1. Функциональная или территориальная децентрализация?

Правительственное вмешательство в местное управ­ление, практика которого утвердилась во всех развитых капиталистических странах, по-новому ставит проблему политико-правовой природы и положения муниципаль­ных органов в политической системе капитализма. Му­ниципалитеты теряют свои прежние качества, которые делали местное самоуправление своеобразным антипо­дом бюрократической машины центральной власти. Они все более подчиняются диктату центра и, лишаясь са­мостоятельности, постепенно становятся частью испол­нительного аппарата империалистического государ­ства '. Иллюстрацией этого служит волна админист­ративно-территориальных реформ, прокатившаяся в 60—70-х годах в целом ряде капиталистических стран Западной Европы.

Анализируя в сравнительном плане эти реформы, можно увидеть, что их основные направления несколько сместили традиционные понятия централизации и де­централизации. В современной буржуазной литературе анализу наиболее типичных проявлений децентрализа­ции в области государственного управления, админист­ративно-территориального устройства и форм политиче­ского участия уделяется большое внимание. Децентра-листские тенденции рассматриваются под углом зрения вызываемых ими последствий в общеполитическом, ин­ституциональном и национально-территориальном пла­не. Наибольший интерес представляют приемы осмыс­ления причин и следствий децентралистских тенденций в развитых капиталистических странах, а также истол­кование их довольно скромных результатов на прак­тике.

1 См.:  Политический механизм   диктатуры   монополий.   М.,   1974, с. 343.

78

Обобщенную классификацию децентралистских тен­денций предпринял профессор Оксфордского универси­тета Л. Дж. Шарп2. По его мнению, децентрализация, если понимать ее не в административном или функцио­нальном, а в «пространственном», «социально-географи­ческом» смысле, проявляет себя в трех основных фор­мах — в тенденции к образованию окружных советов внут­ри больших городов и урбанизированных агломераций (децентрализация на уровне местного «самоуправ­ления»); в реорганизации местного управления, вызы­ваемой потребностями приспособления к быстрой урба­низации пригородных районов, необходимостью пере­смотра устаревших систем общественного транспорта, расположения жилых массивов, бытового обслуживания и др.; наконец, в тенденции к передаче ряда полномо­чий центрального правительства «выборным или пред­ставительным органам», создаваемым для отдельных территориальных этнически обособленных единиц на ре­гиональном уровне. Последняя тенденция, заявляет Л. Дж. Шарп, больше всего угрожает сплоченности го­сударства, поскольку в наиболее экстремистской своей форме она сопровождается требованиями выделения в обособленный район (таковы, например, требования франко-канадцев в Квебеке, валлонов в Бельгии, шот­ландцев и уэльсцев в Англии).

Анализ этой темы в исторической ретроспективе го­ворит о том, что существует ряд факторов, которые со­действуют усилению децентралистских тенденций. Бур­жуазные авторы выделяют среди них возрастающую концентрацию экономической структуры в рамках все уменьшающегося числа олигополистических корпораций и конгломератов, сосредоточение ее вокруг крупных го­родских центров и на сравнительно небольшой террито­рии; рост мобильности населения и его миграции вслед за перемещающимися промышленными предприятиями поближе к главным торговым центрам, увеличение воз­можностей для дальних поездок на работу, а также для отдыха, развлечений или покупок. Все это ведет к ут­рате чувства привязанности к данной местности (обла­сти проживания) и возрастанию общенационального кругозора, общения не по месту жительства, а по инте­ресам и т. д., к росту расходов центрального прави­тельства, сопровождающемуся усилением его уверенно-

2 Decentralist trends in western democracies. L., 1979, p. 38.

79

сти в том, что его деятельность простирается до самых дальних уголков страны \

Помимо этих основных факторов, существует ряд до­полняющих и усиливающих централистскую тенден­цию—монополизация государством забот об образова­нии и социальном благосостоянии во всех районах страны, урбанизация, слабая сопротивляемость централь­ному налогообложению; экспансия местных органов за пределы своей исторической территориальной компетен­ции; стремление государства обеспечить стабильность цен для олигополистических корпораций, которые до­минируют в частном секторе; рост доли правительствен­ной бюрократии; стремление к стандартизации ограни­ченного перечня функций и условий найма на работу. Наконец, как любая другая организация, правительст­венная служба оставляет за собой определенную сферу вмешательства по собственному усмотрению, что в ко­нечном итоге служит увеличению доходов и всевозмож­ного комфорта для бюрократии.

