§2. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судом первой инстанции

Необходимость предъявления прокурорами исков возникает в тех случаях, когда спор приобрел государственную или обществен­ную значимость, имеет принципиальный характер, затрагивает инте­ресы регионов, значительную часть населения или крупных трудо­вых коллективов.

В тех случаях, когда нарушены права и свободы человека и гражданина, право прокурора на предъявление иска применяется в первую очередь в интересах лиц, которые по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не могут сами отстаивать в суде свои

1 См.: М.А. Викуг, И.М. Зайцев. Гражданский процесс России: Учебник. - М.: Юристъ,2001.-С.98.

161

права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобре­ло особое общественное значение (п. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Прежде чем предъявить исковое заявление в суд, прокурор должен выяснить многие материально-правовые и процессуальные вопросы, относящиеся к иску, а именно:

- определить лиц, которые будут выступать в качестве истца и ответчика по делу;

- определить круг лиц, заинтересованных в исходе дела;

-  определить подведомственность и подсудность дела, кото­рое возбуждает прокурор;

- определить условия, необходимые для осуществления права на иск;

-  определить круг доказательств, подтверждающих факт ос­нования иска и др.

В процессе подготовки дела к судебному разбирательству следует, прежде всего, выяснить, являются ли истец и ответчик над­лежащими сторонами, т.е. имеет ли истец право требования, охраня­ется ли его право той или иной формой закона, должен ли данный ответчик отвечать по иску (ст. 41 ГПК).

Прокурор должен иметь в виду следующее: гражданское процессуальное законодательство допускает соучастие как на сторо­не истца, так и на стороне ответчика или на обеих сторонах одновре­менно (ст. 40 ГПК); в исходе дела могут быть заинтересованы и тре­тьи лица, которых должны выявить и привлечь в дело.

Рассмотрение гражданских дел происходит в гражданском и арбитражном судопроизводстве. В связи с этим прокурору необхо­димо определить подведомственность дела суду общей юрисдикции или арбитражному суду.

Определяя подведомственность того или иного спора суду общей юрисдикции или арбитражному суду, прокурору необходимо исходить из характера правоотношения и состава сторон, а также иметь в виду исключения, установленные законом1.

При объединении нескольких связанных между собой требо­ваний, из которых одни подведомственны суду общей юрисдикции, а

См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации /Под ред. проф. А.А. Чувило-ва. - М.: Юристь, 1999. - С. 255.

162

другие — арбитражному суду, все требования подлежат рассмотре­нию в суде общей юрисдикции (ст. 22 ГПК).

При решении вопроса, в какой конкретно суд прокурору сле­дует обратиться с заявлением, необходимо руководствоваться прави­лами территориальной подсудности. По общему правилу (ст. 28 ГПК) подсудность гражданского дела определяется местом нахожде­ния ответчика: гражданина - там, где он имеет постоянное место жи­тельства; юридического лица - по месту нахождения оргада (дирек­ции, управления и т.д.) или имущества юридического лица.

Иски к ответчикам, проживающим в разных местах, предъяв­ляются по усмотрению прокурора по месту жительства или месту нахождения одного из них.

В указанных гражданским процессуальным законодательст­вом случаях прокурор может выбрать иную, отличную от общего правила подсудности (ст. 20 ГПК) или договориться с ответчиком об изменении территориальной подсудности по данному делу (ст. 32 ГПК), кроме исключительной территориальной подсудности по не­которой категории споров (ст. 30 ГПК).

При подготовке иска к рассмотрению прокурор должен про­верить, имеется ли у лица, в интересах которого будет предъявлен иск, право на обращение в суд с данным иском.

Судья отказывает в принятии заявления, если оно подано не­дееспособным лицом (ст. 134 ГПК). Однако прокурору не может быть отказано в принятии заявления в тех случаях, когда он обраща­ется в защиту прав и охраняемых законом интересов недееспособных лиц.

Если судья необоснованно отказал прокурору в принятии ис­кового заявления, то на определение судьи прокурор вправе принес­ти представление.

Прокурор, предъявивший иск, обязан, прежде всего, тща­тельно проверить фактическую и юридическую стороны будущего иска, т.е. все обстоятельства, связанные с основанием и предметом иска; собрать необходимые доказательства.

Предметом иска является требование прокурора о признании судом наличия или отсутствия какого-либо правоотношения, а также о понуждении ответчика к совершению определенных действий либо воздержанию от действий.

