§ 3. Направления реорганизации мировой юстиции

В силу различных факторов, в том числе объективного характера, связанных с государственным устройством России, действие Судебных уставов в полном объеме распространялось далеко не на всю Российскую империю, а лишь на ее европейскую часть, и то не полностью. Правовой режим деятельности судебных учреждений на территории национальных окраин был урегулирован Особенной книгой Судебных уставов 1864 г.

Весь конгломерат территорий России, в которых уставы уголовного и гражданского судопроизводства действовали с определенными особенностями, делился на группы. Почти все они совпадали с соответствующими административно-территориальными единицами. Среди них: Северный край - Архангельская, Вологодская, Олонецкая губернии, Северо-Западный край (территории бывшей Речи Посполитой) - Виленская, Витебская, Гродненская, Ковенская, Минская, Могилевская губернии, Царство Польское, Остзейский край (Прибалтика): Курляндская, Лифляндская, Эстляндская губернии, Юго-Западный край (Правобережная Украина) - Волынская, Киевская, Подольская губернии, территориальные приобретения Российской империи в XIX в. на южных границах (территории современных Азербайджана, Армении, Грузии, Туркмении, Узбекистана и др.) <*>.

--------------------------------

<*> См.: Зозуля И.В. История развития судебной системы на Северном Кавказе во второй половине 19 - начале 20 в.: Дис.... канд. юрид. наук. Ставрополь, 1999. С. 97 - 101.

Своими особенностями обладала система мирового суда на национальных окраинах Российской империи. Предпосылками, повлиявшими на специфику судоустройства и судопроизводства в этих регионах, стали: особый государственно-правовой статус территорий, особый этнический и социальный состав населения, иные культурные и религиозные традиции, особый экономический уклад, сильное влияние местной аристократии. Эти же предпосылки продолжают сохраняться и в нынешний период реформирования судебной системы и, несомненно, должны учитываться процессуалистами.

Исторический опыт реализации идей судебной реформы свидетельствует о том, что появление мировых судей на всей территории России не было одномоментным. Непосредственное введение в действие мировых судов началось лишь через полтора года после принятия Судебных уставов. Как отмечалось в юридической литературе, посвященной судопроизводству у мирового судьи: "В период 1866 - 1867 годов мировые судьи начали осуществлять свою деятельность в Санкт-Петербурге, Москве, в округе Харьковской судебной палаты и еще в 10 центральных российских губерниях. В 1869 - 1870 годах мировая юстиция была введена еще в 11 губерниях. Дальнейшее поэтапное введение мировой юстиции продолжалось вплоть до 90-х годов 19 века" <*>.

--------------------------------

<*> Судопроизводство у мирового судьи. Законодательство, комментарии, методические пособия, образцы документов, инструкции по делопроизводству / Под ред. В.М. Лебедева. С. 13.

На территориях национальных окраин, на Севере, в Сибири и на Дону в организации, деятельности и руководстве мировыми судьями были сделаны существенные изъятия. Так, на территории Польши мировой суд был введен только в городах. В сельской местности сохранялся гминный (волостной) суд. Мировые судьи здесь не избирались, а назначались. Почетных мировых судей в Польше не было. В Закавказье второй инстанцией для мировых судов стал не мировой съезд, а окружной суд. Мировые судьи здесь кроме своих прямых обязанностей исполняли функции следователей. Вводилась должность помощника мирового судьи. Апелляционные жалобы на приговоры и решения мировых судей подавались в окружные суды, а кассационные жалобы - не в Сенат, а в Тифлисскую судебную палату.

В Прибалтийских губерниях мировая юстиция не избиралась, а назначалась министром юстиции. Председатели мировых съездов и участковые мировые судьи назначались без указания срока, а почетные мировые судьи - на три года. Подсудность дел здесь была расширена.

В Сибири, как и в Закавказье, второй инстанцией для мировых судей был окружной суд. На всей территории Сибири не осуществлялся принцип разделения судебной и административной власти. Начальники полиции выполняли обязанности мировых судей, судебных следователей и даже нотариусов.