Преувеличенные оценки и ожидания в связи с уси­лением централизаторской тенденции в управлении об­ществом и государством, рассеянные в экономической, социологической и политологической литературе, оказа­ли в послевоенный период сильнейшее влияние на тео­ретическое мышление относительно тенденций в разви­тии государства. Так, например, для представителей по­литической науки, разделявших презумпцию о растущей централизации, характерно рассмотрение государства как единого и единообразного целого, в котором имеет место унифицированное и централизованное распределе­ние властных полномочий. Варьирование этих полномо­чий в отдельных территориальных единицах восприни­малось при этом как отклонение, обусловленное глав­ным образом спецификой географической среды и никак не влияющее на политику центра. Вплоть до появления концепций, уделивших специальное внимание проблеме отношений «центра и периферии», для политологов было характерным всячески принижать влияние социально-географического фактора на распределение властных полномочий.

Тема растущей интеграции и централизации сильнее прозвучала в теоретических построениях, которые были расценены  в   буржуазной  критической литературе  как

Ibid., p. 10—13, 16.

80

идейное обоснование «технократического централизма». Существо их заключается в стремлении придать научно­му мышлению исключительно обобщенный вид. Науч­ный рационализм подобного сорта тяготеет к унифор-мизму и централизации. Всегда и при любых условиях, подчеркивает Л. Дж. Шарп, подобная тенденция высту­пает непримиримым противником разнообразия, в том числе политической децентрализации4.

Поскольку все централистские гипотезы и предска­зания оказались недостаточно обоснованными перед многочисленными фактами тенденции к децентрализа­ции, то возникает необходимость переосмысления всех этих вопросов и, возможно, конструирование специаль­ной теории дезинтеграции. Одну из попыток в этом направлении составила теория так называемого внутрен­него колониализма, которая уподобила отношения меж­ду господствующими районами страны (такими, как Се­веро-Восточная Англия, Иль де Франс, Онтарио) и под­чиненными (такими, как Шотландия, Уэльс, Квебек) отношениям между метрополией и поселениями колони­стов 5.

Выдвигаемые разными буржуазными авторами объ­яснения деиентралистских тенденций во многом отража­ют специфические для каждой страны причины и побу­дительные стимулы к децентрализации. Вместе с тем буржуазных авторов нередко разделяют и методологи­ческие установки, и различное понимание социальной и политической природы анализируемых децентралист-ских явлений и тенденций. Все это, естественно, услож­няет задачу суммарного изложения их взглядов. Пред­ставляется целесообразным сгруппировать высказывае­мые суждения о децентрализации по трем направлениям, соответствующим трем основным областям концентра­ции этих тенденций.

Так, например, для норвежского политолога и юри­ста Ф. Кьелберга децентрализация муниципального уп­равления, ведущая к созданию окружных советов в го­родах, наблюдается сегодня повсеместно и должна рассматриваться в качестве «обширного по своим масшта­бам процесса обновления местного управления, которое происходит во всех современных государствах путем бо­лее или   менее   координируемых   мероприятий»в. Автор

