Глава 20. УПРАВЛЕНИЕ ОСНОВНЫМИ СФЕРАМИ ОБЩЕСТВА

К основным сферам организации современного общества, как уже отмечалось ранее, относятся три ведущие области общест­венной жизни — политическая, экономическая и культурная (или духовная). В соответствии с тремя основными сферами ор­ганизации общества выделяются основные виды социального уп­равления, к которым относятся:

—социально-политический менеджмент (административно-го­сударственное управление),

—социально-экономический менеджмент (управление матери­альным производством);

—социально-культурный менеджмент (управление духовным производством).

ТЕОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Административно-государственное управление играег важную роль в процессе развтия современного общества и теории соци­ального менеджмента* Многие основные проблемы решаются

См  В л си л емко И А Административно-гсклдарствсннос управление как наука // Социологические исследования — 1993 — № 8 — С88-9Ь, 1994 - N^ 4 - С 98 107

!'• 6 is-i                                                                       225

сегодня на правительственном уровне, и от умения государствен­ной администрации проводить в жизнь социально-экономичес­кую политику зависит, в конечном итоге, динамика обществен­ного развития (16).

Этапы становления. Теория административно-государственного управления является одним из наиболее важных и перспективных направлений современной политической мысли (16). Значитель­ное воздействие на ее развитие оказали идеи М.Вебера, В.Виль­сона, Ф.Гуднау.

В 1887 г. профессор В.Вильсон* — будущий президент США — положил начало теоретической разработке вопросов админис­тративно-государственного управления в своей работе "Изучение администрирования", где подчеркнул, что "наука администриро­вания будет искать способы улучшения деятельности правитель­ства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления"**. Вильсон разработал модель "адми­нистративной эффективности". Он предложил использовать в ад­министративно-государственном управлении методы организа­ции и управления в бизнесе, обосновал необходимость высокого профессионализма в системе администрирования, т.е. подбора государственных служащих по их профессиональной компетент­ности. В.Вильсон считал, что "отношения между администраци­ей, исполняющей законы, и властью, создающей законы, состав­ляют самую сущность правительственной системы" (16).

Идеи Вильсона во многом разделял американский политолог Фрэнк Дж.Гуднау, который стремился разработать модель бюро­кратии, способной эффективно работать в условиях демократи­ческого общества. При этом, он считал, чтобы обеспечить разви­тие демократии, политикам необходимо контролировать деятель­ность администраторов.

Под влиянием идей Ф.Гуднау и В.Вильсона ведущее место в теории административно-государственного управления заняли вопросы научного менеджмента.

Классическое исследование М.Вебера "Хозяйство и общество" (1921) дает отправную точку для современного изучения админи­стративно-государственного управления и представляет собой систематизированный анализ основных принципов государст­венного администрирования, а именно:

* Вильсон Томас Вудро (1856-1924) - 28-й президент США (1913-1921) от Демо-крагической партии

См  W i I s о n W The study of administration // Political science quarterly — 1887 --V2 (June) - P 197-222

226

—административные учреждения организованы иерархически;

—каждое учреждение имеет свою собственную область компе­тенции;

—государственные служащие назначаются (а не выбираются) на основе профессиональной квалификации, как указано в их дипломах, или по результатам экзаменов на должность;

—государственные служащие получают заработную плату в со­ответствии с рангом;

—для государственного служащего данная работа представляет профессию (основное занятие);

—служащий не владеет учреждением, в котором работает, подчиняется дисциплине и находится под контролем;

—смещение с должности основывается на решении вышесто­ящих руководителей.

Идеи М.Вебера, В.Вильсона, Ф.Гуднау оказали значительное воздействие на развитие теории административно-государствен­ного управления. С 1900 г. изучение этой науки становится час­тью учебных программ в ведущих университетах США и Запад­ной Европы (16).

Объект и предмет административно-государственного управле­ния как науки. Объектом теории административно-государствен­ного управления является административно-государственная дея­тельность (16), представляющая собой процесс достижения на­циональных целей и задач через государственные организации, в систему которых входят административные службы исполнитель­ных, законодательных и судебных органов.

Предметом теории административно-государственного управ­ления является научное обоснование процесса достижения опти­мального государственного управления путем эффективной орга­низации.

Основными направлениями исследований в области теории административно-государственного управления являются:

в во-первых, это проблема организации государственного уп­равления на разных уровнях: национальном, региональном и местном. Сюда относится разработка общей теории госу­дарственных организаций, проблем централизации и децен­трализации, функций аппарата государственного управления на разных уровнях, координации государственного управле­ния как целостной системы;

в во-вторых, проблема подбора и подготовки управленческих кадров. Здесь исследуются вопросы оптимальной структуры штатного состава чиновников государственного аппарата,

227

управление персоналом государственных организаций, про­фессионально-квалификационные требования к государст­венным служащим, проблема лидерства, проблема борьбы с бюрократизмом;

• в-третьих, проблема исследования техники государственного администрирования, в частности разработка теории приня­тия государственных решений, политического прогнозиро­вания, методов эффективного административно-государст­венного управления, технологии взаимоотношений государ­ственной администрации со средствами массовой инфор­мации и общественностью (16).

