_ 2. Участие в гражданском договоре субъектов, основанных на государственной или муниципальной собственности

2.1. В любом обществе государство как публичное образование является участником гражданских правоотношений. Степень участия государства в товарно-денежных отношениях зависит от многих экономических и политических факторов. Однако, как представляется, всегда необходимо стремиться к таким пропорциям влияния государства на товарно-денежные отношения, которые обеспечивали бы эффективное развитие экономики и надлежащее выполнение возложенных на государство публичных задач. Во всяком случае государство и общество всегда должны иметь более или менее четкие представления относительно масштабов существования государственной собственности и того, какие масштабы оптимальны для этого общества, для конкретных условий*(172).

Современное российское гражданское законодательство исходит из того, что режим различных форм собственности в условиях рынка должен быть в своей основе единым*(173). В п. 1 ст. 124 ГК, в частности, сказано, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вступают в гражданские правоотношения на равных началах с другими участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

В то же время специфика задач, стоящих перед государством в гражданском обороте, и особенности публичной собственности как таковой требуют установления специальных правил. Данная проблема существует во всех странах. К примеру, американские специалисты, классифицируя гражданские договоры, выделяют группу обязательств, в которых так или иначе участвуют государственные средства, государственное имущество. Регламентация таких договоров имеет свои особенности*(174).

Специфика участия государства в гражданских правоотношениях проявляется в двух аспектах.

Во-первых, в силу того, что государство должно обеспечивать определенные потребности всего общества, необходим правовой механизм, позволяющий ему планировать свое участие в гражданских обязательствах и добиваться выполнения этих планов.

Во-вторых, поскольку государственная собственность создается на публичные средства и используется на публичные цели, необходим особый контроль за ее созданием и использованием. Потребность в таком контроле усугубляется тем, что государственная собственность, в отличие от частной, - всегда как бы собственность без хозяина, вследствие чего создаются условия для всевозможных злоупотреблений со стороны недобросовестных государственных чиновников. Между тем, общество не должно страдать от ненадлежащей деятельности отдельных должностных лиц. Эта проблема существовала всегда. Д.И. Мейер, в частности, отмечал, что государственные органы, заключающие договоры от имени казны, "не только не имеют интереса охранять ее выгоды, но даже из личных, корыстных побуждений могут действовать прямо к ее ущербу"*(175). М.И. Брагинский, анализируя, как данная проблема решалась в дореволюционной России, привел цитату из Положения о казенных подрядах и поставках: "Договоры, с казной заключенные, должны быть хранимы столь твердо, паки они были за собственноручным подписанием императорского величества. Если бы даже по обстоятельствам польза обеих действующих сторон требовала... оставить действие договора, а также обе стороны были на то согласны, то они не могут иметь места без разрешения высшего начальства"*(176). Поэтому в правовом регулировании гражданских отношений, связанных с государственной собственностью, должно быть четко выражено публичное начало, обеспечивающее надлежащее выполнение задач, возложенных на государство.

Как решены данные проблемы в действующем гражданском законодательстве?

2.2. Прежде всего, в ГК сформулировано большое количество унифицированных норм, применимых к любым типам (видам) договоров, в которых участвует государственная (муниципальная) собственность*(177). Эти правила касаются различных элементов правового механизма.

Субъекты обязательства. Государство может участвовать в гражданских правоотношениях непосредственно и опосредованно (через свои предприятия и учреждения). Особенности непосредственного участия государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, отражены в гл. 5 ГК. Опосредованное участие государства в гражданских правоотношениях осуществляется путем создания государственных учреждений, унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также путем участия в различных коммерческих организациях (акционерных обществах, обществах с ограниченной ответственностью).

В России существует много акционерных обществ, в которых часть акций принадлежит государству. Так, по состоянию на сентябрь 1999 г. только в федеральной собственности находились акции 382 акционерных обществ, в которых государству принадлежит 100% акций; 470 акционерных обществ, в которых государству принадлежит более 50% акций; 1601 акционерное общество, в которых государству принадлежит от 25 до 50% акций; и 863 акционерных общества, в которых государству принадлежит менее 25% акций*(178).

Правовой механизм, направленный на установление государственного контроля за совершением наиболее значимых сделок некоторыми видами акционерных обществ, установлен в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"*(179). В ст. 5 Закона, в частности, сказано, что в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ или органы местного самоуправления при преобразовании государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества либо принятии решений о продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ могут принимать решения об использовании в отношении указанных акционерных обществ специального права на управление ими ("золотая акция"). "Золотая акция" предоставляет, в частности, право вето при принятии общим собранием решений о заключении крупных сделок и сделок открытого акционерного общества, в совершении которых имеется заинтересованность.