4              Ibid., p. 51—52.

5              Ibid., p. 52.

6              Ibid., p. 82.

81

выделяет несколько параметров, по которым следует, по его мнению, осуществлять сравнительный анализ проявления этой тенденции в различных государствах. В частности, останавливаясь специально на анализе опыта но созданию окружных советов в Осло и Болонье, Ф. Кьелберг отмечает, что по своему составу, форми­руемому главным образом на базе политического пред­ставительства местных заинтересованных организаций и политических партий, окружные советы делятся на три основные категории: 1) советы, состав которых образу­ется частично выборным путем, частично путем назна­чений (в последнем случае подразумевается подбор и назначение на руководящую должность квалифициро­ванного и профессионального администратора. Такая практика широко распространена, например, в США); 2) советы, состав которых избирается исключительно путем голосования. Представительство в них строится в пропорциональной зависимости от числа голосов, подан­ных за кандидатов той или иной партии. Подобная прак­тика распространена в современной Норвегии и Дании, а также в Италии после принятия закона о децентрали­зации 1976 г.; 3) советы, состав которых формируется на партийной или иной основе и голосуется на выборах единым списком ~.

Теоретическое освещение динамики развития окруж­ного  управления   и   конкретных форм   его   воплощения; должно учитывать, пишет Ф.  Кьелберг,  факторы двух} видов:  1. Факторы, способствующие подъему политиче-^ ской активности (участия) на определенной территории,, активности, которая уже не может быть интерпретиро­вана   исключительно в   терминах  конкретных  социаль­ных конфликтов и возникающих при этом политических ориентации.   2. Факторы,   ведущие  к  различным   реак­циям на децентралистские тенденции со стороны муни­ципальных властей и воздействующие на их предрасполо­женность к введению институтов окружного управления. Создание    этих    институтов    управления    сопровожда­ется новыми конфликтами, которые определенным обра­зом отражаются на концепциях «общественной пользы», приносимой такой  реорганизацией. Так,  например, ок­ружное управление может казаться эффективным с хо­зяйственной точки зрения, с точки зрения выгод разви­тия  городского хозяйства  и т.  д.  Однако на  практике

7 Ibid., p. 92.

82

выгоды такого порядка нередко рассматриваются в от­рыве от финансовых и иных возможностей городских властей, проводящих реорганизацию.

Административные и политические вопросы эффек­тивного окружного управления в большинстве случаев настолько переплетены, что не представляется никакой возможности их обособить друг от друга. Вместе с тем возможны такие вариации в понимании «эффективно­сти» — административной и политической, которые су­щественны для успеха в деле преобразования муници­пальных институтов. Если превалирует административ­ная точка зрения, то институтам окружного управления приходится вести настоящую борьбу за выживание. Од­нако в случае поддержки их политиками шансы окруж­ного управления значительно возрастают8.

Американский юрист У. Магнуссен рассматривает движение к созданию окружных советов в США и Анг­лии как разновидность демократических преобразова­ний, но вместе с тем подчеркивает, что сами по себе они не являются новыми. Мысль о том, что каждый округ должен быть организован политически, имела хождение и в доиндустриальных обществах, когда города и посе­ления были главными административно-территориальны­ми единицами. В Англии было принято предоставлять местным властям значительную автономию в обмен на их лояльность и поддержку центральной администрации. При существовавших тогда формах и средствах социаль-юй коммуникации этот способ политико-территориаль-лой организации был необходимым условием государст­венного управления. Современное движение к созданию автономных окружных советов частично стимулировалось ростом политической активности в связи с конкуренцией общенациональных политических партий (США, Англия), движением за гражданские права негров, влиянием за­интересованных групп представителей белого населения и среднего класса9.

С другой стороны, создание окружных советов ведет к политической фрагментации, к ослаблению механиз­мов государственного управления, оно встречает оппо­зицию в лице экономических привилегированных групп населения, не желающих мириться с реформистской по­литикой. Задача реформаторов заключается в том, что-

8 Ibid., p. 107. • Ibid., p. 129.

83

бы сочетать стремление к демократическому самоуправ­лению и эгалитаризму с неизбежной потребностью в социальной интеграции, в сильном централизованном управлении.