На территории Средней Азии и Казахстана участковые мировые судьи назначались без указания срока, почетные - на три года. Назначение осуществлялось министром юстиции. Мировые судьи осуществляли и функции судебных следователей. Съездов мировых судей в этих регионах не было <*>.

--------------------------------

<*> См.: Российское законодательство X - XX веков: В 9 т. / Под ред. О.И. Чистякова. Т. 8. С. 85 - 86.

Таким образом, на национальных окраинах осуществлялось более централизованное, бюрократизированное управление мировой юстицией. Почти повсеместно (за исключением области Войска Донского) мировые судьи назначались правительством, в большинстве случаев - по совету с губернатором. Юрисдикция была более широкой, по сравнению с великорусской территорией. Из более-менее унифицированного статуса окраин выпадали Прибалтийский (Остзейский) край и Царство Польское. Это можно объяснить последствиями польского восстания 1863 - 1864 гг. и ускорением ее инкорпорации, а также особым привилегированным положением Остзейского края и его феодальной аристократии, безземельным освобождением там крестьян и связанными с этим проблемами.

В девяти губерниях Северо-Западного и Юго-Западного краев, а также в Астраханской (кроме г. Астрахани), Оренбургской и Ставропольской губерниях мировые судьи назначались министром юстиции. Причем если почетные должны были соответствовать общим цензам, то участковые и добавочные мировые судьи избирались из лиц с высшим юридическим образованием при наличии профессионального стажа. Кандидаты на должность избирались мировым съездом и через старшего председателя судебной палаты представлялись министру юстиции, который не был связан списком. Все мировые судьи избирались на три года, но участковые и добавочные, баллотировавшиеся на эту должность повторно в этом же округе, избирались уже на срок в шесть лет.

Изменения и дополнения, касающиеся статуса мировых судей, внесенные в законодательство после 1864 г., были незначительны. Уточнялась лишь редакция отдельных положений. Упразднялось звание почетного участкового мирового судьи. Место почетных судей заняли добавочные мировые судьи, которые замещали участковых мировых судей во время их отсутствия.

Мировому съезду предоставлялось право поручить одному из участковых мировых судей рассмотрение определенного рода дел по всему округу или по его части. Такой опыт специализации использовался уже в тех губерниях, где мировые судьи совмещали свою должность с обязанностями следователя, и опыт этот был достаточно успешным. Уточнялся статус секретарей при мировых судьях, они причислялись к государственным служащим. Секретари назначались мировым судьей и находились у него в дисциплинарном подчинении.

Близость мирового судьи к населению определялась, прежде всего, небольшими размерами территории, на которую распространялось действие судебного установления, а также достаточно широкой подсудностью дел.

Отдельные проблемы возникли в определении апелляционной инстанции для участковых судей. Поскольку структуры мировой юстиции планировалось упразднить и свести рассмотрение незначительных дел в единую систему, ближайшей по отношению к участковым судьям инстанцией оставался окружной суд. Автоматический перенос туда апелляционного пересмотра решений участковых судей представляется малоэффективным. Ведь окружной суд учреждался сразу для нескольких уездов, а участковые судьи работали по мелким участкам. Поэтому вторая инстанция отодвигалась еще дальше, чем прежде. Учреждать окружные суды в каждом уезде было слишком дорого, так же как и устраивать выездные сессии суда вышестоящей инстанции.

В результате в каждом уезде (городе) учреждались отделения окружного суда, организованные по аналогии со съездом, т.е. отделение окружного суда представляло собой коллегиальное присутствие, в котором попеременно принимали участие участковые судьи уезда (города) под председательством члена окружного суда, не принадлежащего к кадрам местной юстиции. Таким образом, устранялся товарищеский дух мировых съездов. Однако недостатки в организации и деятельности съездов (отвлечение участковых мировых судей от рассмотрения дел на своем участке, периодичность и т.п.) не устранялись. Данный опыт пересмотра судебных решений, постановленных мировыми судьями, позволяет признать несостоятельной замкнутую систему мировых судебных установлений. В связи с этим существующие ныне в России мировые судьи включены в единую судебную систему.