163

При определении предмета иска прокурору следует руково­дствоваться положением ст. 12 ГК РФ, которая устанавливает спосо­бы защиты гражданских прав. В их число входят:

-  признание права на восстановление положения, существо­вавшего до нарушения права и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признание оспоримой сделки недействительной и применение последствий ее недействи­тельности, применение последствий недействительности ничтожной сделки;

- признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления;

-  присуждения к исполнению обязанности в натуре, возме­щения убытков;

- взыскание неустойки, компенсация морального вреда;

- прекращение или изменение правоотношения;

-  неприменение судом акта государственного органа или ор­гана местного самоуправления, противоречащего закону;

- иные способы, предусмотренные законом.

В соответствии с этими способами защиты гражданских прав прокурор определяет предмет иска. Для того чтобы суд вынес обос­нованное решение по заявлению прокурора, ему следует точно опре­делить предмет доказывания, т.е. круг тех фактов, которые необхо­димо установить для разрешения спора между сторонами.

В состав предмета доказывания включаются лишь те факты, которые имеют существенное значение для дела. К их числу отно­сятся юридические факты, с наличием или отсутствием которых за­кон связывает возникновение прав и обязанностей сторон. Перечень фактов по конкретному делу определяется правовой нормой (норма­ми), регулирующей данные правоотношения. В связи с этим проку­рор должен проанализировать нормы материального права, которые определяют спорные правоотношения; проверить, все ли юридиче­ские факты, входящие в основание иска, установлены. Кроме них, в предмет доказывания включаются также факты, положенные ответ­чиками в основание возражений против иска. Правильное определе­ние предмета доказывания имеет важное значение. Оно позволяет установить круг фактов, выяснение которых необходимо для разре­шения дела по существу и, следовательно, устранить все лишнее.

Доказательства представляются сторонами и другими лица­ми, участвующими в деле. Это требование закона о состязательности

164

сторон в полной мере относится и к прокурору. Он должен при под­готовке и оформлении иска обеспечить его полноту и аргументацию, представить в суд необходимые и исчерпывающие доказательства. В этих целях прокурор может использовать полномочия, предостав­ленные ему (ст. 22, 27 Закона о прокуратуре).

Выяснив поставленные вопросы, прокурор приступает к со­ставлению искового заявления. Оно должно отвечать общим требо­ваниям, предъявляемым к форме и содержанию исковогазаявления, установленным ст. 131 ГПК.

Структура искового заявления включает в себя вводную, описательную, мотивировочную, резолютивную и заключительную части1.

Во вводной части прокурор должен указать, в какой суд по­дается заявление, какой орган прокуратуры возбуждает дело; лицо, в интересах которого предъявляется иск, - если это гражданин, то ука­зывается фамилия, имя, отчество, адрес; если организация, - наиме­нование и местонахождение его ответственного органа (дирекции, правления и т.д.): наименование ответчика, его местонахождение.

Если иск подлежит оценке, то прокурор указывает сумму, ко­торую, по его мнению, необходимо взыскать в пользу истца.

В описательной части искового заявления прокурор излагает установленные им фактические обстоятельства дела, опираясь на ко­торые прокурор обосновывает свое требование (фактическое основа­ние иска).

В мотивировочной части искового заявления прокурор дает юридическую квалификацию установленным им фактическим об­стоятельствам дела, то есть указывает нормы материального и про­цессуального права, обосновывающие требования прокурора (юри­дическое основание иска).

Установив фактическое и юридическое основания иска, про­курор излагает доказательства, подтверждающие обстоятельства де­ла, на которых прокурор основывает свое требование. При этом не­обходимо иметь в виду, что прокурор представляет доказательства, подтверждающие не только обоснованность его требований, но и доказательства, опровергающие возражения ответчика. По некото­рым делам необходимо принять меры обеспечения иска (в тех случа-

1 См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации /Под ред. проф. А.А. Чувило-ва. -М.:Юристъ, 1999.-С. 257.

165

ях, когда непринятие мер обеспечения затруднит или сделает невоз­можным исполнение решения суда). Просьба прокурора о принятии судом мер обеспечения иска должна быть обоснована.

Резолютивная часть искового заявления содержит требование прокурора к суду, например, о признании наличия или отсутствия какого-либо правоотношения между сторонами, о присуждении от­ветчика к совершению определенных действий, о взыскании убытков и т.д. Требование прокурора к суду составляет предмет иска.

В заключительной части указываются: фамилия, имя, отчест­во, место жительств свидетелей, источники получения иных доказа­тельств, перечень представленных документов, сведения о предос­тавлении копий исковых заявлений по числу ответчиков, число, ме­сяц и год составления искового заявления, подпись прокурора.