Вслед за Л. Дж. Шарпом и Ф. Кьелбергом У. Маг-нуссен склонен расценивать окружные советы как ти­пичное и естественное явление в управлении городами будущего. В этой связи он высказывает соображение об оптимальном числе жителей для окружного управления. Наименьшее число жителей пригорода в современном Торонто составляет 100 тыс., в Лондоне примерно 150 тыс. Для таких крупных городов, как Нью-Йорк, ра­зумный минимум для окружного управления — 150 тыс. человек. Для менее крупных городов эта цифра будет меньшей, но самым оптимальным числом жителей для всех видов городского управления считается 50 тыс.10 Примером практического осуществления идеи создания округов может служить Франция.

Согласно новому закону, принятому в 1982 г., столи­ца Франции Париж остается одновременно коммуной и департаментом на основании специального статуса, ко торый он имеет с 1964 г. Париж сохраняет деление на 20 округов, Лион — на 9 округов, Марсель — на 6 сек­торов (каждый из которых включает от 1 до 4 из су­ществующих в городе округов). Секторы Марселя при­равниваются к парижским и лионским округам. Управ­ление этими тремя городами остается в руках муници­пальных советов, избираемых на основе межоритарно-пропорциональной системы по округам (в Париже и Лионе) или секторам (в Марселе). Число членов во всех трех муниципальных советах увеличено: в Париже со 109 до 163, в Марселе с 63 до 101, в Лионе с 61 до 73.

Главное новшество, которое ввел новый закон,— это создание окружных (районых) советов. В Париже до настоящего времени в каждом округе существовали так называемые окружные комиссии, члены которых не из­бирались, а назначались. Эти комиссии не имели суще­ственных полномочий. Вновь создаваемые окружные со­веты будут составлены из членов, избираемых по тем же спискам, что и муниципальные советники. Члены му­ниципального совета, избранные в округе, по праву ста­новятся   членами   окружного  совета.   Председатель  ок-

10 Ibid., p. 152.

84

ружного совета избирается из числа муниципальных со­ветников города и получает титул мэра округа.

Окружным советам предоставляются довольно широ­кие полномочия, касающиеся организации жизни в ок­руге, в том числе решение вопросов размещения об­щественных и культурных учреждений, строительства домов с умеренной квартирной платой (так называе­мых социальных). Муниципальный совет города обязан выделять из своего бюджета определенные суммы для осуществления функций управления в округе.

Тема реорганизации местного управления в целом так или иначе затрагивается во многих работах буржу­азных авторов, однако здесь наблюдается большое раз­нообразие мнений. Для Шарпа местное управление предстает главным образом как область средоточения административных функций, в которой преобладающее влияние принадлежит «профессионально-бюрократиче­скому комплексу». Децентралистское движение на этом уровне менее развито, чем на уровне окружных советов или на региональном уровне.

Английский юрист и политолог Н. Джонсон, иссле­дуя последствия децентралистских тенденций на мате­риалах ФРГ, выделяет три характерные тенденции, со­действующие децентрализации, в том числе на местном уровне: 1) стремление к более эффективному и рента­бельному государственному управлению; 2) официаль­ное признание наличия специфических групп, пресле­дующих различные, несовпадающие интересы; 3) реа­лизация демократических постулатов. Практическое осуществление децентралистских тенденций влечет за собой «диффузию бюрократической ответственности» и усиление «роли инициативы граждан». Вместе с тем многоуровневая и децентрализованная структура госу­дарственного управления в ФРГ позволяет, как считает Н. Джонсон, преодолеть распространенную дилемму управления — «централизованное государственное управ­ление для эффективности; децентрализованное государ­ственное управление для сохранения демократических ценностей» и.

Рассматривая историю развития регионализма во Франции, В. Райт отмечает, что регионализм не полу­чил сколько-нибудь значительной поддержки вплоть до 50—60-х годов, однако и в этом случае эта поддержка

" Ibid., p. 238, 246.