В Типовом уставе акционерного общества открытого типа, утвержденном Указом Президента РФ от 1 июля 1992 г. N 721*(180), предусмотрено, что акционерное общество, одним из акционеров которого является государство, вправе совершать определенные сделки лишь с согласия совета директоров. Это касается, в частности, сделок, в которых одной стороной является акционерное общество, а другой стороной - любой акционер, владеющий пакетом акций, составляющим не менее 5% уставного капитала, член Совета директоров, член Правления или должностное лицо общества; сделок, касающихся получения и выдачи ссуд, займов, кредитов, гарантий*(181); решений об осуществлении капиталовложений, размер которых превышает 10% годового оборота общества в предшествующем году; сделок с активами акционерного общества, размер которых превышает 20% квартального оборота общества в предшествующем квартале.

Во всем остальном государство, обладающее акциями акционерного общества, имеет те же права по управлению им и по контролю за его деятельностью, что и любые другие акционеры.

В такой ситуации можно говорить о необходимости существенного совершенствования законодательства, направленного на создание системы контроля за совершением сделок акционерными обществами, в которых часть акций принадлежит государству.

Думается, что государство должно вкладывать свою собственность в приобретение акций только тех акционерных обществ, деятельность которых значима для государства. Соответственно, если в акционерное общество вложена государственная собственность, государство должно иметь законодательную возможность эффективно контролировать деятельность этого акционерного общества. Приобретение государством незначительного количества акций, не позволяющего надлежаще контролировать деятельность акционерного общества, видимо, лишено смысла.

Специфика унитарных предприятий и учреждений как субъектов гражданского права регламентирована в _ 4 и 5 гл. 4 ГК.

Для государственных предприятий и учреждений в законе предусмотрены ограничения по распоряжению собственностью. Причем характер этих ограничений зависит от вида юридического лица.

Так, согласно п. 2 ст. 295 ГК государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, не вправе продавать это имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться им без согласия собственника*(182).

Остальным имуществом (не являющимся недвижимостью) предприятие, по общему правилу, распоряжается самостоятельно. Казенное предприятие, основанное на праве оперативного управления, в соответствии со ст. 297 ГК вправе самостоятельно реализовывать производимую им продукцию, однако распоряжение закрепленным за ним имуществом (движимым и недвижимым) и порядок распределения доходов определяются собственником. Согласно ст. 298 ГК учреждение, которому имущество принадлежит на праве оперативного управления, не вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.

Представляется, что тот принцип контроля за совершаемыми сделками, который предусмотрен в отношении казенных предприятий и учреждений, весьма эффективен. Важно только последовательно применять его на практике и не допускать "размывания" его подзаконными актами.

Так, по одному из дел возник вопрос о праве Морской администрации порта, являющейся государственным учреждением, сдавать в аренду недвижимое имущество. Делая вывод о незаконности договоров аренды, заключенных Морской администрацией порта, Федеральный арбитражный суд округа указал следующее.

В соответствии с постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. полномочия собственника в отношении объектов федеральной собственности осуществляет Правительство РФ. Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1994 г. "О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности" данные полномочия были переданы Комитету по управлению государственным имуществом. Распоряжением от 2 февраля 1994 г. N 240-р Госкомимущество предоставило морским администрациям портов право сдавать в аренду имущество, находящееся на их балансе. Однако ст. 298 ГК ограничила право учреждений на распоряжение закрепленным за ними имуществом. Поскольку распоряжение N 240-Р о наделении морских администраций портов противоречит ГК, оно не должно применяться. Соответственно, морские администрации портов не вправе распоряжаться закрепленным за ними имуществом*(183).

В то же время, думается, те ограничения, которые установлены в ст. 295 ГК применительно к предприятиям, основанным на праве хозяйственного ведения, не позволяют обеспечить надлежащего контроля за использованием и распоряжением государственной собственностью.

Во-первых, надлежащий контроль за распоряжением государственным имуществом возможен лишь в том случае, когда закон требует получения согласия собственника на совершение каждой конкретной сделки. Между тем редакция п. 2 ст. 295 ГК не позволяет однозначно толковать его именно таким образом. Неконкретные формулировки данной нормы дают повод для утверждения о том, что закон допускает предварительное одобрение неопределенного количества сделок, выделенных по тому или иному критерию. Как следствие, устанавливается практика, при которой уполномоченный представитель собственника дает предварительное согласие на совершение неопределенного количества сделок. Это создает условия для бесконтрольного распоряжения государственным имуществом и безответственности должностных лиц. Одно дело, когда надлежащий представитель собственника дает согласие на совершение конкретной сделки, и совсем другая ситуация, когда это согласие носит абстрактный и, соответственно, ни к чему не обязывающий характер.

Между отделением железной дороги и акционерным обществом был заключен договор аренды, в соответствии с которым акционерному обществу был передан в аренду на срок 50 лет гостиничный комплекс площадью 999,5 кв.м.

Впоследствии отделение железной дороги обратилось в арбитражный суд с иском о признании данного договора незаключенным и недействительным. В обоснование иска указывалось, в частности, на то, что спорное имущество является федеральной собственностью и для сдачи его в аренду необходимо согласие федерального органа управления железнодорожным транспортом.