Анализ законопроектов позволяет убедиться, что в годы реакции, последовавшей в конце XIX в., произошел полный отказ от первоначально принятой концепции. Создание судебной системы происходило на основе другой теоретической предпосылки - отправление правосудия во всем его объеме должно быть проникнуто одними и теми же началами. Аналогичная ситуация складывается в России и в настоящее время. Если в системе судоустройства, наряду с коллегиальными установлениями, может быть допущено учреждение единоличных органов местного суда, то основанием такого различия служит единственно лишь необходимость более простого, скорого и дешевого разрешения маловажных судебных дел. Однако такая необходимость не связана с изменением существа деятельности мировых судей, которая по своим целям и приемам не должна отличаться от деятельности высших судебных мест.

Как отмечалось в юридической литературе, ввиду недостатка финансовых средств в 1868 г. был издан указ, который позволял вводить мировые судебные установления во всех губерниях, где были образованы земские учреждения, независимо от наличия там общих судебных учреждений. В результате, несмотря на положения Судебных уставов 1864 г. о единстве судебной системы, в России она не была создана по причинам отсутствия достаточных финансовых средств, необходимого числа высококвалифицированных юридических кадров, неравномерности социально-экономического развития регионов Российской империи. Только в организации местных судов, без учета сословных крестьянских и инородческих судов, можно было выделить несколько различных типов судоустройств <*>.

--------------------------------

<*> См.: Устюжанинов В.А. Указ. соч. С. 18 - 20.

За период существования в России института мировых судей он неоднократно подвергался существенным изменениям. Как отмечали ученые, около десятка законов, относящихся к вопросам судоустройства и судопроизводства мировой юстиции, было принято лишь в небольшой период - с 1870 г. по 1889 г. <*>

--------------------------------

<*> См.: Полянский Н.Н. Мировой суд. Судебная реформа. М., 1915. Т. 2. С. 289.

Законом от 12 июня 1889 г. институт мировых судей был упразднен. Должности мировых судей сохранились только в столицах и нескольких крупных городах. В остальных городах вместо выборных мировых судей были введены городские судьи, назначаемые и увольняемые министром юстиции. В уездах же судебная власть постепенно перешла к земским начальникам, являвшимся одновременно чинами административного ведомства.

В соответствии с Указом Николая II "О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка" 1904 г. началось реформирование местного суда и восстановление в полном объеме института мировых судей <*>.

--------------------------------

<*> См.: Смыкалин А. Судебная система России в начале 20 века // Российская юстиция. 2001. N 12.

Некоторые идеи и предложения по реформированию местного суда ясно просматриваются в Законе от 15 июня 1912 г. "О преобразовании суда в сельских местностях". Причиной реорганизации судебной системы, возрождения мировых судей вновь послужил крестьянский вопрос. Аграрная реформа делала в перспективе бессмысленным дальнейшее существование институтов земских начальников и волостных судов. Их упразднение, а значит и передача административных и судебных функций соответствующим органам, были лишь вопросом времени. Подробной ревизии в этот период подверглись все нормы, связанные с общим устройством мировых судебных установлений и с судопроизводством.

Закон 1912 г. стоял по уровню юридической техники значительно выше Судебных уставов. В нем содержались пояснения многих терминов (например, прежние термины "преступление и проступок" заменены одним - "преступное деяние", первое заседание мирового съезда названо распорядительным и т.д.), была Законом уточнена (с учетом разъяснений Сената) редакция многих статей, ранее вызывавших разночтения. Мировые судьи избирались сроком на три года уездными земскими собраниями и городскими думами. Судья, прослуживший три года, мог быть избран в дальнейшем на шесть лет. Избранные мировые судьи подлежали утверждению департаментом Сената.