В целях обеспечения своевременного и правильного разре­шения заявления прокурор осуществляет подготовку дела к судеб­ному разбирательству. Опираясь на требования ст.ст. 45, 148 ГПК, прокурор уточняет обстоятельства, имеющие значения для правиль­ного разрешения дела; определяет правоотношения сторон и закон, которым следует руководствоваться; разрешает вопрос о составе лиц, участвующих в деле; определяет доказательства, которые он должен представить в обоснование своих утверждений.

Специфика положения прокурора, заявившего иск, состоит в том, что он должен обеспечить законность будущего решения суда. Прокурор как лицо, осуществляющее надзор за исполнением дейст­вующих законов, предъявляет иск только в случае, если у лица, в ин­тересах которого он выступает, есть право требования к ответчику, а у ответчика - обязанность по отношению к истцу.

Определив действительные взаимоотношения сторон, проку­рор обеспечивает доказательственную часть заявленного иска, пред­ставляя суду необходимые доказательства, учитывая при этом требо­вание ст. 67 ГПК.

Гражданский процессуальный кодекс не предусматривает обязательное участие прокурора в судебном заседании, где рассмат­ривается заявленный им иск.

Однако Генеральный прокурор РФ в приказе № 1 от 5 января 1997 года обязывает прокуроров принимать участие в судебном раз­бирательстве по заявленным ими искам и активно участвовать в ис­следовании доказательств, давать заключение по вопросам, возни­кающим во время разбирательства дела, и по существу дела в целом,

166

руководствуясь принципами законности, состязательности и равно­правия сторон.

В судебном разбирательстве прокурор в соответствии со ст. 35 ГПК имеет право знакомиться с материалами дела, заявлять отво­ды, представлять доказательства и участвовать в их исследовании, заявлять ходатайства, а также совершать другие процессуальные действия, предусмотренные законом.

В соответствии со ст. 39 ГПК прокурор имеет право изменить основание или предмет иска. Прокурор может и отказаться от иска. Главная задача прокурора, предъявившего иск в процессе рассмотре­ния дела - доказать обоснованность его требований. Прокурор, предъявивший иск, после доклада дела первым дает объяснение. Стороны имеют право задавать прокурору вопросы (ст. 35 ГПК); он выступает в прениях первым (ст. 190 ГПК); после судебных прений прокурор дает заключение по существу дела в целом (ст. 189 ГПК).

В то же время имеются существенные различия в процессу­альном положении прокурора, предъявившего иск в интересах кон­кретного лица, и истца. Так, прокурор, в отличие от истца, не может заключить мировое соглашение. К нему не может быть предъявлен встречный иск; прокурору может быть заявлен отвод.

С другой стороны, прокурор пользуется такими процессуаль­ными правами, которые не могут принадлежать стороне. Например, он дает заключение по делу в целом.

Наиболее распространенной формой участия прокурора в ис­ковом производстве является вступление в уже начатое дело для да­чи заключения по существу спора в целом, а также по любому во­просу, возникающему в ходе судебного заседания1.

В отдельных случаях участие прокурора в рассмотрении дела является обязательным, поскольку оно предусмотрено законом (ст. 45 ГПК).

Так, обязательно участие прокурора в рассмотрении судом гражданского дела, например, о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК), о признании гражданина ограниченно дееспособным или не­дееспособным (ст. 284 ГПК), о лишении родительских прав, о вос-

' См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации /Под ред. проф. А.А. Чувило-ва. - М: Юристь, 1999. - С. 260.

167

становлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст.ст. 70, 72, 73 Семейного кодекса РФ) и др.1.

Прокурор обязан принимать участие в рассмотрении дела и в тех случаях, когда такая необходимость признана судом (ст. 45 ГПК). По таким категориям дел, как восстановление на работе, выселение граждан без предоставления жилого помещения, об освобождении имущества от ареста и дел, возбужденных по заявлениям и искам прокуроров, необходимость участия прокурора в их рассмотрении определена приказом Генерального прокурора РФ от 5 января 1997 года № 1.

Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмот­рении дел определены ст. 45 ГПК, где установлены правовые средст­ва воздействия прокурора.

К их числу относятся:

- заявления;

- ходатайства;

-  заключения по вопросам, возникающим во время разбира­тельства дела;

- - заключения по существу дела в целом.