Основные  функции государственного  администрирования. Нынешние политологи и исследователи проблем управления вы­деляют шесть основных функций государственного администри­рования: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование, сбор информации и коммунальное хозяйство (16). В более развернутом виде современная модель администра­тивно-хозяйственной деятельности включает очень сложные ха­рактеристики, главными из которых являются:

• применение современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики с использованием методов математического моделирования социальных про­цессов при разработке управленческих решений на локаль­ном, региональном и национальном уровнях;

• прогнозирование и учет в практической деятельности тен­денций развития общественных явлений, разработка кон­кретных мероприятий, определение потребности в необхо­димых изменениях и осуществление практических действий по их реализации;

» анализ, обобщение и интерпретация социальных, полити­ческих и экономических показателей, характеризующих сос­тояние района, области, страны;

• организация и проведение исследований по изучению соци­ально-политических, социально-экономических и социаль­но-культурных процессов для поиска оптимальных управ­ленческих решений, принятие таких решений;

• прогнозирование различных социальных процессов в объек­тах управления, проектирование программ социальных но­вовведений и осуществление этих программ;

» применение рациональных приемов поиска, обработки, хра­нения и использования необходимой социальной, полити­ческой и экономической информации (16).

228

В целом основные функции государственного управления можно условно разделить на три категории:

1. Функции верховной власти: оборона; поддержание и разви­тие внешних связей; полицейская служба; судопроизводст­во; общественное положение; отношения с религиозными учреждениями; функционирование политических институ­ций и другие, относящиеся к социально-политической сфере.

2. Экономические функции: государственные прерогативы в области денежного обращения; деятельность в области при­кладных исследований в различных отраслях народного хо­зяйства; общая координация экономической политики и другие, относящиеся к социально-экономической сфере.

3. Социальные функции: деятельность в области здравохране-ния; социального обеспечения, развития жилищно-комму-нального хозяйства, бытового обслуживания, общественного питания, организации досуга и другая; улучшение окружаю­щей среды; организация рынка труда; перераспределение доходов; общее и профессиональное образование, воспита­ние молодежи; развитие культуры и искусства, а также другие, относящиеся к социально-культурной сфере (31). Общая структура органов государственного управления. Во всех странах мира одновременно существуют центральные органы (парламент, глава государства и присоединенные к нему службы, глава правительства, министерства, ведомства, автономные административные организмы) и местные инстанции (внешние службы центральных администра­ций, общественные организации, учреждения регионального уп­равления и др.). Основной характеристикой административной структуры является то, как распределяются между ее органами функции и власть (31).

Разделение административных обязанностей между централь­ными и местными органами власти и управления, которое имеет место в конкретный период и в конкретной стране, не является результатом свободного выбора или продуманного расчета, а от­ражает ход административной истории конкретного государства, его национальных, культурных и политических особенностей. Поэтому количество и наименование различных министерств, ведомств, центральных управлений в различных странах различ­но. Различна в связи с этим и эффективность государственного управления, во многом зависящая от оптимальной структуры уп­равления. Достижение же такой структуры возможно лишь через знание и использование законов социального управления с уче-

229

том национальной истории того или иного государства и особен­ностей социального развития конкретного общества.

В наиболее общем виде структура государственного управле­ния представляет собой три основные ветви: законодательную (парламент), исполнительную (правительство) и судебную власть. Главой государства является, как правило, президент (или монарх), главой правительства — премьер-министр. Прави­тельство включает различные министерства и ведомства (госу­дарственные комитеты, управления, агентства, бюро), специали­зирующиеся на выполнении конкретных административных функций (например, министерство труда, министерство промы­шленности, министерство образования, министерство сельского хозяйства, министерство внутренних дел, министерство инос­транных дел и т.д.). В структуру министерств и ведомств входят различные подразделения (главные управления, управления, от­делы, подотделы, секторы, группы и др.), каждое из которых также специализируется на конкретной, но уже более узкой, функции управления.

Центральные органы законодательной, исполнительной и су­дебной власти представлены в регионах местными органами вла­сти (например, районными и городскими органами образования, занятости, здравоохранения, социального обеспечения и т.д.), которые осуществляют государственное управление и самоуправ­ление на местном уровне, выполняя те или иные администра­тивные функции.

В целом структура органов государственного управления соот­ветствует определенному периоду развития общества и стоящим перед ним задачам социального устройства, что находит свое вы­ражение в большей централизации или децентрализации адми­нистрирования, количестве центральных и местных органов го­сударственного управления, распределении между ними управ­ленческих функций, степени ответственности за их выполнение и другом. (31).