Суд в иске отказал, отметив следующее. Пунктом 1.3 Указаний Министерства путей сообщения РФ N 996-у от 29 декабря 1995 г. "О порядке сдачи в аренду недвижимого имущества" уполномоченный представитель собственника разрешил предприятиям железнодорожного транспорта сдавать в аренду недвижимое имущество, за исключением помещений площадью свыше 1000 кв.м, на что необходимо специальное согласование по каждому договору. Поскольку площадь помещений, переданных в аренду по оспариваемому договору, меньше 1000 кв.м (она составляет 999,5 кв.м), порядок распоряжения федеральной собственностью не нарушен*(184).

Данный спор наглядно иллюстрирует не только сомнительность практики предварительного одобрения неопределенного количества сделок, но и неприемлемость формальных критериев для определения порядка распоряжения государственной собственностью.

Таким образом, для надлежащего контроля за распоряжением государственным имуществом целесообразно исключить практику предварительного согласования неопределенного количества сделок в отношении государственной собственности.

Во-вторых, в ГК принят за основу критерий движимости-недвижимости имущества: движимым имуществом предприятие вправе распоряжаться самостоятельно, а недвижимым - лишь с согласия собственника*(185). В то же время многие движимые вещи по своей ценности могут значительно превосходить некоторые объекты недвижимости. В результате создается ситуация, при которой собственник в большей степени контролирует распоряжение дешевой недвижимостью, оставляя без должного внимания распоряжение дорогим имуществом, не являющимся недвижимостью.

Несовершенство подобной правовой конструкции проявляется при рассмотрении конкретных судебных споров, когда всем (в том числе и суду) понятно, что ценное движимое государственное имущество не должно бесконтрольно отчуждаться, однако в силу действующей законодательной конструкции единственным способом для признания сделки купли-продажи такого имущества недействительной служит доказывание того, что оно является недвижимым.

Учебно-опытное хозяйство государственной сельскохозяйственной Академии обратилось в арбитражный суд с иском к обществу с ограниченной ответственностью о признании недействительным договора об отчуждении стационарного промышленного холодильника. В обоснование иска указано на то, что истец является государственным унитарным предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения, и потому он не вправе был отчуждать холодильник, представляющий собой недвижимое имущество, без согласия собственника.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции сослался на то, что истец не доказал невозможности перемещения промышленного холодильника без несоразмерного ущерба его назначению, а данные технической инвентаризации не дают оснований считать холодильник недвижимым имуществом. В связи с этим суд признал, что по смыслу ст. 295 ГК согласия собственника на его отчуждение не требовалось.

Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ поддержал постановление апелляционной инстанции, которым решение было отменено и иск удовлетворен. В постановлении Президиума отмечена обоснованность указания апелляционной инстанции на то, что данные технические инвентаризации свидетельствуют о принадлежности к недвижимому имуществу холодильника как стационарного сооружения, смонтированного на специально возведенном для него фундаменте, к которому подведены стационарные коммуникации по электро- и водоснабжению, в связи с чем оно является строением первой группы капитальности*(186).

На данном примере видно, что если бы в законе были предусмотрены специальные требования для распоряжения особо ценным движимым государственным имуществом, у судов не было бы необходимости оценивать и переоценивать доказательства, связанные с установлением того, является ли оно недвижимым.

Полагаю, что степень контроля за распоряжением государственным имуществом должна предопределяться ценностью этого имущества. Ценность государственной собственности, требующая особого контроля, может быть обусловлена различными факторами. Одним из них является специфика недвижимости, значимость которой выражается не только в стоимости строения, но и в его неразрывной связи с землей. Однако существуют и другие критерии ценности государственного имущества, требующие установления особого порядка распоряжения им. Таким критерием, в частности, может служить функциональное назначение имущества*(187). Кроме того, думается, значение должна иметь и стоимость имущества. Поэтому в дополнение к тем ограничениям, которые содержатся в ст. 295 ГК в отношении недвижимого имущества, в ней следовало бы предусмотреть четкие ограничения по распоряжению движимым имуществом, имеющим определенную ценность.

В-третьих, требуется законодательное ужесточение порядка распоряжения недвижимым имуществом. В постановлении Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. "О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации", в частности, сказано, что необходим жесткий контроль за использованием недвижимости, закрепленной на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, и что необходимо определить правовые возможности изъятия имущества у унитарных предприятий (например, в случае неправомерного распоряжения недвижимостью).

Большое значение для надлежащего регулирования рассматриваемых правоотношений имеет то, что государственные юридические лица наделены не общей, а специальной гражданской правоспособностью. Так, в п. 1 ст. 113 ГК сказано, что государственное унитарное предприятие вправе заниматься лишь теми видами деятельности, которые соответствуют предмету и целям, закрепленным в его уставе. Принцип специальной (целевой) правоспособности означает не только то, что юридическое лицо имеет право заниматься лишь определенными видами деятельности, но и то, что оно не вправе совершать сделки, лишающие его возможности заниматься той деятельностью, для осуществления которой это юридическое лицо создано. Наделение государственных юридических лиц специальной правоспособностью, с одной стороны, способствует решению тех экономических задач, для выполнения которых они создаются, и, с другой стороны, предотвращает ненадлежащее и бесконтрольное использование государственной собственности.