Заявление, как одно из правовых средств воздействия проку­рора, используется им для постановки вопроса об отводе, для устных представлений на действия участников процесса, которые могут по­влечь нарушение закона и др. Значение данного правового средства состоит в том, что обоснованным заявлением прокурор предупреж­дает нарушение, либо помогает суду своевременно его устранить.

Более широко использует прокурор в суде такое правовое средство, как ходатайство. Ходатайства прокурора могут касаться самых различных вопросов, например, исследования доказательств, привлечения в процесс новых лиц, отложения разбирательства дел и т.д. При заявлении ходатайств о представлении дополнительных до­казательств, привлечения в дело новых лиц, прокурор четко указыва­ет, для каких целей это необходимо сделать. В ходатайстве о назна­чении экспертизы прокурор должен сформулировать вопросы для эксперта. Ходатайства об отложении, приостановлении слушания дела должны содержать ссылку на нормы права. Ходатайства могут заявляться в устной и письменной формах.

1 См.: Ширыло Н.П. и др. Иск прокурора в гражданском судопроизводстве. - М., 1989.-С. 59.

168

Заключение прокурора по вопросам, возникающим во время разбирательства дела, ориентирует суд на совершение процессуаль­ных действий в строгом соответствии с законом. Заключения чаще всего даются по ходатайствам участников процесса. В зависимости от содержания ходатайств и правовых последствий их рассмотрения заключения можно разделить на две группы:

1.   Заключения, чаще всего подаваемые по ходатайствам, удовлетворение которых может повлечь принесения представления на судное решение, например, удовлетворение ходатайства о пре­кращении дела. Заключение в данном случае должно быть юридиче­ски обоснованным, в нем должна быть четко выражена позиция про­курора. Если суд не согласится с заключением прокурора, а он убеж­ден в правоте своего заключения, то прокурор подает представление на незаконное определение суда о прекращении дела и процесс мо­жет быть возобновлен.

2.  Заключения, удовлетворение которых не дает оснований к принесению представления на принятое судом решение, например, о вызове свидетелей, назначении экспертизы и др.

Среди процессуальных действий, совершаемых прокурором в гражданском судопроизводстве, особое место занимает заключение прокурора по существу дела в целом. В нем подытоживаются резуль­таты судебного разбирательства. В заключении прокурора должны быть объективно оценены все исследованные в судебном заседании материалы, содержаться убедительные выводы о том, какие именно факты необходимо считать установленными, какие нормы права к ним применить и какие правовые выводы сделать.

Заключение прокурора должно быть мотивированным как с фактической, так и с юридической стороны.

Кроме искового производства, защита прав граждан прокуро­ром заключается и в рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений. В соответствии со ст. 245 ГПК суд рассматривает

дела:

- по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспари­вании нормативных правовых актов полностью или в части;

-  по заявлениям об оспаривании решений и деяний органов государственной власти, органов местного самоуправления, должно­стных лиц, государственных и муниципальных служащих;

-  по заявлениям о защите избирательных прав или права на участке в референдуме граждан РФ.

169

Суд рассматривает и другие дела, возникающие из публич­ных правоотношений, относимые законом к компетенции судов. Так, заявления прокуроров о признании правовых актов, противоречащих закону, недействительными, рассматриваются по правилам произ­водства, возникающего из публичных правоотношений.

Участие прокурора в рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, определено ст. 45 ГПК и Законом о прокуратуре (п. 2 ст. 22).

Прокурор, как и в исковом производстве, может вступить в начатое дело или обратиться с заявлением в защиту прав и охраняе­мых интересов других лиц. Участвовать ли ему в производстве и ка­кую форму участия избрать - прокурор решает сам в каждом кон­кретном случае. Однако в законе имеются указания об обязательном участии прокурора при рассмотрении дел, возникающих из публич­ных правоотношений.

Наиболее часто прокуроры обращаются в суд с заявлениями по поводу действий органов государственной власти; органов мест­ного самоуправления и должностных лиц, нарушающих права и сво­боды граждан, а также о признании правовых актов, противоречащих закону, недействительными.

Прежде чем обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод граждан, прокурору необходимо определить подведомствен­ность дела, вытекающего из публичных правоотношений, суду.

При обращении прокурора в суд необходимо учитывать, что в соответствии с законом гражданин вправе обратиться с жалобой непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчинен­ности органу государственной власти, органу местного самоуправле­ния, должностному лицу. Эти органы обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. При отказе в удовлетворении жалобы или неполуче­нии ответа на нее в течение месяца со дня подачи гражданин вправе обратиться с жалобой в суд. Если прокурор обращается с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод гражданина, то он должен учесть эти положения закона; поскольку судья не вправе принимать жалобу (и заявление прокурора) к производству, если аналогичная жалоба была подана в вышестоящий в порядке подчиненности орган и не истек установленный законом срок для получения заявителем ответа.

