2. Регионализм и проблемы административно-территориального деления

После второй мировой войны в результате интенсив­ного развития монополистического капитализма во мно­гих капиталистических странах остро встала проблема гармонического развития отдельных районов. Необходи­мость устранения и смягчения препятствующих экономи­ческому развитию диспропорций между высокоразви­тыми и отсталыми районами, усиленная требованиями научно-технической революции, потребовала от правя­щих кругов буржуазного государства соответствующей модернизации административно-территориальных струк­тур. Узость территориальных рамок последних препят­ствовала проведению в жизнь мероприятий социального и экономического характера, затрагивающих несколько административных единиц. Обращение к регионализму в этих условиях стало вполне оправданно.

Одной из существенных причин интереса к вопросам регионализации явилась необходимость обеспечения ус­ловий для эффективного осуществления социально-эко­номических программ, затрагивающих не только не­сколько мелких территориальных единиц, но и более крупные территориальные образования. Отмечая, что региональные масштабы имеют большое значение для планирования, многие буржуазные исследователи счита­ют, что решение подобных задач должно осуществлять­ся в рамках регионов.

В связи с проблемой децентрализации тематика ре­гионализма повлияла на идеологическую и политиче­скую борьбу на практике и в науке. В какой-то мере регионализм, как и федерализм, можно рассматривать как путь для «демонтирования» централизованного правительственного аппарата и «трансформации тер­ритории», т. е. создания сообществ более высокого по­рядка, чем традиционно существующие, с более высокой степенью местной  автономии.  Этот политико-организа-

Brand J. Local government reform in England, 1888—1974. L., 1974.

119

ционный аспект представляется двуединым: с одной стороны, как тенденция к более широкой администра­тивной децентрализации административной системы со­временного государства и, с другой — как необходи­мость признать и обеспечить определенную политиче­скую автономию в некоторых исторически сложивших­ся регионах, являющихся вполне жизнеспособными с территориальной, экономической и культурной точек зрения.

Традиционная политико-правовая мысль понимает и представляет регионализм как средство разрешения конфликта между центром и провинцией, между цент­рализмом и самоуправлением.

В ФРГ и Италии проблемы регионализма не имеют такого значения, как во Франции и Великобритании, в силу исторических причин, которые сохраняют акту­альность и в современной административной системе. В двух последних странах; споры до сих пор идут вокруг вопроса — должны ли регионы, т. е. округа, располо­женные между департаментами и центром (во Фран­ции) или местными властями и центральной админист­рацией (в Великобритании), располагать автономией. В ФРГ существование земель, которые обладают широ­кими прерогативами в сфере управления, определяет более совершенную форму децентрализации и проблема автономии возникает только для правительственных ок­ругов (Regierungsbezirk), которые являются границами деятельности государственных служб и не имеют авто­номии.

В США не менее значительным направлением разви­тия федеративной структуры является становление ре­гиональных органов управления, т. е. тенденция к ре­гионализму. Эта тенденция также подрывает тради­ционную схему внутригосударственных отношений. Существенная роль здесь принадлежит региональным уплавленческим органам многоцелевого назначения. Главная их задача — координировать деятельность местных властей в рамках территории, однородной по экономике, типу заселения и природным ресурсам, но управляемой множеством изолированных мелких адми­нистративных единиц22.

22 См.: Современный буржуазный федерализм / Под ред. И. О. Ле­вина, И. М. Вайль. М., 1978, с. 29—30.

120

Говоря о современной ситуаций во Франции и Ве­ликобритании, можно обнаружить там много общего, особенно после проведенных в 70-х годах реформ. Ос­новной тенденцией в развитии местной административ­ной структуры является тенденция к децентрализации более совершенного типа в звене, расположенном ниже центральных властей. В Великобритании в результате реформы 1972—1974 гг. это проявилось в отношении к графствам. Во Франции, согласно закону от 2 марта 1982 г., регион объявлен территориальным коллективом.

Проблемы регионализации явились темой широкого обсуждения на XVI конгрессе административных наук в Мексике (1974 г.). Споры вокруг региона дали начало многочисленным и разнообразным толкованиям. Как подчеркивалось в генеральном докладе на этом конгрес­се, под регионализацией понимается создание таких но­вых административно-территориальных образований (регионов), которые в той или иной мере объединяли бы или координировали деятельность уже существую­щих единиц по одной или нескольким проблемам со­циально-экономического характера. Кроме того, они имели бы необходимые для этого собственные постоян­но действующие представительные и административные учреждения или только периодически собирающиеся консультативные совещания представителей^властей тех территориальных единиц, которые (полностью или ча­стично) входят в состав образуемых таким образом ре­гионов.

Среди причин, отмеченных участниками конгресса, которые отразили важность и значение создания регио­нального уровня, были следующие: во-первых, необхо­димость удовлетворения коллективных интересов, кото­рые не в состоянии обеспечить традиционные местные коллективы низшего уровня, располагающие сравни­тельно небольшой территорией и недостаточной социаль­ной и промышленной инфраструктурой; во-вторых, осу­ществление реальной децентрализации тех функций, которые центральная власть более не в состоянии вы­полнять, с передачей их на уровни, промежуточные между высшими органами и традиционными местными коллективами.

В определении, даваемом региону Межправительст­венным комитетом по сотрудничеству в решении муни­ципальных и региональных проблем Европейского сове­та,    указывается,    что    регион    представляет    собой

121

«крупный территориальный союз внутри страны, кото­рый может являться юридическим лицом» 23.

В настоящее время во многих капиталистических странах бурно обсуждается вопрос о правовой природе региона. Должен ли он быть новой ступенью админист­ративно-территориального деления с соответствующей административной организацией и обладать известной автономией (управленческой и финансовой), или должен представлять собой только координационную инстанцию служебного, подчиненного центру характера. Иными словами, проблема заключается в том, какой аспект выдвинуть на первый план: технико-админист­ративный, политико-административный или экономи­ческий.