85

несла на себе печать совершенно противоположных и соперничающих влияний. В 50-е годы созданные в связи с быстрой индустриализацией и урбанизацией «новые экономические элиты» начали рассматривать местные экономические проблемы с точки зрения регионализма. Объединенные в комитеты регионального развития, эти «новые элиты» стали утверждать, что экономическое развитие районов может осуществляться лишь за счет усилий местных общностей и что традиционные терри­ториальные структуры, предназначавшиеся для доин-дустриальной эпохи, стали сегодня абсолютно непри­годными. Они заручились поддержкой официального Парижа, особенно Комиссариата по планированию, ко­торый выступил с обоснованием идеи о том, что боль­шие по размеру территориальные единицы якобы спо­собствуют более рациональному экономическому пла­нированию, активизации инвестиционной политики, программированию общественных работ. В области ад­министративно-территориального устройства эта идея до­полнялась предложениями «гармонизировать» простран­ственные границы административной деятельности, например сократить число департаментов с 90 до 47, как это предлагал М. Дебре в 1947 г. Программа реги­онализации, сложившаяся в 50—60-е годы, охарактери­зована В. Райтом как функциональный регионализм, который стал приемлемым только главным образом в качестве орудия борьбы с трудностями экономического роста, проистекающими вследствие неудачной, фрагмен­тарной организации мелких департаментов. Функцио­нальный регионализм способствовал также легитима­ции деятельности планировщиков и самого процесса планирования и вдобавок к этому облегчал, после соот­ветствующих консультаций с региональными элитами, беспрепятственное выполнение принимаемых плановых решений. Наконец, функциональный регионализм высту­пал в качестве средства умиротворения и успокоения тех, кто требовал большей регионализации 12.

В позиции регионалистов имелись уязвимые места. Они, например, затруднялись объяснить, что составляет для них главную задачу: пробуждение к жизни новых и динамичных региональных сил или, как это часто подо­зревалось, подчинение этих сил своекорыстным интере­сам государства. Функционалисты действительно столк-

12 ibid., р. 215.

86

яулись с дилеммой: эффективная политическая децент­рализация была неразрывно связана с легитимацией экономического планирования. Однако же эта децент­рализация несла с собой риск того, что принимаемые на региональном уровне планово-экономические реше­ния окажутся вне всякого контроля.

Поддержка радикальной регионализации имела ме­сто среди общенациональных политических партий и на местном уровне. На местном уровне регионалистские настроения охватывают главным образом периферию Франции, в частности Бретань, Корсику и др. Пере­численные области страдают от быстрой эрозии их куль­турной и языковой самобытности под влиянием полити­ки «культурного империализма», проводимой централь­ным правительством13. Вместе с тем — это области вы­сокого распространения безработицы, значительного постарения населения из-за оттока более молодых и ди­намичных слоев в Париж и другие районы, переживаю­щие период бума. Регионалистские настроения транс­формировались   здесь   в   различные   формы   протеста.

По мнению В. Райта, в 70-е годы во Франции начало превалировать ограниченное понимание регионализ­ма— функциональный регионализм, в то время как ре­гионализм, базирующийся на эффективной политиче­ской децентрализации, потерпел провал. Такой регио­нализм устраивал многие соперничающие группировки: он выглядел как средство усиления и одновременно ос­лабления единства нации, регенерации государства и придания жизненной силы провинции, как орудие гло­бальной перестройки французской экономики, сглажи­вания различий между отдельными районами и обеспе­чения роста общественного участия и эффективности администрирования ".

Возвращаясь к вопросу о понятиях, отметим, что эти классические понятия — централизация и децентрализа­ция (особенно последняя) — зачастую довольно неясно отражены в буржуазных правовых доктринах15. Поле­мика на тему «централизация — децентрализация» при своем возникновении имела в основном значение в пла­не политическом, нежели в административном. Отправ­ная точка дискуссий была не «самоадминистрирование»

13            Ibid., p. 225.

14            Ibid.

15            L'Administration publique. P., 1971, p. 129—130.

87

(Tauto-administration), а самоуправление (l'auto-gouver-nement). В политическом плане децентрализация, как известно, заключается в том, что местные органы, из­бранные населением, правомочны принимать решения по целому ряду вопросов, обязательные для всех жите­лей той или иной административно-территориальной единицы. В административном плане понятия «центра­лизация» и «децентрализация», например, во француз­ском и западногерманском административном праве употребляются в определенном — техническом смыс­ле, параллельно теме «концентрация — деконцентра-ция». Заметим, однако, что централизация — это поня­тие исключительно структурного порядка: оно говорит о том, что первоначальная компетенция располагается на иерархически высшем уровне, чаще всего в руках главы государства или правительства. Это, конечно, не означает, что в централизованной административной структуре решения-всегда принимаются на этом уровне. Связная административная система — это одна из ос­новных черт централизованной администрации, а пере­дача компетенции на более низшие уровни — элемент функционирования всего механизма16. «Деконцентра-ция» относится к степени и объему подобной передачи компетенции. Децентрализация, напротив, влечет пере­дачу компетенции от центра к периферии. Другими сло­вами, она наделяет (или должна наделять) местные ор­ганы значительной властью или по крайней мере уси­ливает их полномочия по управлению собственными делами.

Сказанное касается территориальной децентрализа­ции. В буржуазных правовых доктринах проводится различие между функциональной и территориальной (вертикальной) децентрализацией. Функциональная де­централизация основывается на передаче компетенции государственным автономным учреждениям и органам, осуществляющим определенные функции на территории тех или иных административно-территориальных еди­ниц. Речь идет о публично-правовых учреждениях. Обе

" Однако если теоретически можно довольно легко обособить эти понятия — централизация и децентрализация, то практически не всякое повышение степени централизации полномочий равносиль­но ограничению демократии (что убедительно доказывает прак­тика государственного строительства в социалистических стра­нах), подобно тому как и не каждая децентрализация влечет за собой демократизацию функционирования  администрации.

88

i

формы децентрализации получили дальнейшее развитие, что и нашло отражение в проведенных в последние годы административных реформах.

Но особенно отчетливо проблема децентрализации зазвучала в связи с регионализацией. В большинстве капиталистических стран спор идет о двух различных политических выборах. Существует мнение, что региона­лизация не является децентрализацией, поскольку на уровне регионов нет реальной возможности выделить «региональные местные дела», которые отличаются от национальных дел, традиционно относящихся к государ­ству... Децентрализация, по мнению Ф.-П. Бенуа, не за­трагивает прямо государство; регионализация транс­формирует его, переносит часть «прав» централизации на уровень регионов. Децентрализация является анти­тезой централизации, регионализация ограничивается ее перемещением". Отсюда основной корень споров, тор­мозящих развитие децентралистского движения в запад­ноевропейских капиталистических странах, особенно во Франции.

Несмотря на разнообразие условий, в которых осу­ществляются реформы административно-территориаль­ного деления в различных капиталистических странах, общей для многих из них тенденцией, как выше отме­чалось, является укрупнение существующих, в основном низовых, административно-территориальных единиц. Эта тенденция реализуется в двух вариантах: простым «техническим» слиянием мелких административных подразделений и установлением «своеобразного сотруд­ничества» низовых и средних административно-терри­ториальных единиц путем создания публично-правового учреждения.

Другая тенденция отражает стремление создать но­вое административно-территориальное подразделение — регион. Однако, как уже отмечалось, во многих странах региональные структуры еще эволюционируют и не приобрели устойчивых форм, существенным образом отличаясь друг от друга в каждой из рассматриваемых стран: от института политической автономии до инсти­тута экономической администрации.

Эти две тенденции тесно связаны между собой. Так, попытки укрупнения низших звеньев  административно-

Ш

17 Benoit P. Vers un renouveau de la decentralisation? — Rev. droit publ. et sci. polit. France et a l'etranger, 1976, N 4, p. 981.

89

территориального деления представляют в сущности одну из разновидностей регионализации, а именно мик­рорегионализацию. Это характерно для сравнительно небольших стран (Нидерланды, Дания), а в странах большего размера, как Франция и Великобритания, практика показывает, что микрорегионализация делает необходимой макрорегионализацию.