Из этого общего правила имеются исключения. Так, в соот­ветствии со ст. 24, 26 ГПК дела по жалобам, связанным с государст-

170

венной тайной, рассматриваются не районным, а вышестоящим су­дом (республики в составе Российской Федерации, краевым, област­ным, судом автономной области, автономного округа). Эти же суды рассматривают и дела по жалобам на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу на том основании, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну.

Содержание заявления прокурора в суд излагается согласно правилам, закрепленным в ст. 247 ГПК, с учетом особенностей, обу­словленных предметом судебного разбирательства. Эти особенности состоят в том, что правовой акт, принятый соответствующими орга­нами и должностными лицами, по мнению прокурора, противоречит закону. С этой точки зрения прокурор должен проверить: правомо­чен ли орган или должностное лицо издавать (принимать) проверяе­мый акт, соблюден ли установленный законом порядок принятия правового акта и введения его в действие, а также дать юридический анализ правового акта на предмет соответствия его закону, регули­рующему правоотношения в данной сфере1.

Установив, что принятый правовой акт противоречит закону, прокурор с учетом особенностей предмета разбирательства, присту­пает к составлению заявления в суд.

Установив фактические и юридические основания требова­ния, прокурор излагает доказательства, подтверждающие обстоя­тельства дела, на которых он основывает свое требование.

Необходимо иметь в виду, что прокурор представляет не только доказательства, опровергающие возражения другой стороны.

Резолютивная часть заявления содержит в себе требование прокурора к суду, в данном случае - признание правового акта, про­тиворечащего закону, недействительным.

В заключительной части, если есть необходимость, указыва­ется: фамилия, имя, отчество, место жительства свидетелей, источ­ники получения других доказательств; составляется перечень доку­ментов, указываются копии заявлений для органа или должностного лица, издавшего правовой акт, а также число, месяц и год составле­ния заявления, подпись прокурора.

Прокурор обязан приложить к заявлению правовой акт, кото­рый просит суд признать недействительным, или его копию, заве-

1 Жуйко В.М. Новое в гражданском процессуальном праве //ВВС РФ. - 1996. - № 3. -С 8.

171

ренную в установленном порядке. Если представить данный акт не имеется возможности, то в заявлении должен быть указан источник, в котором акт опубликован.

В соответствии с общими правилами ГПК заявление проку­рора должно быть рассмотрено в суде по месту нахождения органа или месту работы должностного лица, издавшего незаконный акт.

Обязанность по доказыванию исполняется путем представле­ния доказательств, заявления ходатайств об их истребовании, указа­ния суду о них, то есть сообщения места нахождения доказательств, ознакомления с доказательствами, имеющимися в гражданском деле, путем участия в их исследовании.

Прокурор обязан не только представить суду доказательства обоснованности заявленных требований, но и в целях принятия по­ложительного для него решения активно участвовать в рассмотрении дела.

Выступая с заключением по делу в целом, прокурору следует дать анализ правового акта на предмет его соответствия закону, из­ложить допущенные нарушения и просить суд признать правовой акт недействительным.

Защита прав и охраняемых законом интересов граждан осу­ществляется прокурором так же в порядке особого производства. Особое производство - это порядок рассмотрения отнесенных к ве­дению суда дел, для которых характерно отсутствие спора о праве применения специальных средств и способов защиты, некоторые особенности процедуры. В частности, суд рассматривает дела о при­знании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим; об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным; о признании движимой вещи бесхозяйной; о внесении исправлений или изменений в записи актов гражданского состояния; по заявлениям о совершенных нота­риальных действиях или об отказе в их совершении; о восстановле­нии прав по утраченным ценным бумагам на предъявителя (вызыв­ное производство).

Участие прокурора в рассмотрении дел особого производства происходит либо в форме обращения с заявлением в интересах дру­гих лиц, либо в форме вступления в уже начатое дело. Основания для вмешательства прокуратуры те же, что и в исковом производстве: защита прав граждан и охраняемых интересов общества и государст-

172

ва либо когда гражданин по состоянию здоровья, возраста или по иным причинам не может лично отстаивать свои права и свободы1.

Большую часть дел, рассматриваемых в порядке особого производства, составляют дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение.