалобы в суд, чтобы на период производства стать гражданско-процессуальными, а затем снова превратиться в административно-правовые.

Конечно, у административного процесса в суде много сходства с гражданским процессом и с этой точки зрения гражданско-процессуальные нормы могут быть в известной степени моделью для административного производства в суде. На это указывал еще в начале века С.А.Корф, писавший: "Нет никакого сомнения, и это признается как друзьями, так и недругами административной юстиции, что источником и образом построений административного процесса послужил процесс гражданский, столетние принципы последнего были применены ко вновь родившемуся в XIX веке административному процессу... Этим объясняется, что многие принципы обоих процессов совершенно тождественны, другие весьма похожи друг на друга" (Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 2. СПб., 1970. С. 466-467). Однако в известной степени, о чем не раз говорилось выше в этой работе, можно обнаружить сходство административного процесса в суде с уголовным процессом. Еще в 1920 г. известный процессуалист В.Рязановский справедливо указывал, что все три процесса в суде - уголовный, гражданский и административный - обладают единством, имеют одни основы, но благодаря особенностям рассматриваемых дел обособляются (Рязановский В. Единство процесса. Иркутск. 1920. С. 21).

Между тем Конституция РФ 1993 г. в п.2 ст. 118 указала: "Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства". Конституционные нормы выделили и обособили административный процесс в суде не случайно. Главная особенность, которая отличает административный процесс в суде от гражданского процесса, заключается в том, что стороной здесь выступает должностное лицо (орган управления). В гражданско-процессуальном отношении субъектами - сторонами выступают два собственника, которые представляют самих себя. В административном судопроизводстве должностное лицо выступает не как частное лицо, а как представитель аппарата, ведомства, в котором он работает. Действия, которые оспариваются жалобщиком, признаются этим лицом как служебные действия, направленные на выполнение служебных обязанностей. Выступая в процессе как сторона, должностное лицо не перестает оставаться работником аппарата управления и обосновывает свои действия интересами государства. Со стороны должностного лица необходимо сильное и злонамеренное отступление от требований закона (преступный умысел, грубая неосторожность) для того, чтобы такие действия, квалифицированные как преступные, порывали связь между ним и государственным аппаратом. В административном судопроизводстве суд, признавая действия должностного лица его собственными действиями, которые в силу незаконности теряют качества государственно-властной воли, рассматривает это лицо, как связанное с аппаратом управления, как представляющее его.

Этот момент связи должностного лица с аппаратом, а также другие моменты, которые определяют специфику управленческой деятельности (реализация властных полномочий, наличие дискреционных прав, выполнение распоряжений и инструкций вышестоящих органов), накладывают на административный процесс в суде отпечаток огромной силы, сообщают ему такие качества, которые делают природу этого процесса не гражданско-правовой, а административно-правовой. Впрочем, в отдельных буржуазных странах споры по жалобам на действия должностных лиц не случайно рассматриваются не общими, а специальными административными судами (например, во Франции).

Административный процесс в суде представляет собой способ, метод осуществления правосудия в области государственного управления. Как уголовный процесс есть метод правосудия по уголовным делам, гражданский процесс - по гражданским делам. Все три процесса являются способами осуществления единого правосудия в трех разных сферах правовых отношений, и в силу этого между ними устанавливается тесная связь. Все три процесса опираются на единые основы правосудия. Но единство уголовного, гражданского и административного процессов не означает их тождества.

Административный процесс связан с административным правом, как гражданский процесс с гражданским и уголовный процесс - с уголовным правом. Единство административного, гражданского и уголовного процессов - это единство основных принципов и институтов (состязательность, гласность, непосредственность), которые, однако, в трех процессах получают выражение в различных формах. Поэтому также как в свое время признание единства уголовного и гражданского процессов не означало необходимости издания единого процессуального кодекса для разбирательства гражданских и уголовных дел, признание в настоящее время единства гражданского и административного процессов не должно вести к увековечению гражданско-процессуальных форм для споров в суде по жалобам граждан. Такое состояние следует рассматривать как временное проживание на "чужой квартире" до получения собственной, т.е. до издания АПК - административно-процессуального кодекса.

Административно-процессуальный кодекс - это единый законодательный акт, содержащий в определенном систематизированном порядке нормы административного права и регламентирующий порядок обжалования гражданами действий должностных лиц в административных и судебных органах.

А.П. Коренев в свое время отмечал, что административный кодекс не должен (и не может) охватывать всю сферу административного процесса. В нем допускается кодификация отдельного административного производства (Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М., 1970. С. 35-36). Кодекс об административных правонарушениях, совершенных гражданами и юридическими лицами. Представляется, что АПК РФ может охватывать два производства - по административным жалобам и административным искам. Данные производства обусловливают структуру АПК, которая должна быть научно обоснованной, логичной и удобной для практического применения. В данном случае наиболее целесообразной является структура, состоящая из пяти разделов.