Таким образом, административно-государственное управление — это осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. Государственное администрирование — это деятельность профес­сиональных государственных служащих по осуществлению об­щественной политики (16).

230

УПРАВЛЕНИЕ ДУХОВНЫМ ПРОИЗВОДСТВОМ

Духовное производство представляет собой особую форму ду­ховной деятельности, выделившуюся в самостоятельную сферу, "отрасль" производства в процессе общественного разделения труда и расслоения общества (22); это деятельность, определен­ным образом организованная, институционализированная и про­фессионально закрепленная за особой группой людей (идеологи, ученые, художники и т.д.). Духовное производство появляется в результате "рассечения" человеческой деятельности на матери­альный и духовный труд, получая статус и вид особой сферы об­щественного производства наряду с материальным производст­вом.

В современных условиях духовное производство представляет собой сложную систему духовной деятельности, включающую в себя как сферу духовного творчества (научного, художествен­ного, идеологического и т.д.), так и сферу распределения и ос­воения продуктов этого творчества в масштабе всего общества. Последняя охватывает образование населения, его нравственное и эстетическое воспитание, различные формы его приобщения к духовной культуре (22).

Управление духовным производством касается преимущест­венно отношений, в которые вступают производители духовного продукта, поскольку технология его изготовления также имеет управленческую часть (например, дирижер управляет оркестром, режиссер руководит постановкой спектакля, руководитель хора управляет подготовкой и исполнением хоровых произведений и т.д.) (22). В более сложном виде управление духовным производ­ством может осуществляться с помощью определенного знания, в частности, идеологического, в форме манипулирования об­щественным и личностным сознанием, в том числе через систе­му средств массовой информации, путем внедрения в общест­венное поведение различных программ благодаря системам обра­зования и другим формам воздействия. Объект воздействия в та­ких системах становится духовным продуктом, который созда­ется с помощью другого духовного продукта (22).

Объектом управления в духовном производстве являются от­ношения, в которые вступают работники этого производства, а субъект управления состоит из непосредственных администра­тивных учреждений в сфере духовного производства (например. министерство образования, министерство культуры, министерст­во печати и т.д.) и потребителя духовного продукта, который, в конечном итоге, является решающим фактором регулирования духовного производства в конкретном обществе.

231

Государственная система управления духовным производством состоит из административных учреждений, функционально орга­низованных в соответствии с отраслью или видом духовного производства (соответствующие министерства и ведомства, их органы на местах), а также из общественных самоуправляющих­ся структур: писателей, композиторов, архитекторов, ученых, ху­дожников и других (22).

Существуют различные методы управления духовным произ­водством, используемые из общего арсенала методов управления отношениями, в которые вступают работники духовного произ­водства, и методы управления технологией производства духов­ного продукта. Первая группа — это организационно-правовые, экономические и социально-психологические методы, регулиру­ющие отношения работников духовного производства, обеспечи­вающие защиту их прав, стимулирующие их творческую деятель­ность и т.д. Вторая группа — это методы общей организации ду­ховной деятельности, убеждения творчеством, его результатами, свободного самовыражения, коллегиальной оценки процесса и результатов деятельности, обеспеченной компетентности и необ­ходимого профессионализма, невмешательства в творческий процесс незанятых в нем лиц и другие (22).

УПРАВЛЕНИЕ МАТЕРИАЛЬНЫМ ПРОИЗВОДСТВОМ

Управление материальным производством — это системная, конкретная, практическая деятельность по сознательной органи­зации всего народного хозяйства на всех его стадиях и уровнях (65). Это — механизм реализации требований всей системы объективных экономических законов через организаторскую и исполнительскую производственную деятельность, а также меха­низм, реализующий всю систему интересов всех участников про­изводства: общественных, коллективных и личных (65).

Объект управления. Управление в материальном производстве организует общественную трудовую деятельность, т.е. соедине­ние работников со средствами производства в масштабе всего народного хозяйства (65). В связи с этим различают управление материальными и управление человеческими ресурсами

Материальное производство включает четыре стадии' произ­водство, распределение, обмен и потребление. В соответствии с этим управление материальным производством включает уп­равление собственно произволе! вом, материально-техническим снабжением и сбытом, финансами, обращением.

232

В рамках управления общественным производством как объек­ты выделяются отрасли материального производства (промыш­ленность, сельское хозяйство, строительство и т.д.), а в послед­них — составляющие их подотрасли (65).

В материальном производстве объективно складывается не то­лько определенная отраслевая структура, но и структура регио­нальная. Поэтому объектом управления являются и территори­альные звенья материального производства: промышленные, аг­ропромышленные, транспортные и другие комплексы, экономи­ческие районы и т.д. Поэтому в управлении материальным про­изводством объектом управления является и хозяйство различ­ных административно-территориальных единиц: города, района, области.