Регион, по мнению итальянского юриста К. Палла-цоли, может иметь довольно гибкую форму и разнооб­разное содержание в зависимости от национального опыта, обстоятельств, наиболее остро стоящих проб­лем. Одни, например, задуманы, чтобы ответить на требования технико-экономического характера, дру­гие — политического, третьи — этнического, лингвисти­ческого и т. д.24 Таким образом, по отношению к цели можно различать экономический регионализм, политиче­ский, административный и др. В более узком — юриди­ческом плане можно выделить регионы декоицентрации, регионы просто как форма административной децентра­лизации или регионы, обладающие политической авто­номией.

Практика регионализма в капиталистических стра­нах говорит с очевидностью о наличии общих для раз­личных стран проблем, которые вызывают необходи­мость в регионализационных мероприятиях. Это, прежде всего, неспособность центральных властей решить проблемы территориального развития; несоответствие структур центральной и местной властей этим пробле­мам, мешающее проведению необходимых мероприятий; раздробленность и противоречивость действий местной администрации, вызванные невозможностью координи­ровать действия местных властей нынешних территори­альных коллективов. Дискуссии последних лет о поня-

23            Making regionalism work:  Selected reports on the administrative

aspects of sub-national regionalism. Washington; Barselona,  1980,

p. 189.

24            Pallazzoli Cl. Les regions italiennes: Contribution a l'etude de la

decentralisation politique. P., 1966, p. 2.

122

тии региона показывают, что центральный администра­тивный аппарат и политические круги буржуазных государств, на которые опирается центральная бюрокра­тия, не знают, как обеспечивать децентрализацию, и не проявляют такого желания; созданные же отдельными ведомствами периферийные структуры и иные формы ведомственной децентрализации лишь усилили вред, причиняемый центральными органами управления.

Вместе с тем в условиях государственно-монополи­стического капитализма все большее значение начинает приобретать стремление власти монополий обеспечить простор для крупного капиталистического производства, для государственного стимулирования деятельности ка­питалистических корпораций путем создания надмуни-ципальных — региональных образований за счет укруп­нения муниципальных подразделений. Это вызывает но­вое явление в организации буржуазного местного управления — своеобразный муниципальный региона­лизм. Классическая форма управленческого регионализ­ма — территориальные агентства правительства и мини­стерств — до сих пор служила в капиталистических странах антиподом выборного местного управления. Она использовалась для усиления централистских и бюро­кратических начал в административной деятельности, для ограничения функций муниципальных учреждений и обеспечения правительственного контроля над ними. Новый, муниципальный регионализм, как отмечает Г. В. Барабашев, насаждаемый империалистическим государством, преследует сходные цели, подрывая ин­ституты муниципальной демократии изнутри 25.

С другой стороны, практика проведения региональ­ных реформ в развитых капиталистических странах За­падной Европы показывает, что правящие круги за редким исключением склоняются к созданию еще одно­го уровня народного представительства.

История регионалистских идей в Италии восходит еще ко второй половине XIX в., когда существовала ориентация, с одной стороны, на федерацию, а с другой стороны, на создание административно-территориальных организационных структур, пользующихся законодатель­ной и административной автономией (например, обла­стей). В   1946 г., т. е. спустя три года после падения

25 См.: Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного капи­талистического государства. М., 1971, с. 40.

123

фашистской диктатуры, в стране развернулись широкие дебаты по поводу областной автономии, которые завер­шились признанием и конституционным закреплением областной автономии при сохранении единства итальян­ского государства. Но сразу же после принятия Кон­ституции 1947 г. правящие круги стали затягивать про­цесс становления областной системы, тормозить созда­ние областей, предусмотренное конституцией, опасаясь, что области станут своего рода «троянским конем» в борьбе против сил центра 2в.

Характерным примером служит закон от 10 февраля 1953 г. о создании и функционировании областных ор­ганов, отразивший антирегионалистский курс; его цель состояла в сужении и ограничении сферы областной автономии.

Поворотным пунктом в развитии областей стал за­кон от 16 мая 1970 г., который содержал важные по­ложения, касающиеся осуществления областями своей административной и законодательной компетенции.

Среди сторонников создания областей широкой под­держкой пользовались три важных принципа, которые были включены в статуты областей: автономия, участие, программирование. Большинство статутов начинается с политической декларации, в которой четко определяет­ся правовая природа области — «автономной организа­ции, наделенной собственными правами и функциями в рамках единой Итальянской республики в соответствии с принципами и в пределах, установленных конститу­цией» (статут области Эмилия-Романья, ст. 1). Цели деятельности области формулируются следующим обра­зом: «Область Умбрия способствует обеспечению со­циального прогресса населения, участию граждан в политическом выборе национального сообщества и де­мократическом обновлении структуры государства» (статут области Умбрия, ст. 1).

Вместе с тем следует отметить, что антирегионалист-ская политика правящих кругов в 50—60-х годах вы­ражалась в саботаже проведения в жизнь конституцион­ных положений в отношении областей.

Итальянский регионализм по сравнению с другими странами представляется наиболее интересным, по­скольку он идет намного дальше простой администра-

26 Flogaitis S., Gianini M. S., Rivero I. La notion de decentralisation en France, en Allemagne et en Italie. P., 1979, p. 200.

124

L.

тивной децентрализации ". Область, указывает профес­сор А. Сандулли 28, является конституционным террито­риальным коллективом, обладающим политической функцией. Она не просто децентрализованный коллек­тив, и интересы, которые она представляет, намного шире, чем те, которые представляют традиционные тер­риториальные сообщества (коммуны и провинции). По­строенная на основе принципа политической автоно­мии, отмечают Ф. Лоренцони и Ф. Мерлони, она дает пример своеобразного компромисса между федеральны­ми и унитаристскими традициями 29. П. Феррари счита­ет, что итальянскому регионализму присущи свои спе­цифические черты, характеризующие его как «умерен­ный федерализм» 30. Размеры и политическое значение области, считает Ф. Бассанини, дают основание думать, что она способна обеспечить «роль» собеседника парла­мента в сложной и трудной работе по превращению централизованного и бюрократического государства в децентрализованное, основанное на территориальном плюрализме. Вместе с тем области представляются важной структурой координированного управления при­менительно к различным фазам программирования. Во всяком случае, подчеркивает Бассанини, в настоящее время региональная децентрализация является, по всей видимости, необратимым фактом, хотя трудности, испы­тываемые областями, мешают подвести итог региональ­ной реформе". Однако выбор между регионом «поли­тическим» (как уровнем координации между централь­ной и местной администрацией и важным инструментом автономии и демократического участия) и регионом «административным» (как орудием политического выбо­ра, принятого в центре и осуществляемого на местах бюрократическим аппаратом) отныне ясно определен. По мнению Бассанини, этот выбор зависит не только от поведения местных администраторов и от инициативы населения, он зависит также от серии законодательных и  институционных реформ,  которые определят необхо-

27            Pallazzoli Cl. Op. cit, p. 2—3.

28            Sandulli A. M. Manuale di diritto amministrativo. Milano,  1970,

p. 259.

29            Lorenzoni F., Merloni F. Les regions en Italie.— In: Etude sur le

regionalisme en Belgique et a l'etranger. P., 1973, p. 97.

30            Ferrari P. Les regions italiennes. P., 1972, p. 19.

31            Bassanini F. L'experience de la regionalisation en Italie.— Rev. in­

tern, sci. administratives, 1977, N 1, p. 55; Riv. ital. sci. polit., Bo­

logna, 1979, N2, p. 229—261.

125

димый контекст смещения регионального центра, пере­распределения функций между государством, областями и местной администрацией.

Победа левых сил на выборах в областные советы в 1975 г. вынудила парламент к принятию закона от 22 июля 1975 г. (№ 382) 32, ставшего новым этапом на пути децентрализации государственного аппарата. Це­лью закона была передача областям административных функций, ранее принадлежавших государственным орга­нам и национальным публичным учреждениям, а также административных служб и персонала для выполнения этих функций; областям были переданы финансовые средства, необходимые для выполнения новых функций.

Орган   итальянских   коммунистов   газета   «Унита», оценивая   принятие  закона   1975  г.,   направленного  на реализацию положения конституции о расширении пол номочий региональных и муниципальных советов, отме чала,   что   он   представляет   собой   институциональнуь реформу, которая дает начало процессу обновления гс сударственной администрации 33.

Создание региональных органов власти, более до ступных давлению «снизу» по сравнению с центральны ми органами государственной власти, явилось опреде­ленным шагом по пути демократизации государственно­го строя Италии. Оно способствовало учету интересов менее развитых районов при составлении экономических планов. Региональные органы располагают довольно важными полномочиями в области экономического пла­нирования, развития сельского хозяйства, общественных работ, здравоохранения, образования. С децентрализа­цией управления и созданием региональных органов власти демократические силы получили новые рычаги влияния в политической сфере. Результаты выборов в региональные советы подтвердили успех левых сил. В Эмилии, Тоскане и Умбрии после выборов были соз­даны левые джунты.

Организация местного управления Италии регулиру­ется конституцией, законами и статутами областей. К числу наиболее важных законов относятся закон от 10 февраля 1953 г. о создании и функционировании об­ластных органов, закон от 16 февраля 1968 г. о поряд­ке проведения выборов в областные советы, закон от

32            Gazz. Uffic. Rep. Hal., 1975, N 220, 20 ag., p. 5800—5803.

33            Unita, 1977, 21 lugl.

126

16 мая 1970 г. о финансовых средствах для создания областей обычного статута. Вопросы организации и функционирования провинциальных и общинных орга­нов наряду со специальными нормами конституции ре­гулируются сводными текстами законов 1915, 1934, 1960 гг. и законом от 8 марта 1975 г.34

В ФРГ термин «регион» имеет три значения: 1) терри­ториальная единица общего или специального характера; 2) «региональная единица планирования», имеющая три формы (свободная, кооперационная и интегри­рованная единица планирования); 3) «ассоциация об­щин, имеющая специальную компетенцию» и обладаю­щая статусом публично-правовой ассоциации (например, «департаменты» в Баварии). В настоящее время об­суждается возможность замены этих форм системой «региональных округов», которые опирались бы на самоуправляющиеся корпорации высшего уровня и иг­рали бы не только межмуниципальную и межокруж­ную роль, но были бы «средней государственной ин­станцией» 35. Федеральная программа регионального развития предусматривает создание 38 плановых регио­нов, границы которых не совпадают даже с границами "правительственных округов (Regierungsbezirk), а кое-где и с границами земель. Организация этих регионов, охватывающих территорию нескольких округов, никак не связана с системой местного самоуправления.

В отличие от итальянской модели региона чертой, сближающей западногерманские концепции о статусе региона с французской, является то, что выбор в обоих случаях пока падает на вариант признания региона координирующей инстанцией экономического профиля, главной задачей органов которой признано планирова­ние (в ФРГ в отдельных землях на них возлагаются и другие задачи регионального значения). Передача об­щинами ФРГ таких задач региону приближает его к обычной территориальной единице укрупненного разме­ра. Правда,, эта передача происходит не во всех землях. Рейнский регион рассматривается западногерманскими

34            См. подробнее: Cianchi С, Lucibello P. M. La ristrutturazione deg-

li enti locali.— Democrazia e diritto, Roma,  1981, N 3, p. 81—98;

Bardusco A. Lo stato regionale italiano. Milano, 1980; Guillermet C,

Ryngaert I. La region italienne; un pari encore a gagner.— Rev

franc, sci. polit., 1981, N 4, p. 701—727.