В первом разделе прежде всего следует сформулировать цели и задачи административно-процессуальных норм, сосредоточенных в АПК. Это - защита прав и свобод гражданина в его конфликте с должностным лицом. Как показывает опыт кодификации уголовно-процессуальных, гражданско-процессуальных и административно-процессуальных норм этот раздел можно назвать "Общие положения".

В общих положениях необходимо дать характеристику институту административной юстиции, определить его место в судебной системе Российской Федерации. Осо6ую группу норм в "Общих положениях" составляют правила, закрепляющие принципы рассмотрения жалобы компетентными органами, к которым относятся: законность, равенство граждан и должностных лиц перед законом, состязательность, гласность и публичность производства, ответственность.

Во втором разделе необходимо дать определение такому фундаментальному понятию как "действия, нарушающие права и свободы гражданина" (административная неправда), обозначить признаки данного правонарушения, его виды и специфику. В этом же разделе нужно охарактеризовать такое сквозное для АПК РФ понятие как "право жалобы", определить жалобу как вид обращения, классифицировать ее в свою очередь на виды (устные и письменные, административные и судебные, общие и специальные), отграничить жалобу от заявления и предложения.

Что касается органов, уполномоченных рассматривать жалобы граждан на действия должностных лиц, и процессуальных действий, связанных с компетенцией данных органов, то они образуют два последующих раздела: 1) о производстве по административным жалобам; 2) о производстве по административным искам.

Говоря о разделе "Производство по административным жалобам", отметим, что Указ от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" с процессуальной стороны чрезвычайно устарел, не отвечает современным условиям жизни и новым управленческим и полицейским реальностям. Поэтому следует упорядочить административное производство по жалобе гражданина с учетом новых управленческих реальностей и административно-правовых институтов. Большое значение в процессе практической разработки данного раздела будет иметь точное указание на реквизиты решения по жалобе, что усилит гарантии законности разрешения административных жалоб.

В четвертом разделе "Производство по административным искам" целесообразно включить правовые нормы, регламентирующие права и обязанности сторон, свидетелей и экспертов в процессе производства, принятие решения, его исполнение и обжалование. Особое внимание при этом следует уделить такому процессуальному действию, как вынесение частного определения. Важно указать на основания, в силу которых оно может быть вынесено, на реквизиты, которые обязательны для данного процессуального документа.

Специфическая черта четвертого раздела АПК РФ - это сходство включенных в него административно-правовых норм (композиционное их построение, назначение, "дух" этих норм) с нормами гражданско-процессуального кодекса. Поэтому при формулировании многих статей этого раздела можно взять за образец модели и конструкции, которые использованы в ныне действующем ГПК Российской Федерации.

Пятый раздел кодекса посвящается ответственности должностного лица (органа управления) за действия и решения, нарушающие права и свободы граждан. Механизм данной ответственности складывается из таких элементов, как объяснение должностного лица по факту издания обжалуемого решения, официальная (отрицательная) оценка этого решения компетентным органом, отмена незаконного акта и право суда на основе собранного по делу материала ставить в известность о принятом решении путем вынесения частного определения вышестоящий орган.

Обрисованные разделы представляют собой только контуры единого законодательного акта - АПК РФ. В процессе практической разработки АПК РФ его структура будет уточнена и главным образом в специальных разделах с учетом специфики каждого производства.

Принятие Государственной Думой Административно-процессуального кодекса РФ внесет больше ясности в научное понимание административного процесса, в давний спор о том, как трактовать понятие "административный процесс", - в узком или в широком плане.

Поскольку деятельность по рассмотрению жалоб в суде осуществляется в форме административного судопроизводства, постольку понятие "административный процесс" можно рассматривать в узком смысле, по аналогии с понятиями уголовный процесс" и "гражданский процесс". Узкая трактовка данного понятия вносит порядок в терминологию, выстраивает родственные категории в одну шеренгу и, следовательно, помогает ясному мышлению и ясному изложению.

Однако в отличие от уголовного и гражданского права предметом административного права является широкая и многосторонняя управленческая и полицейская деятельность, которая в процессуальном аспекте выступает в данной "обойме" различных производств. Этот аспект делает возможной трактовку данного понятия не только в узком плане, но обусловливает его широкое толкование как категорию, включающую в себя рад административных производств (Советское административное право. Часть общая. Л., 1970. С. 297), в том числе и производство по административным искам (административную юстицию).

Широкая трактовка понятия "административный процесс" вносит порядок в науку административного права, помогает посмотреть на все административные производства единым панорамным взглядом, а это, в свою очередь, способствует дальнейшей разработке как теории административного процесса, так и теории административного права.