Особое место среди объектов управления материальным про­изводством занимают основные производственные звенья хозяй­ства: предприятие (фирма), производственное объединение (кор­порация), а также составляющие части этих звеньев (цеха, про­изводства, участки и т.д.).

Таким образом, объект управления материальным производст­вом охватывает все звенья экономики, все стадии и компоненты производства, всех участников трудовой деятельности (65).

Субъект управления. Субъектами управления материальным производством выступают: государство, общественные (негосу­дарственные) организации, непосредственно работники (65). Го­сударство как субъект управления включает органы власти (пред­ставительные органы), деятельность которых выражается глав­ным образом в разработке и установлении наиболее общих пра­вил управления экономической сферой организации общества. Общественные организации и непосредственно работники также участвуют в управлении материальным производством, влияют на него, контролируют и развивают его. В ряде случаев они яв­ляются главными носителями управленческих функций (65).

Система управления. Система управления материальным про­изводством состоит из следующих основных компонентов: меха­низм управления, структура управления и процесс управления (65).

Механизм управления материальным производством включает такие фундаментальные звенья, как общие принципы, функции, цели и методы. Общие принципы управления — это основопола­гающие начала, присущие всем компонентам системы управ­ления на всех этапах ее развития в материальном производстве Функции управления — это те относительно самостоятельные,

233

специализированные участки, которые обособляются в управле­нии в процессе его специализации. Цели, которые ставит перед управлением его объект — экономика, — следующее звено сис­темы управления материальным производством. Методы управ­ления — это способы достижения целей управления (65).

Структура управления включает такие звенья: общая структура управления, конкретная система органов управления, кадры уп­равления и технические средства управления. Структура управ­ления формируется на основе комбинации базовых управленчес­ких структур — линейной и функциональной. Система органов управления включает органы управления общей компетенции, межотраслевые (функциональные), отраслевые, территориаль­ные органы управления первичными звеньями экономики. Ор­ганы управления формируются из кадров управления, которые представляют собой важнейший элемент управления. Следую­щий компонент структуры управления — технические средства управления, обеспечивающие повышение эффективности управ­ленческого труда (65).

Процесс управления включает содержательную и организаци­онную характеристики, организацию принятия и реализации ре­шений, технологию и процедуры управления, организацию дея­тельности работников управления. Характеристика процесса уп­равления с точки зрения содержания определена объектом уп­равления. Это — решение проблем организации материального производства. С организационной точки зрения процесс управ­ления образует цикл, состоящий из предварительного (прогнози­рования и планирования) и оперативного (организации, мотива­ции, распределительства, координации) управления, а также контроля (учета, анализа, проверки). Решение — является серд­цевиной процесса управления, состоящего из совокупности ре­шений, находящихся на разных стадиях принятия и реализации. Технология управления представляет собой процесс получения, хранения, преобразования и передачи управленческой информа­ции, предусматривающий использование общих приемов, про­цедур и операций (65).

РЕЗЮМЕ

Рассмотренные в настоящей главе основные виды социального управления, соответствующие ведущим сферам организации об­щества, позволяют выделить как общее, так и особенное в тео­рии социального управления (социального менеджмента). Наука социального управления, как уже отмечалось, различает два уровня

234

знания  —  собственно  теорию  социального  управления, объясняющую механизм регулирования общественной жизни на определенном историческом этапе и теорию организации и уп­равления, обеспечивающую научно-методическую базу для прак­тического совершенствования социального менеджмента в раз­личных сферах организации общества. Следующие разделы будут посвящены рассмотрению основ современной науки социально­го управления, являющихся наиболее общими для всех видов со­циального менеджмента и объединяющих ее теоретический и прикладной аспекты.

ности мышления) и более подвижное эмоциональное (потреб­ности, интересы, настроения, национальные и социальные чув­ства). Своеобразие классовой психологии определяется домини­рованием в "коллективной психике" того или иного класса той или иной психической функции (интуиции или мышления, воли или инстинктов, чувственности или сенсорики), что обусловли­вает социально-типические черты в характере священнослужи­теля и бюргера, аристократа и люмпена, рабочего и крестьянина. Учитывая зависимость характера от типа политического созна­ния, можно предположить, что коллективными носителями тео­кратического сознания являются священнослужители (иерокра-ты); монархического -- аристократы; либерального — буржуа;

социалистического — мелкие торговцы, ремесленники, рабочие, крестьяне, маргинальная интеллигенция; тоталитарного и авто­ритарного — деклассированные и криминальные элементы.

РАЗДЕЛ  V

ТЕОРИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ

УПРАВЛЯТЬ — значит предвидеть, ор­ганизовывать, распоряжаться, коорди­нировать и контролировать.

А. Ф а и о л ъ