35            Ильинский И. П. Система органов власти и управления ФРГ  М

1977, с. 98.

127

специалистами как удачный опыт и как образец в пла­нах будущего разделения территории земель на подоб­ные административные регионы, которые бы были тер­риториальными единицами третьего  (снизу)  уровни.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что в ФРГ ре­гиональное планирование и развитие осуществляется на уровне, промежуточном между землями и общинами или их объединениями. Но так как федеральный закоч не решает вопроса, должно ли региональное планирование осуществляться органами правительства земли при участии общин или сообществами общин, то такие объ­единения представляются альтернативой созданию реги­она в полном смысле.

Особое место занимает эта проблематика в США.. Совершенно определенная тенденция к формированию' и укреплению региональных органов управления и создание к середине 70-х годов широкой их сети позво­ляют говорить о новом уровне в американском федера­лизме, который нельзя отнести к местному управлению.. Мнения американских исследователей расходятся по вопросу о природе существующих региональных органов и институтов. Часть авторов считает их уже сложив­шимся уровнем ограниченного неформального прави­тельства — между штатами и местной властью. Другие рассматривают региональные институты как «фактор роста бюрократии», особенно федеральной. Некоторые авторы считают регионализм способом установления горизонтальных связей между единицами одного и того же уровня власти 36.

Основная масса региональных советов выполняет следующие функции (в порядке убывания их значения): обзор и оценка заявлений местных органов на получе­ние федеральных дотаций; коммуникация между мест­ными властями; разработка функциональных планов;: координация деятельности местных властей в сфере об­щего управления; многоцелевое планирование использо­вания региональных физических ресурсов; решения по определенным проблемам регионального управления; реализация многоцелевых и функциональных программ развития и т. д.

Прежде чем охарактеризовать современное положе­ние французского региона, позволим себе обратиться несколько  к истории регионалистских мероприятий  во

36 См.: Современный буржуазный федерализм, с. 32.

128

Франции". Начиная с i960 г., когда Франция была подразделена на 21 экономический регион («округа ре­гионального действия»), до реформы 1972 г., когда законом от 5 июля 1972 г.38 регионы были признаны институтами экономической администрации, можно увидеть сколь незначительную эволюцию претерпело по­нятие региона. Известный французский юрист Ж- Ве-дель подчеркивал, что понятие региона как промежуточ­ной инстанции возобладало над понятием региона как звена в системе административного управления. Регион как звено в системе административного управления дол­жен был бы представлять собой новый административ­ный округ, стоящий между департаментом и централь­ными органами власти. На деле он представляет собой промежуточное звено в том смысле, что он в определен­ной ограниченной области служит передаточной инстан­цией между департаментами и центральными вла­стями 39.

Некоторые французские авторы, противопоставляя регионализацию и децентрализацию, предлагали выбор: либо регионализация, либо децентрализация, ибо, по их мнению, то и другое одновременно «может привести к наслоению друг на друга многочисленных администра­тивных структур и к административному психозу... и анархии»40. В частности, П. Бенуа считал, что при на­стоящем положении вещей будущее не в регионализа­ции, а в обновлении децентрализации. Что же касается региона, то, опираясь на существующие региональные институты, до сих пор мудрым решением было использо­вать рамки регионального публично-правового учрежде­ния *'. Однако многие председатели региональных сове­тов были настроены не так оптимистично. Так, А. Шан-дернагор, председатель регионального совета Лимузена, отмечал, что «регионы не имеют ни инициативы, ни по­следнего слова при принятии решений, децентрализация топчется на месте» 42.

37            Подробнее см.: Серебренников В. П. Местное управление и само­

управление Франции. Минск, 1981, с. 125—140.

38            J. offic. Rep. Franc.: Lois et decrets, 1972, 9 juill., p. 7176—7177.

39            См.:  Ведель Ж.   Административное   право   Франции.   М.    1973

с. 419.

40            детТ0н Э. Местная администрация Франции. М., 1957, с. 66.

41            Benoit P. Vers un renouveau de la decentralisation? — Rev. droit

publ. et sci. polit. France et a I'etranger, 1976, N 4, p. 983.

42            Rev. Administrative, 1977, N 179, p. 515.

129

Действительно, предоставив регионам статус публич­но-правового учреждения и тем самым обезопасив себя от появления еще одного уровня представительства местных интересов, подобно департаментскому и комму­нальному, правительство позаботилось об их подчине­нии себе. С учреждением регионов еще более увеличи­лось централистское начало, усилилась бюрократическая субординация в отношении центра и мест43. Анали­зируя регионалистско^ движение во Франции с 1958 г., английский исследователь В. Райт отмечает «триумф функционального подхода». Реформы 1964, 1972, 1977 гг., по словам Райта, носили внешне спорадиче­ский характер, их цели и вызываемые последствия были также ограниченными, и тем не менее реформы эти вызвали широкую дискуссию. Райт выделяет две груп­пы причин, которые предопределили относительную ро­бость в осуществлении последовательных региональных реформ. Во-первых, сторонники радикальной регионали­зации никогда не выступали единым фронтом и разли­чались между собой как по целям, так и по средствам. Во-вторых, существует скрытая враждебность этой ре­гионализации со стороны определенных политических и бюрократических вето-групп, причем некоторые из них особенно чувствительны к любым радикальным переме­нам в структуре местного управления 44.