Актуальность данного принципа неоднократно подтверждалась на практике.

Так, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, отменяя судебные акты по спору о признании недействительными приказа начальника государственного предприятия "Летно-исследовательский институт имени М.М. Громова" об учреждении ОАО "Аэропорт Раменское" и утверждении устава общества, а также постановления мэра города "О регистрации открытого акционерного общества "Аэропорт Раменское", указал следующее.

Закон устанавливает принцип специальной (целевой) правоспособности унитарных предприятий (ст. 49 ГК РФ), в связи с чем действия предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом собственника должны быть обусловлены, прежде всего, задачами его уставной деятельности и целевым назначением предоставленного для выполнения этих задач имущества. Согласно обжалуемому приказу от 11 октября 1995 г. N 66ос государственное предприятие "Летно-исследовательский институт имени М.М. Громова" учредило ОАО "Аэропорт Раменское" с целью привлечь дополнительное (внебюджетное) финансирование за счет выполнения государственных и коммерческих программ в области авиаперевозок для повышения эффективности научно-производственной деятельности государственного предприятия и увеличения отдачи от использования основных фондов предприятия, в том числе существующей аэродромно-технической базы, находящейся на балансе государственного предприятия, и арендованной аэродромной техники.

Однако арбитражным судом не дано оценки правомерности создания акционерного общества с точки зрения целевой правоспособности его учредителя, так как в результате его создания в пользование ОАО "Аэропорт Раменское", согласно имеющимся в деле материалам, переходит государственное имущество, используемое государственным предприятием "Летно-исследовательский институт имени М.М. Громова" в своей непосредственной деятельности*(188).

В то же время необходимо отметить, что для акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, в которых участвует государство, предусмотрена не специальная, а общая правоспособность.

Лица, заключающие сделки от имени юридических лиц, основанных на государственной собственности. Эффективное участие государства в гражданском обороте непосредственно зависит от того, насколько добросовестно должностные лица соблюдают государственные интересы при заключении гражданских договоров. К сожалению, практика свидетельствует о том, что во многих случаях руководители государственных органов и юридических лиц руководствуются отнюдь не интересами государства.

Показателен в этом отношении следующий пример.

В 1991 г. между территориальным объединением жилищно-коммунального хозяйства края и малым предприятием был заключен договор долевого участия в строительстве, согласно которому объединение обязалось передать предприятию 400 кв.м площади в строящемся административном здании при условии соответствующего финансирования строительства со стороны предприятия. В апреле 1994 г. здание было сдано в эксплуатацию. В апреле-мае 1994 г. предприятие перечислило объединению денежные средства в порядке долевого участия. Объединение передало предприятию договорные помещения, несмотря на то, что их стоимость была почти в три раза больше суммы внесенных средств.

После смены руководства объединение обратилось в арбитражный суд с иском о признании договора долевого участия недействительным и приведении сторон в первоначальное положение. В основу исковых требований был положен довод о незаконности действий бывшего руководителя объединения по заключению и исполнению оспариваемого договора. Заключая данный договор, стороны изначально предполагали, что предприятие, не осуществляя долевого участия, внесет денежные средства по окончании строительства. Поэтому договор долевого участия фактически прикрывал сделку купли-продажи.

Суд первой инстанции в иске отказал.

Кассационная инстанция решение отменила и удовлетворила исковые требования, указав следующее. Из материалов дела усматривается, что долевой взнос был внесен предприятием, когда строительство было практически закончено. В то же время приобретение государственного имущества в частную собственность посредством внесения денежных средств на долевое участие в строительстве в то время, когда финансируемое из бюджета строительство объекта завершено или близится к завершению, по существу является сделкой приватизации. В силу п. 2 ст. 170 ГК такой договор долевого участия является притворной сделкой, совершенной с целью прикрыть сделку приватизации государственного имущества. Притворная сделка ничтожна. К сделке, которую стороны действительно имели в виду, применяются относящиеся к ней правила. Поэтому к оспариваемому договору должны применяться нормы законодательства о приватизации. Согласно действовавшему в 1994 г. Закону о приватизации государственных и муниципальных предприятий сделка по отчуждению здания могла быть заключена от имени собственника только фондом имущества края и лишь путем продажи с аукциона или по конкурсу. Поскольку данные требования не соблюдены, договор является ничтожным*(189).

Таким образом, незаконные действия руководителя государственного объединения едва не привели к переходу государственного имущества за бесценок в частную собственность.

В связи с этим возникает необходимость в установлении особого правового механизма, направленного на то, чтобы должностные лица, представляющие государство при заключении гражданских договоров, действовали исключительно в государственных интересах.

Как решена данная проблема в действующем законодательстве?