В то же время Закон не изменил саму систему мировых судей. По-прежнему оставались три рода единоличных мировых судей - почетные, участковые и добавочные, которые вместе составляли вторую инстанцию - мировой съезд. Но положение мировых учреждений в судебной системе России стало иным. Прежде всего территориальная подсудность уже не так строго увязывалась с уездным делением. Правило о возможности объединения в один мировой округ нескольких уездов, ранее действовавшее лишь на Правобережной Украине, распространялось теперь на всю Россию. Значительно расширялась подсудность мировых судей. Высший надзор за мировыми судьями и их съездами сосредоточивался в основном в судебных палатах (в том числе через них проходили в Министерство юстиции отчеты и наказы мировых судей и съездов). В то же время, Сенат и Министерство юстиции сохранили контрольные функции. Менялся статус председателя съезда: он приравнивался уже не к простому члену, а к товарищу председателя окружного суда.

Мировые съезды практически становились на одну ступень с окружными судами. Оставляя "съездовое начало", новая редакция Учреждения судебных установлений предусматривала, что председатель мирового съезда назначается императором по представлению министра юстиции из лиц, которые могут быть определены в должность по судебному ведомству не ниже члена окружного суда, или из участковых мировых судей, прослуживших в этой должности не менее трех лет. Предпочтение отдавалось кандидатуре, вообще не связанной с мировыми учреждениями, а значит, независимой от них. Как запасной вариант - назначался опытный мировой судья, не обремененный никакими иными обязанностями.

В некоторых крупных городах - Санкт-Петербурге, Москве, Харькове, Саратове, Кишиневе, Одессе, Казани председатели мировых съездов избирались в прежнем порядке. Выборное начало при формировании корпуса мировых судей не упразднялось. Земским собраниям разрешалось также самостоятельно устанавливать число мировых участков в уезде (вместе с заключением мирового съезда расписание участков представлялось на утверждение министру юстиции) и определять в соответствии с этим количество участковых мировых судей. Больше того, земское собрание могло в любой момент сократить число мировых участков. Одновременно с представлением этого постановления в Министерство юстиции собрание излагало свои соображения о том, кто именно из участковых судей подлежал увольнению. Главным критерием для избрания мировых судей было число полученных избирательных голосов. Подобное расширение прав земских собраний обусловлено приданием им в 1890 г. государственного характера и перераспределением полномочий внутри управленческой вертикали.

Система цензов для избрания была подвергнута существенному пересмотру. Для участковых и добавочных мировых судей требование среднего образования соединялось со службой по судебной части в течение не менее трех лет. Теперь обладатели каждого из этих условий в отдельности не могли, как ранее, по Уставам в редакции 1864 г., автоматически претендовать на избрание. Высшее образование, как и прежде, дополнительными служебными условиями не обставлялось. Наоборот, лица, прослужившие не менее шести лет в должностях предводителей дворянства, секретарей мирового съезда, земских участковых начальников или секретарей уездного съезда, могли не представлять сведений о своем образовании. Для избрания в почетные мировые судьи лицу со средним образованием предыдущей службы также не требовалось.

Если же кандидат в мировые судьи имел высшее юридическое образование, то достаточным для занесения в избирательные списки был либо половинный имущественный ценз, либо - равноценный ему - служебный. К служебному цензу относилась работа не менее трех лет в этой губернии на должностях земского участкового начальника, присяжного поверенного, нотариуса и старшего кандидата, а по судебному ведомству - не ниже мирового или городского судьи, судебного следователя или товарища прокурора окружного суда. Опытные специалисты, таким образом, могли не соответствовать имущественному цензу, который продолжал оставаться почти в прежних размерах.

Размер земельных участков не превышал вдвое, а уравнивался с размером, необходимым для участия в избрании гласных в уездное земское собрание. Недвижимость в городской черте колебалась от 15 тыс. рублей и выше - в столицах (против прежних 6 тыс. рублей) и от 3 тыс. рублей - в прочих городах. Имущественный ценз составлял 15 тыс. рублей, т.е. приблизительно в два раза больше, чем прежде.