Между тем в современных условиях экономического и политического развития Франции осуществление ад­министративно-территориальной децентрализации пред­ставлялось жизненно необходимым. Еще в совместной программе левых сил была изложена глубоко демокра­тическая концепция решения вопроса ликвидации от­сталости регионов, населенных этническими меньшинст­вами, и других регионов ". Она, в частности, преду­сматривала создание во всех регионах, которые станут новой территориальной демократической общностью, полномочных ассамблей с исполнительным органом, экономическим и социальным советом (с консультатив­ными функциями), с собственными значительными фи­нансовыми средствами, которые составят главным обра­зом отчисления из госбюджета части налоговых поступлений от населения регионов. Регион должен располагать  собственной  кредитной  кассой, региональ-

43            Lagarde P. Clef pour la regionalisation. P., 1977, p. 185.

44            Decentralist trends in western democracies. L.,  1979, p.  195.

45            Cah. commun., 1976, N 2/3.

130

ной службой трудоустройства; в его функции должно входить планирование и оснащение территории. В весь­ма важных областях социально-экономической деятель­ности регионы должны получить возможность выполнять волю избирателей, добиваться ликвидации отсталости хозяйственного развития, развития местных культур и т. д.

Французские коммунисты предложили заменить 3-звенную систему управления (национальный уровень, департамент, коммуна), включив в нее регион в каче­стве полноценного территориального коллектива. Долж­ность префекта должна быть, по их мнению, упраздне­на, а региональный совет должен избираться всеобщи­ми выборами по пропорциональной системе. Только тогда, считают они, регионы перестанут быть еще од­ним фасадом административной власти и превратятся в новые жизнеспособные демократические территориаль­ные коллективы с правом разрабатывать и проводить в жизнь планы регионального развития, координировать мероприятия, намеченные департаментами и комму­нами 4в.

С приходом к власти во Франции правительства ле­вых сил открылся новый этап в развитии, регионов. Со­гласно закону 1982 г., регионы получили статус «местно­го коллектива»47. В своем выступлении на XXIV съез­де ФКП член ЦК ФКП Ж. Вальбон отметил, что правительственные мероприятия в области децентрали­зации являются «переломными». Во всяком случае, «замок» централизации отомкнут, поскольку создана новая, избираемая населением инстанция на уровне ре­гиона. Исполнительная власть в регионе и департамен­те в целом обеспечивается председателями советов этих единиц48. Вместе с тем в законе весьма своеобразно представлено упразднение должности префекта. Его функции частично переходят к председателям советов, а представителем центра на местах будет комиссар рес­публики, который будет иметь такую же широкую ком­петенцию, как и его предшественник префект. Таким об­разом деконцентрация расширится49.

46            Cah. commun., 1977, N 9, p. 20—21.

47            Loi N 82—213 du 2 mars 1982.—J. of fie. Rep. Fran?.: Lois et dec-

rets, 1982, N 52, 3 mars, p. 730—747.

48            L'Humanite, 1982, 5 fevr.

49            Rev. franc, administration publ., 1981, N 19, p. 98—99.

131

Проведение децентралистской реформы рассчитано на несколько лет. Вслед за законом «О правах и свобо­дах коммун, департаментов и регионов» от 2 марта 1982 г. был принят закон об особом статусе Корсики, а также целый ряд декретов, принятых в развитие этих законов 50.

Проблемы регионализации нашли известное отраже­ние и в Великобритании. Своеобразие британского ре­гионализма подчеркивается наличием, помимо социаль­но-экономических и политико-административных, также и национально-территориальных аспектов, связанных с обострением национальных противоречий, по сути дела ставящих проблемы создания новой национально-терри­ториальной организации населения.

На протяжении 50—60-х годов по линии тех или иных «социальных» министерств последовало назначе­ние ряда комиссий, связанных с делами местного само­управления. Выдвинутые ими предложения сводились в основном к двум идеям: укрупнение административно-территориальных единиц и объединение в их рамках городских районов с сельскими; дальнейшая технизация и менеджеризация местных органов. Наибольшее значе­ние в этом плане имела работа королевской комиссии для Англии (комиссия Рэдклиф — Мода), созданной в 1966 г. министром строительства и местного самоуправ­ления. Эта комиссия предложила разделить Англию на 61 новый район, причем в 59 из них предполагалось соз­дание объединенных властей, ответственных за совокуп­ность всех служб. В трех районах — Бирмингеме, Ли­верпуле и Манчестере — имелось в виду создание двух-звенной структуры метрополия-периферия (районы). Комиссия предложила сгруппировать 61 район, включая Большой Лондон, в 8 провинций и создать провинци­альные советы, наделенные полномочиями стратегиче­ского характера. Эти советы предлагалось формировать на основе косвенных выборов, осуществляемых совета­ми входящих в них нижестоящих территориальных еди­ниц. Комиссия высказалась также за большее равнопра-

60 Loi N 82—214 du 2 mars 1982.—J. of fie. Rep. Fran?.: Lois et dec-rets, 1982, N 52, 3 mars, p. 748; decret N 82—389 du 10 mai 1982 relatif aux pouvoirs de commissaires de la Republique et a l'action des services et organismes publics de l'Etat dans les departe-ments.— J. offic. Rep. Franc.: Lois et decrets, 1982, N 109, 10— И mai, p. 1335—1341.

132

^

вие во взаимоотношениях между центром и местами, с тем чтобы контроль центра был уменьшен.

Работа комиссии вызвала критику прежде всего по­тому, что ее члены увлеклись чисто техническими и ад­министративными вопросами: поиском оптимальной территории для выгодного размещения производства и транспорта, повышением технического уровня управле­ния, т. е. «предпочли эффективность демократии» и.

Однако в 1970 г. проект комиссии был отвергнут и принят проект консерваторов, ставший законом в 1972 г., который вообще не коснулся вопроса о создании регионов. Вплоть до последнего времени региональные проблемы решались парламентом путем создания раз­личных правительственных органов на региональном уровне для решения конкретных, специальных управ­ленческих задач.