Нормативные акты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований устанавливают порядок и полномочия государственных органов по распоряжению денежными средствами соответствующих бюджетов. В тех случаях, когда государственный орган выходит за пределы своей компетенции, совершенная им сделка является ничтожной.

На это неоднократно обращалось внимание в судебно-арбитражной практике.

Так, по одному из дел арбитражный суд признал недействительным договор поручительства, заключенный с банком финансовым управлением города, на том основании, что согласно Закону РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" и Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" направления использования средств местного бюджета определяет городское собрание представителей, и финансовое управление вышло за пределы своей компетенции по расходованию бюджетных средств*(190).

По другому делу правительство республики выступило поручителем по договору поставки на сумму 213 000 долларов США. Поскольку должник не исполнил своих обязательств, кредитор предъявил иск о взыскании суммы задолженности с правительства. Отменяя решение суда первой инстанции, удовлетворившего иск, суд кассационной инстанции указал следующее. Согласно п. 1 ст. 125 ГК от имени субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Объем и содержание компетенции правительства республики и его органов определены законодательством республики. Поэтому для решения вопроса о законности договора поручительства необходимо исследовать, действовал ли государственный орган в пределах предоставленных ему полномочий*(191).

Об ограничениях полномочий руководителей акционерных обществ, акционером которых является государство, и унитарных предприятий и учреждений говорилось выше.

Из унифицированных правил ГК, касающихся данного вопроса, можно отметить п. 5 ст. 185 ГК, согласно которому доверенность от имени юридического лица, основанного на государственной или муниципальной собственности, на получение или выдачу денег и других имущественных ценностей должна быть подписана также главным (старшим) бухгалтером этой организации. Данное положение имеет серьезное практическое значение, однако, как правильно отмечалось в литературе, оно не отражает специфики государственной и муниципальной собственности*(192).

Представляется, что существующая система законодательного контроля за деятельностью должностных лиц по распоряжению государственной собственностью недостаточно эффективна. В частности, она не позволяет обезопасить государственную собственность от злоупотреблений недобросовестных государственных чиновников, которые иногда идут на должностной подлог и, будучи лишенными права на заключение договоров, подписывают их "задним числом".

По одному из дел был предъявлен иск о признании незаключенным договора о сдаче государственного имущества в аренду на длительный срок на том основании, что в договоре не были согласованы его существенные условия: о составе арендованного имущества, сроке аренды, размере арендной платы. К моменту предъявления иска руководитель, подписавший договор, был уволен. При рассмотрении дела ответчик представил подлинники приложений к договору, в которых все необходимые условия были согласованы с предыдущим руководителем. Конкретные обстоятельства позволяли со значительной долей уверенности говорить о том, что эти приложения были подписаны чиновником уже после его увольнения. Однако бесспорных доказательств этого представлено не было. В результате в иске о признании договора незаключенным было отказано.

Поэтому необходим правовой механизм, который бы пресекал возможность совершения юридически значимых действий государственными должностными лицами, лишенными соответствующих полномочий.

На необходимость совершенствования законодательства в рассматриваемом аспекте обращается внимание в постановлении Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. "О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации". В Концепции, в частности, предусмотрено ужесточение контроля за деятельностью руководителей унитарных предприятий и учреждений; указано на то, что требуются разработка примерного контракта с руководителем и четкое следование ему на практике.

На наш взгляд, одним из основных направлений совершенствования системы распоряжения государственной собственностью должно быть создание организационных условий, препятствующих недобросовестным должностным лицам совершать незаконные сделки. Возможно, для этого необходимо ограничить единоличное заключение договоров по распоряжению государственной собственностью.

Предмет договора. В действующем законодательстве больше внимания обращается на вещественный состав государственной собственности (предприятия, здания, сооружения, оборудование, сырье, материалы и т.д.) и значительно меньше - на деньги. Между тем отсутствие четкого регулирования в денежной сфере, в том числе обязательственных отношений, приводит к тому, что государственные денежные средства по ходу их движения перехватываются частными структурами и используются в обязательственно-правовом обороте в качестве источника увеличения уже частных накоплений*(193).

Так, при рассмотрении одного из арбитражных дел было установлено следующее. Минстрой РФ на основании постановления Правительства РФ от 21 мая 1995 г. N 176 заключил с ООО договор на строительно-восстановительные работы объектов жилья, здравоохранения, просвещения в г. Грозном. Оплата работ должна была осуществляться из федерального бюджета. ООО, в свою очередь, заключило договор субподряда на выполнение того же объема работ с АООТ "К", АООТ "К" - с АО "К-М", а АО "К-М" - с производственным кооперативом. Таким образом, непосредственным исполнителем работ, заказанных Минстроем РФ, был кооператив. Тем не менее, ООО, АООТ "К" и АО "К-М", заключая договоры субподряда как заказчики, предусмотрели в них удержание в свою пользу части денежных средств, поступающих из федерального бюджета*(194).