Законом 1912 г. восстанавливался выборный мировой суд там, где он был отменен. Его восстановление решено было проводить поэтапно, начиная с 1 января 1914 г. Мировые судьи должны были приблизить суд к реалиям жизни и рассеять всеобщее недовольство старыми судами. Они провозглашались выборными, независимыми и самостоятельными. Главное их предназначение заключалось в примирении сторон, охране и утверждении существовавшего тогда социального порядка в российском обществе, помощи органам местного самоуправления.

Однако начавшаяся Первая мировая война и последовавшие за этим революционные события в России не позволили претворить этот Закон в жизнь. Временное правительство не проводило кардинальных изменений в судебной системе, пытаясь приспособить ее к своим целям и задачам. Серьезные изменения коснулись мировой юстиции 4 мая 1917 г., когда было издано постановление Временного правительства, согласно которому Закон от 15 июня 1912 г. о преобразовании местного суда был распространен еще на 33 губернии. Мировая юстиция в начале XX в. возродилась в России. Спустя пять лет Декретом о суде N 1 от 24 ноября 1917 г. мировой суд в России был упразднен вместе со всей царской системой суда. Хотя в отдельных регионах страны он просуществовал вплоть до 1920 г.

Таким образом, опыт создания и функционирования российских мировых судей имеет огромное значение не только при возрождении этого института в нынешний период развития и реформирования российской судебной системы, но и для аналогичных институтов, существующих в других странах. Многие положения действующего ныне института мировых судей были заимствованы от аналогичного института, который существовал в дореволюционной России. Многие ошибки, которые имели место ранее, продолжают допускаться и при создании нового института мировых судей. Во многом это вызвано недостаточно комплексным изучением положительных и отрицательных моментов организации и деятельности мировых судей. Особенно важными, на мой взгляд, являются существовавшие ранее положения об учете особенностей судебной системы и судопроизводства национальных окраин. В связи с этим большая свобода должна быть предоставлена субъектам Федерации не только в вопросах организации местных судов, но и в ходе судопроизводства.

После введения мировых судей законодательство, регулирующее судоустройство и судопроизводство, подвергалось постоянным коррективам и изменениям. Эти изменения в основном были обусловлены поспешностью и недостаточным исследованием этого правового института, а также нестабильностью в обществе. В связи с этим представляется важным повышение требований к аргументации тех или иных предложений в ходе принятия новых законов, чтобы не допустить повторения незавидной участи российских мировых судей XIX в.

В этих целях следует, во-первых, четко определить взаимоотношения мировых судей с другими элементами судебной системы. При этом не следует чрезмерно расширять подсудность мировым судьям уголовных и гражданских дел. Во-вторых, апелляционный пересмотр судебных решений мировых судей должен допускаться только относительно вопросов факта, а не вопросов права. В-третьих, требования к кандидатуре претендента на замещение должности мирового судьи должны быть упрощены относительно различных цензов.

Обоснованную тревогу вызывает содержащееся в Законе "О мировых судьях Российской Федерации" требование о наличии пятилетнего стажа работы по юридической специальности для кандидата на замещение должности мирового судьи. Это требование к кандидатам препятствует притоку в судебный корпус молодых, перспективных юристов. Как правило, пятилетний стаж работы следователем или адвокатом не способствует развитию высоконравственных начал у будущего судьи. К сожалению, должность мирового судьи еще не стала в России вершиной для карьеры юриста. Поэтому кандидатами на замещение должности мирового судьи в большей степени становятся юристы, которые пытаются решить свои бытовые проблемы (жилье и т.п.), либо те, кто не справился со своими обязанностями и оказался за "бортом" своего ведомства, пытаясь найти свое призвание в суде. Видится целесообразным введение шестимесячных курсов обучения в Российской академии правосудия кандидатов в мировые судьи для лиц, достигших 22 лет, вместо пятилетнего стажа работы по юридической специальности.