Проблемы регионализма в Великобритании особенно остро проявляются в отношениях, связанных с «нация­ми», которые объединены в королевстве, и в отношениях центрального правительства с местными органами. Эти вопросы стали предметом изучения новой Королевской комиссии Килбрэндона. В 1973 г. в представленном отчете она отметила, что само создание комиссии было вызвано двумя основными причинами: во-первых, Шот­ландия и Уэльс все активнее выступали за предостав­ление им большей национальной независимости, а Анг­лия за большую независимость местных органов от центрального правительства; во-вторых, все чаще разда­вались требования расширения участия общественности в процессе принятия политических решений52. Комис­сия Килбрэндона отметила необходимость развития но­вых организационных структур. Большинство членов комиссии выступило за создание выборной законода­тельной ассамблеи в Шотландии, меньшинство высказа­лось за создание аналогичной ассамблеи в Уэльсе; не­которые члены комиссии рекомендовали создать коор­динационные или консультативные советы по пяти регионам Англии53.

Отражением известной активности правящих кругов послужил законопроект английского правительства, опубликованный 30  ноября   1976  г.,  о так называемой

•   м Hill D. M. Democratic theory and local government. L., 1974, p. 190. 52 См.:  Бромхед П.  Эволюция  Британской конституции.  М.,   1978,

с. 40. I  13 См.: Там же, с. 41.

133

деволюции, представляющей собой программу практи­ческих мер по предоставлению Шотландии и Уэльсу определенной степени самоуправления, при сохранении верховной законодательной власти за Лондоном. В этом правительственном документе скрупулезно перечисля­лись права, передаваемые вновь создаваемым парламен­там Шотландии и Уэльса. Впрочем, подробное перечис­ление вовсе не означает широты и полновесности прав, предоставляемых парламентам 54.

Вместе с тем нельзя не отметить определенного по­ложительного значения билля о «деволюции». Велико­британия, как признается в докладе комиссии Кил-брэндона, является наиболее централизованным буржу­азным государством Европы. В этой связи передача части прерогатив центральной власти местным вы­борным органам является несомненно демократиче­ским шагом 55.

«Деволюция», т. е. частичная передача компетенции центральной власти местам, с точки зрения буржуазно­го государственного права, неравноценна федерации. Центральная власть оставляет за собой право контроля за решениями местных советов. «Деволюция» является одним из показателей нынешней расстановки политиче­ских сил в стране. Несмотря на всю ограниченность, проекты передачи части прерогатив центральной власти местным органам являются шагом вперед на пути реше­ния национального вопроса в Великобритании.

Этим законопроектом, в частности, предусматрива­лось, что Шотландия в основном будет обладать права­ми административной автономии, хотя некоторые поло­жения законопроекта заключают в себе определенные элементы автономии законодательной (политической) 5в. Что же касается Уэльса, то предложения о его будущем статусе, по определению буржуазной прессы, являются «бледной копией шотландского проекта»57. Особую сложность урегулирования представляют про­блемы Северной Ирландии58.

54            См.:   Государственная  политика и  обострение национальных от­

ношений в странах капитала. Киев, 1979, с. 185.

55            Polit. Quart., 1977, Apr./June, p. 173.

56            См.:   Чиркин С. В. Современная Великобритания:  национальные

отношения  и  государство.— Вестн.  МГУ.  Сер.   11,  Право,   1978,

№ 4, с. 84—88.

57            Intern. Herald Tribune, 1976, 1 Dec, p. 1—2.

58            См,: Крылова Н. С. Конституционные проблемы Северной Ирлан­

дии.— Сов. государство и право, 1974, № 2, с. 121.

134

Компартия Великобритании резко осудила срыв при­нятия билля в период сессии парламента 1976—1977 гг. Неспособность правительства добиться одобрения билля коренилась в открытом игнорировании лейбористами на­ционального вопроса, спекулятивном подходе к «деволю-ции». Полная поддержка коммунистами национальных прав народов Шотландии и Уэльса нашла отражение в новом варианте программы КПВ «Путь Британии к со­циализму». В ходе дискуссии подчеркивалось растущее значение национального вопроса для судеб демократии ь стране59.

В ходе обсуждения проектов реформ местного управ­ления высказывались разнообразные, порой резко про­тивоположные точки зрения. Так, например, профессор Эдинбургского университета Д. Митчелл считает, что реформа регионального самоуправления решит все про­блемы, связанные с национальными особенностями раз­личных частей Великобритании. В то же время он вы­ступает против предоставления какой-либо автономии национально обособленным частям Великобритании60. Проблемы создания регионов выдвинули на первый план вопросы распределения полномочий между тради­ционными территориальными единицами и регионами. Этим объясняется интерес, возникший к региональной «деволюции». Некоторые английские авторы разграни­чивают региональную «деволюцию» и административ­ную децентрализацию". Причем как в первом случае, так и во втором речь идет о децентрализации. Однако при «деволюции» происходит движение полномочий и функций от центра к территориальным субнациональ­ным единицам (в качестве последней выступает регион), сопровождающееся передачей права органам региона издавать законы (законодательная «деволюция») либо передачей права проводить в жизнь законы и политику, установленные центром, но применительно к территори­альной субнациональной единице (административная «деволюция»). «Деволюция» обычно предполагает сое­динение уровня управления и государственных органов, которые наделены всеобъемлющей властью.

Административная     децентрализация    представляет

59            Comment, 1977, N 13, р. 18.

60            Regional devolution and social policy. London; Basingstoke, 1975,

p. 139.

61            Mitchel I.  Necessities  and problems of devolution  in the United

Kingom.— In: Etude sur le regionalisme..., p. 61—87.

135

собой передачу региональным органам полномочий лишь в одной или нескольких областях, сопровождаясь при этом такой реорганизацией аппарата государства, при которой вся полнота ответственности и переданные полномочия сконцентрированы в руках назначаемого центром персонала. Таким образом, отличие «деволю­ции» от административной децентрализации заключает­ся, с одной стороны, в том, что последняя не является всеобъемлющей, а с другой — если при «деволюции» происходит передача полномочий выборным ассамбле­ям, то при административной этого не наблюдается.

Британский политолог Дж. Ли, сравнивая региона­лизм, федерализм, сепаратизм и «деволюцию» в кон­тексте дискуссий по проектам реформ государственного устройства Великобритании, отмечает, что региона­лизм — это децентрализация правительственной власти, «перенесение» отдельных правительственных ведомств и учреждений непосредственно в регионы. Идеи федера­лизма, считает он, особенно предлагаемые либеральной партией, будет трудно реализовать (разрыв с британ­ской традицией, «дисгармония» экономического управле­ния, проблема территориального деления). Сепаратизм, который отстаивают националисты Шотландии и Уэль­са, ведет к превращению этих районов в суверенные независимые государства. «Деволюция» же означает «делегирование центральной правительственной власти без передачи суверенитета». Она осуществляется в фор­ме исполнительной «деволюции», при которой централь­ное правительство несет ответственность за основные направления политики и законодательства во всех об­ластях с передачей представительной ассамблее на ме­стах властно-управленческих полномочий (по проекту, предлагавшемуся лейбористской партией для Уэльса). Другой вариант, подготовленный лейбористами для Шотландии, получил название законодательной «де­волюции». Он предусматривает возложение ответствен­ности за законодательство по специальным вопросам на представительную ассамблею. Сторонники «деволюции» часто именуют ее гомрулем. «Где кончается гомруль и начинается федерализм, неясно,— замечает Дж. Ли,— но экономику и социальные системы Шотландии, Уэльса и Англии в 70-х годах XX века труднее отделить друг от друга, нежели Ирландии от Великобритании в 1880-х годах» 62. 82 British politics today: A student's guide. N. Y., 1979, p. 17—19.

136

Развитие событий показало, что при такой «деволю-ции», которая в сущности является лишь деконцентра-цией, а не децентрализацией власти, сами шотландцы и уэльсцы не только не допускаются к осуществлению власти, но и не могут влиять на назначенные сверху органы, ответственные лишь перед кабинетом в Лондо­не, а не перед шотландским и уэльским народами63,

Большинство английских авторов высказывают отри­цательное отношение к «деволюции» вообще или прини­мают ее в, так сказать, усеченной форме. Так, напри­мер, А. Иссерлис (директор Центра социально-полити­ческих исследований, Лондон) отмечает, что «перенос какой-либо системы передачи власти на субнациональ­ный уровень, как бы значительно и умно она ни была сконструирована, не принесет успеха и не позволит дей­ствовать в течение длительного времени в качестве про­тивовеса централизаторским влияниям в политической динамике современного общества». По его мнению, пе­редача законодательных полномочий региональным ор­ганам будет означать «постепенный развал на куски национального государства» 6\ Н. Джонсон считает, что планы «деволюции» были направлены лишь на то, чтобы успокоить население Шотландии и Уэльса и со­хранить подавляющее большинство консервативной и лейбористской партий в палате общин. Предоставление национальным территориям Соединенного королевства ограниченного самоуправления, отмечает Н. Джонсон, , может привести лишь к еще большему обострению внутриполитической обстановки. Единственный выход, , по его мнению,— это «федерализация» Соединенного I королевства, признание равноправия Англии, Шотлан-ir дин и Северной Ирландии при ограничении полномочий [ центрального правительства65.

Рассматривая перспективы развития регионалист-t ской тенденции Д. Хилл отмечает, что она связана с | необходимостью децентрализации некоторых функций [ министерств, которые не имеют параллельных органов I на местах. Регионы являются формами децентрализа-I ции, основанными на административных выгодах и эко-| номических нуждах, как они определены центральными ■ властями.   Развитие   такого   регионализма   испытывает

63            См.: Ствфанкш В. А. Вопросы автономии в Британии.— Сов. го­

сударство и право, 1981, № 10, с. 112.

64            Regional devolution and social policy, p. 173—J74.

65            Johnson N. Op. cit., p. 108, 111—113:

137

влияние экономических, исторических и этнических фак­торов. Одна система регионализации связана с направ­ленностью экономического развития, выгодами размеще­ния экономических ресурсов и т. п. Другая линия раз­вития — сосредоточение регионов вокруг исторических крупных промышленных городов (и, как считает Халл, наиболее перспективна). Третья —учет шотландского и валлийского национализма66.

В настоящее время в Англии после проведенных в 1972—1974 гг. реформ вопрос о регионах в указанном смысле заглох. Термин «регион» ассоциируется ныне с понятием «плановый экономический регион», которых создано 10. Их создание связано с экономической дея­тельностью правительства, и они определяют рамки пла­нов экономического развития, градостроительства и т.д. Руководят «регионами» региональные советы и комис­сии по региональному экономическому планированию. Их состав назначается правительством, и они имеют консультативный характер. Эти региональные инстанции не вытесняют ни муниципалитеты, ни советы графств.