На данном примере видно, как специально создаются договорные цепочки, направленные на то, чтобы "отжимать" бюджетные денежные средства по пути к их конечному получателю. Существующая система гражданских договоров не содержит запрета для формирования таких обязательственных отношений. Возможно, для обязательств между частными субъектами это нормальная практика. Однако она неприемлема там, где участвуют государственные денежные средства. Искусственные посреднические звенья в договорных отношениях с участием государства недопустимы. В правоотношениях по поводу государственных денег могут фигурировать лишь такие посредники, которые действительно оказывают услуги, необходимые государству. Причем договор должен содержать четкое определение данных услуг и размера их оплаты. Эта специфика обязательств, оплачиваемых из государственного кармана, должна быть отражена в законе.

В последнее время приняты некоторые нормативные акты, упорядочивающие поступление денежных средств, получаемых от использования государственного имущества. Так, постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. N 685 "О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества"*(195) установлен новый порядок внесения арендных платежей за пользование федеральным недвижимым имуществом. Теперь арендатор должен перечислять арендную плату не балансодержателю, а на лицевой счет соответствующего территориального органа Мингосимущества*(196). Полагаем, установление такого порядка будет способствовать исключению злоупотреблений со стороны балансодержателей по расходованию государственных денежных средств.

Формирование договорных условий. Поскольку договоры с участием государственной собственности преследуют публичные интересы, закон должен предусматривать юридический механизм, обеспечивающий контроль за соблюдением этих публичных интересов. В частности, свобода усмотрения государственного чиновника по определению условий договора должна быть сведена к минимуму. Необходимо, чтобы законодательство содержало императивные нормы, регулирующие условия таких договоров (цена, порядок оплаты, сроки выполнения обязательства, имущественная ответственность, условия и порядок прекращения договора и т.д.).

Подобное регулирование было хорошо отработано в дореволюционном гражданском праве*(197). В то же время в современном российском гражданском законодательстве данные вопросы более или менее подробно отражены лишь применительно к весьма узкой области наиболее значимых для государства правоотношений поставки и подряда для государственных нужд*(198). В отношении подавляющего большинства договоров, заключаемых по поводу государственной собственности, подобное регулирование отсутствует, что, безусловно, отрицательно сказывается на обеспечении публичных интересов в гражданском обороте.

Имущественная ответственность. Публичное значение правоотношений с участием государственной собственности должно учитываться и при применении мер имущественной ответственности, в первую очередь тех, которые установлены законом.

Показателен в этом отношении следующий судебный спор.

Территориальное управление Госкомитета РФ по государственным резервам*(199) провело проверку наличия материальных ценностей мобилизационного резерва, находящегося на хранении у государственного предприятия "Северо-Каспийское морское пароходство". Актом установлена недостача бронзы на 73348 руб.

Согласно п. 8 ст. 16 Федерального закона "О государственном материальном резерве" за необеспечение количественной сохранности материальных ценностей государственного резерва, хранящегося в пунктах ответственного хранения, организации, осуществляющие ответственное хранение материальных ценностей государственного резерва, уплачивают штраф в размере 100% стоимости недостающих материальных ценностей государственного резерва, а также пени в размере 0,5% их стоимости за каждый день до полного восстановления в государственном резерве недостающих материальных ценностей.

Руководствуясь названной статьей, Территориальное управление Госкомрезерва России обратилось в арбитражный суд с иском к пароходству о взыскании 245 716 руб., из которых 73 348 руб. составляет штраф в размере 100% стоимости недостающих материальных ценностей государственного резерва и 172 368 руб. - пени.

Решением взыскано 73 348 руб. штрафа и в той же сумме - пени. Сумма пеней уменьшена судом на основании ст. 333 ГК РФ.

Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, отменяя решение, указал следующее.

Применяя ст. 333 ГК РФ и уменьшая размер начисленных пеней, арбитражному суду следовало обсудить вопрос о правомерности и целесообразности снижения размера пеней, поскольку согласно ст. 16 Федерального закона "О государственном материальном резерве" пени взыскиваются до полного восстановления в государственном резерве недостающих материальных ценностей и что взыскание пеней является главным механизмом обеспечения выполнения обязательств по восстановлению материальных ресурсов в государственном резерве. При этом необходимо учитывать, что в подобных случаях взыскание пеней преследует цель защиты публичных, а не частных интересов одной стороны по спору против другой*(200).

2.3. Помимо обычных правоотношений с участием государственной собственности, существует группа обязательств, имеющих особое значение для государства, для поддержания нормального существования общества. Это касается создания государственного резерва, поддержания необходимого уровня обороноспособности страны, обеспечения экспортных поставок для выполнения международных обязательств, реализации федеральных и региональных целевых программ и т.д.

Значимость данных правоотношений обусловила специфическое правовое регулирование. "Смысл создания соответствующих норм состоит в том, что для определенной весьма узкой области отношений, связанных с удовлетворением общих для государства как такового потребностей, создается специальный режим"*(201).