Бельгийский вариант регионализации близок по фор­ме к итальянскому. Однако создание бельгийских регио­нов, судя по дискуссиям в стране, является таким же длительным процессом, как и в Италии, поскольку речь идет также о серьезной политической децентрализации. Ст. 107 конституции исходит из существования трех ре­гионов (Фландрия, Валлония и Брюссель) и предусмат­ривает издание органического закона, устанавливая ряд его принципов (выборность региональных органов, на­пример). Бельгийский регион, в отличие от итальянско­го, не имеет никакой законодательной автономии, а только право регулировать точно и формально опре­деленные сферы путем издания ордонансов, которые в бельгийской системе права занимают промежуточное положение между законами и декретами, с одной сто­роны, и королевскими указами — с другой. Это норма­тивный акт типа регламента, и он должен быть близок к региональным законам и регламентам в Италии. Что касается финансов бельгийских регионов, то ст. ПО и 113 конституции препятствуют финансовой автономии регионов: они не получили в 1970 г. права взимать на­логи в свою пользу. Регионы будут финансироваться за счет дотаций по государственному бюджету.

Hill D. M. Op. cit., p. 194.

138

Как отмечает бельгийский ученый Ф. Дельмартино, в отличие от тех стран, где термин «регионализация» связывается с созданием промежуточного уровня между центральным уровнем, с одной стороны, и местными коллективами — с другой, в Бельгии речь идет о горизонтальном распределении определен­ных задач государства на уровне трех регионов: Фланд­рия, Валлония и Брюссель. Исходя из этого, он считает что, хотя регион бесспорно находится ближе к населе­нию, тем не менее региональное звено остается в основ­ном центральным уровнем67. Бельгийский юрист Ж. Бо-фейс отмечает три необходимых элемента существова­ния регионализма: передача региону части полномочий, избрание регионального представительного органа на основе прямых выборов и предоставление права распо­ряжаться общественными ресурсами исполнительному органу региона. Известное развитие политика региона­лизации получила уже в законе от 15 июля 1970 г. об организации планирования и децентрализации экономи­ки, который по замыслу его авторов должен обеспечить планирование как в общенациональном масштабе, так и в масштабе регионов68.

После издания закона от 5 июля 1979 г. Бельгия должна быть разделена на три региона (фламандский, валлонский и брюссельский). Закон установил следую­щие области, в которых регионы могут осуществлять свои полномочия полностью или частично: политика территориального устройства и развития, урбанисти­ческая политика, включая земельную политику, укруп­нение сельскохозяйственных угодий; городское обновле­ние, жилищная политика, политика регионального эко­номического развития и др. Управление регионами в настоящее время осуществляется министерскими коми­тетами региональных дел, созданными для каждого из этих регионов. В случае конфликтных ситуаций между этими комитетами арбитром в спорах выступает Совет министров.

В соответствии с законом от 9 августа 1980 г. с 1 ок­тября 1980 г. на карте Бельгии уже официально появи­лись и начали функционировать два административно-политических региона — Валлония и Фландрия. Были заметно расширены их полномочия. Таким образом, по-

67            Rev. franf. administration publ, 1978, N 5, p. 64.

68            Etude sur le regionalisme..., p. 232.

139

требовалось 18 лет для того, чтобы выработать и в законодательном порядке зафиксировать пути проведе­ния административно-политической реформы и планы решения национального вопроса.

На основе законов- о регионализации и в соответст­вии с обновленной конституцией в Бельгии были созда­ны параллельно с национальным парламентом следую­щие законодательные органы власти: Фламандский со­вет, заменивший собой Культурный совет нидерландской общины и получивший в дополнение к функциям в об­ласти культуры и региональные функции по фламанд­ской общине; Совет французской общины, полностью заменивший собой Культурный совет французской общи­ны и к сугубо культурным функциям которого добавле­ны, согласно тексту конституции, «функции, относящие­ся к области частной жизни, в которой язык занимает важное место»; Совет по делам Валлонии, который за­нимается исключительно региональными проблемами Валлонии. Предполагается создание также Совета по делам немецкой общины.

Судьба Брюсселя еще не решена. В настоящее время он не располагает собственной ассамблеей. Однако в рамках правительства существует орган исполнительной власти Брюсселя, в состав которого входят министр по делам брюссельского района и два государственных секретаря по делам брюссельского района.

Все ныне действующие советы — и фламандской, французской общин, и по делам Валлонии — наделены правами издавать декреты, которые имеют силу закона, т. е. с. юридической точки зрения они имеют ту же силу, что и национальные законы. Законодательные полномочия советов осуществляются исключительно на коллегиальной основе. Законодательная инициатива принадлежит исполнительным органам и членам советои.

Новая реформа предусматривает создание «прави­тельств» (исполнительных органов) регионов и общин. С 1 октября 1980 г. и по 1 января 1982 г., т. е. пока не были созданы соответствующие исполнительные ор­ганы, руководители регионов и общин входили в состав центрального правительства на правах министров. Пос­ле 1982 г. они стали действовать автономно.

В заключение данной главы хотелось бы отметить, что, как показывает опыт региональных преобразований в унитарных странах, большее предпочтение в них отда­ется микрорегионализации межкоммунального и межок-

140

ружного уровня. В странах сравнительно небольших й однородных в этническом отношении (как Нидерланды и Дания) микрорегионализация считается достаточной; она обычно решает проблемы, общие для определенного крупного города и окружающей его территории. В стра­нах большего размера, таких, как Англия и Франция, преобладает мнение, что микрорегионализация делает необходимой макрорегионализацию. В федеративных го­сударствах регионализация проявляется преимущест­венно в форме микрорегионализации (административ­ные регионы, территориальные единицы типа Большого Ганновера). В некоторых небольших странах (как Авст­ралия) микрорегионализация является единственной формой регионализма.

Что же касается политического аспекта регионали-зационных мероприятий последних лет, то правящие круги большинства буржуазных стран стремились к расширению территориальных рамок муниципальных единиц до региональных масштабов. А это означало разрыв с прежним, чисто локальным, общинным управ­лением, подтягивание всего муниципального механизма к центральной администрации69.

09 См.: Политический механизм диктатуры монополий, с. 351.