Этот правовой режим способствует решению нескольких задач. Во-первых, он должен обеспечивать государственное влияние на заключение и исполнение договоров, заключаемых для удовлетворения государственных нужд. Во-вторых, поскольку государство действует в условиях нормальных товарно-денежных отношений, а не жесткой административно-командной системы, необходима такая регламентация, которая стимулировала бы принятие заказа государства. В-третьих, правовой механизм должен предотвращать злоупотребления при заключении и исполнении таких договоров.

Действующее законодательство содержит весьма обширное регулирование рассматриваемых правоотношений. В основном оно привязано к конкретным типам гражданских договоров (купле-продаже, подряду и т.д.).

Регламентации соответствующих отношений купли-продажи посвящен институт поставки для государственных нужд (_ 4 гл. 30 ГК). Кроме того, действуют несколько федеральных законодательных актов, применяемых в части, не противоречащей нормам ГК. Это Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд"*(202), Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"*(203), Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. "О государственном материальном резерве"*(204), Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. "О государственном оборонном заказе"*(205), Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд"*(206).

Отношения по выполнению подрядных работ для государственных нужд регулируются нормами _ 5 гл. 37 ГК. Как следует из ст. 768 ГК, к отношениям по государственным контрактам на выполнение подрядных работ для государственных нужд в части, не урегулированной ГК, применяется Закон о подрядах для государственных нужд. Правовое регулирование соответствующих договоров дополняется рядом законодательных актов, распространяющихся как на поставку, так и на подряд (федеральные законы "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" и "О государственном оборонном заказе", Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупок продукции для государственных нужд"). Кроме того, к рассматриваемым правоотношениям применяются Основные положения порядка заключения и исполнения государственных контрактов (договоров подряда) на строительство объектов для федеральных государственных нужд в Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 14 августа 1993 г.*(207), Временное положение о финансировании и кредитовании строительства на территории Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 21 марта 1994 г.*(208), а также другие подзаконные акты.

Некоторые вопросы хранения государственного резерва и перевозок материальных ценностей государственного резерва урегулированы Федеральным законом "О государственном материальном резерве".

Давая общую характеристику правового регулирования, обусловленного особой значимостью гражданского обязательства для государства, необходимо отметить следующее.

Во-первых, данный нормообразующий признак послужил основой для формирования унифицированных правил, применимых к обязательствам различных типов.

Так, в ст. 765 ГК сказано, что основания и порядок заключения государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд определяются в соответствии с положениями ст. 527 и 528 ГК, посвященных договору поставки товаров для государственных нужд. Большое количество унифицированных положений содержится в указанных выше законах и подзаконных актах, применимых как к поставке, так и к подряду.

В то же время, думается, унификация проведена законодателем не в полной мере. Прежде всего, помимо отмеченных, существуют и некоторые другие нормы, обусловленные рассматриваемым системным признаком как таковым, на которые не влияет направленность обязательства. Подобной оценки заслуживает, к примеру, ст. 533 ГК, регламентирующая возмещение убытков исполнителю в связи с выполнением им государственного контракта. Кроме того, унификация проведена только в отношении двух типов договоров (купли-продажи и подряда), в то время как некоторые положения могли бы применяться и к другим договорам (в частности, к хранению, перевозке).

Во-вторых, в правовом регулировании обязательств, имеющих особую значимость для государства, значительное место занимают нормы, отражающие действие данного признака в контексте конкретных договорных типов.

В-третьих, рассматриваемый нормообразующий признак послужил основой для создания в ГК особого правового регулирования лишь применительно к договорам купли-продажи и подряда (более того, из ст. 763 ГК следует, что _ 5 гл. 37 ГК распространяется не на любые подрядные правоотношения, а лишь на строительные, проектные и изыскательские работы). В ст. 778 ГК сказано, что институт подряда для государственных нужд применим к государственным контрактам на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд. М.И. Брагинский полагает, что несмотря на отсутствие такой же отсылки в гл. 39 ГК нормы _ 5 гл. 37 ГК в силу аналогии закона должны применяться и к государственному контракту на возмездное оказание услуг для государственных нужд*(209).

В то же время особо значимыми для государства могут быть и другие типы договоров (например, заем, аренда, хранение, перевозка). Однако ГК не содержит соответствующих правовых норм*(210). Эти пробелы отрицательно сказываются на полноте и качестве законодательного регулирования. Их невозможно исчерпывающе восполнить путем применения унифицированных норм в порядке аналогии закона, поскольку направленность обязательства оказывает существенное влияние на правила, обусловленные рассматриваемым признаком. Нормы, регулирующие, к примеру, подряд для государственных нужд, должны существенно отличаться от хранения или перевозки для государственных нужд.

Отсутствие должного правового регулирования особенно остро ощущается на практике.

АО "Кременчугнефтеоргсинтез" отгрузило в адрес АО "Ростовнефтепродукт" бензин. В железнодорожных накладных было указано, что бензин отгружается в порядке исполнения договора между АО "Кременчугнефтеоргсинтез" и ГП "Роснефть". АО "Ростовнефтепродукт", считая, что спорная партия бензина была получена им в порядке исполнения договора, заключенного между АО "Ростовнефтепродукт" и ГП "Роснефть", реализовало ее.

Северо-Кавказское территориальное управление Госкомитета РФ по государственным резервам обратилось в арбитражный суд с иском к АО "Ростовнефтепродукт" и АО "Кременчугнефтеоргсинтез" об обязании их заложить в государственный резерв соответствующее количество бензина и взыскании неустойки согласно п. 2 ст. 16 Закона "О государственном материальном резерве".

Суд первой инстанции в иске отказал. При этом он исходил из доказанности того, что АО "Ростовнефтепродукт" получило бензин не в порядке формирования государственного резерва, а как исполнение обычного коммерческого договора. Кассационная инстанция, оставляя решение без изменения, дополнительно указала на то, что истцом не представлены доказательства заключения договора на поставку бензина в государственный резерв и что отсутствуют доказательства принятия ответчиком бензина на ответственное хранение по акту передачи.

В Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ был принесен протест об отмене указанных судебных актов. В протесте указано следующее. Судом не дана надлежащая оценка ряду доказательств, свидетельствующих о том, что АО "Ростовнефтепродукт" могло и должно было знать о принадлежности спорного бензина Госрезерву. В частности, АО "Ростовнефтепродукт" давало телеграфное и письменное согласие на перемещение бензина акционерным обществом "Нижегороднефтепродукт" от АО "Кременчугнефтепродукт" на нефтебазы АО "Ростовнефтепродукт". В сопроводительных документах на бензин имеется штамп "Перемещение", означающий, что продукция перемещается из государственного резерва без оплаты и получатель обязан заложить ее на хранение*(211).

Думается, что причиной возникновения данного спора послужила недостаточная законодательная регламентация отношений по хранению для государственных нужд. Если бы процедура заключения и исполнения обязательств хранения государственного резерва была надлежаще урегулирована, у хранителей было бы меньше возможностей для ссылок на добросовестное заблуждение относительно принадлежности продукции как на основание для освобождения от ответственности за необеспечение ее сохранности.

Поэтому, на наш взгляд, законодательное регулирование, отражающее особую значимость обязательства для государства, нуждается в совершенствовании. Необходимо формирование соответствующих правил применительно ко всем типам договоров, в рамках которых проявление рассматриваемого фактора требует законодательного закрепления.

При рассмотрении судебно-арбитражных споров нередко возникает вопрос о том, как практически отличить поставку товаров для государственных нужд от обычной поставки (осуществляемой, в том числе, государственным юридическим лицом), подряд для государственных нужд от обычного договора подряда.

Формирование специального правового режима для рассматриваемой категории обязательств обусловлено особой их значимостью для государства, целью удовлетворения государственных нужд. Однако сама по себе цель является категорией абстрактной и потому, опираясь только на нее, суду весьма затруднительно квалифицировать договор. Поэтому значимость обязательства для государства, требующая подчинения его особому правовому режиму, должна иметь объективное выражение, которое бы подтверждало признание конкретного правоотношения особо значимым для удовлетворения государственных нужд.

В ст. 525 и 763 ГК, содержащих легальные определения поставки и подряда для государственных нужд, выделены три признака:

1) целью данных правоотношений является удовлетворение государственных нужд, под которыми понимаются потребности Российской Федерации или субъектов Федерации;

2) выполнение договоров обеспечивается за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;

3) обязательство оформляется государственным контрактом.

Учитывая указанные признаки, можно сделать вывод, что в качестве поставки (подряда) для государственных нужд может быть квалифицирован лишь такой договор, который заключен на основании выданного в установленном порядке государственного заказа и имеет необходимое финансовое обоснование (решение компетентных органов о выделении государственных денежных средств для оплаты по конкретному контракту).

Данные критерии квалификации эффективно "работают" на практике.

В соответствии с договором от 7 октября 1993 г. нефтеперерабатывающий завод должен был поставить территориальному управлению Роскомрезерва определенное количество топлива для реактивных двигателей и дизельного топлива. Покупатель произвел предварительную оплату. Однако поставщик своих обязательств не выполнил. Покупатель обратился в суд с иском о взыскании штрафа в размере 100% стоимости непоставленной продукции, установленного п. 48 Положения о государственном материальном резерве РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 21 мая 1992 г., и убытков. Суд первой инстанции взыскал с ответчика неустойку в размере 50% стоимости недопоставленной продукции, основываясь на п. 3 ст. 5 Закона РФ "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" от 28 мая 1992 г., и убытки. Отменяя решение и другие постановления по данному делу, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ указал, в частности, на то, что форма заключенного между сторонами договора не отвечает форме государственного контракта, установленной Законом РФ "О поставках продукции и товаров для государственных нужд", в нем не содержится указания на его заключение на основании государственного заказа или квот; по утверждению ответчика, договор заключался им на добровольной основе*(212).