2. Экономическое районирование и административно-территориальное деление

. Проблема согласования экономического и админи­стративного районирования имеет свою историю. Наи­больший интерес представляет послевоенный этап в ее развитии, когда начинаются вплотную поиски ее реше­ния в различных направлениях. Послевоенное экономи­ческое развитие многих капиталистических стран Запад­ной Европы усилило диспропорции в развитии отдель­ных районов территории этих стран в результате разви­тия восстановленной после войны экономики, развития государственно-монополистического капитализма.

Экономическое районирование, как таковое, стало одним из отправных пунктов выработки новой социаль­но-экономической стратегии монополистического капи­тала в области территориальной организации государ­ства в экономическом аспекте и в то же время одним из средств ее осуществления.

Одновременно во многих странах стали постепенно возрождаться идеи регионализма. Причем расширение и углубление исследований региональной проблематики в этих странах основывалось на расширении практики принятия административных программ и иных мероприя­тий, требующих интеграции в рамках регионов.

9 См.: Маркс К-, Энгельс Ф. Соч. 2-е изд., т. 21, с. 310—311.

44

Значительным импульсом к более глубокому изуче­нию проблем согласования экономического и админи­стративною районирования явилась практика государ­ственно-монополистического регулирования экономики в развитых капиталистических странах, расширяющаяся под влиянием НТР, неравномерного развития городов и размещения производственных мощностей.

Эти важные обстоятельства вызвали необходимость в определенных изменениях в деятельности органов на­ционального, регионального и местного уровня, связан­ных с новыми задачами в области территориального планирования и региональной экономической политики, а также в определенных структурных и организацион­ных (и функциональных) перестройках. Известно, отме­чал видный польский юрист С. Завадский, что преобра­зования в территориальной структуре хозяйства (вслед­ствие возникновения или развития районов тяготения, а также уплотнения сети экономических и социальных связей) происходят непрерывно, в то время как изме­нения в административном делении являются редкими, единовременными актами, которые совершаются с большим опозданием по отношению к изменениям в территориальной структуре10. Административно-терри­ториальные и ведомственные границы мешают как соз­данию крупных научно-исследовательских и производ­ственных комплексов, так и развитию крупных городских агломераций и зон интенсивного хозяйственного освое­ния. Таким образом, административные границы стано­вятся тормозящим фактором для развития общества и хозяйства.

В этих условиях традиционная пассивная трактовка территориального аспекта развития, который принимали во внимание лишь при локализации процессов и при размещении объектов, отошла в прошлое. В настоящее время территориальному аспекту принадлежит весьма активная роль в определении как социального, так и хозяйственного развития, особенно при проектировании качественных и структурных преобразований ".

Вместе с тем территориальный аспект не единствен­ный. Одновременно с необходимостью реформ адмйнИ-

10            См.: Завадский С. Указ. соч., с. 111.

11            См.: Сецомский К- Современные проблемы и тенденции развития

теории территориально-экономического планирования.— В кн.: Ре­

гиональные проблемы и территориальное планирование в социа­

листических странах Европы. М., 1976, с. 148.

45

стративно-территориального деления повышается сроч­ность и неотложность в реформах местного управления. Последнее особенно важно для сочетания экономи­ческого и административного районирования с точки зрения управляемости, поскольку жизнь общества и хозяйственная деятельность, как показывает практика, не ограничиваются рамками административно-террито­риальных подразделений.

Однако, если в целях комплексного «устройства» территории той или иной страны и планирования ее развития не представляет особой трудности выделить объективно существующие экономические районы, то объединить их в условиях административных границ гораздо труднее. Практика показывает, что с точки зре­ния эффективности планирования предпочтительнее вы­делять крупные районы. Крупный район сравнительно легче интегрировать в систему общегосударственного планирования, а создание в нем условий для автоном­ного развития быстрее и полнее отразится в динамике национального хозяйства.

Подчеркнем, что на практике в отличие от политико-территориальных границ социально-экономические гра­ницы предстают не в виде четкой линии, а более или менее широкой полосы взаимного проникновения и вза­имодействия смежных районов 12. Поэтому с точки зре­ния управления дело обстоит сложнее. Проблему соче­тания экономического и административного районирова­ния можно обоснованно решить только при условии их рассмотрения в неразрывной связи с проблемами пер­спективного размещения производительных сил страны и территориальной организации государства.

Монополистический капитал и центральная государ­ственная власть заинтересованы в крупных администра­тивно-территориальных структурах для осуществления государственно-монополистического регулирования и в сильной муниципальной бюрократии для проведения на местах соответствующих мероприятий13. А эта «заинте­ресованность», как известно на практике проводимых реформ в капиталистических странах, во многих случа­ях негативно отражается на  самостоятельности тради-

12            См.:  Государственное регулирование размещения производитель­

ных сил в капиталистических и развивающихся странах. М, 1975

с. 25.

13            См.: Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного капи­

талистического государства. М., 1971, с. 33.

46

ционных местных представительных институтов. Поэто­му не трудно представить себе сложность создания новой карты «деления», отвечающей современным тре­бованиям экономического развития и соответствующей организации местной администрации.

Буржуазные экономисты и юристы признают в це­лом необходимость реформ в области районирования, обосновывая их необходимостью замены фрагментар­ного планирования по секторам «комплексным» плани­рованием, влекущим соответственно реформы организа­ционных структур планирования на всех уровнях '*. Вместе с тем классовая ограниченность буржуазной науки (в частности, экономической) не позволяет ей не только стать на путь реального анализа социально-экономических отношений, но и объективно изучить новые процессы и явления, совершающиеся в области развития современных производительных сил и их размещения.

При анализе проблем размещения производительных сил буржуазные экономисты сосредоточивают свое вни­мание на исследовании производственных, технических сторон, абсолютизируя роль и влияние научно-техниче­ского прогресса на функциональные связи и взаимоот­ношения различных отраслей в экономическом разви­тии того или иного района. Анализируя эти процессы с чисто количественной стороны, они игнорируют обще­ственную сторону материального производства.

Однако взаимосвязь, существующая между общена­циональным экономическим развитием и развитием от­дельных районов, неизбежно приводит к поискам новых организационных и территориальных форм, направлен­ных на повышение эффективности государственного регулирования размещения производительных сил, пла­нирования и программирования экономического разви­тия. Во многих капиталистических странах проблемы эти с новой силой дали о себе знать при разработке планов территориального развития по крупным терри­ториальным единицам, когда не всегда возможно придерживаться административных границ. Во многих случаях возникает необходимость охватить планом всю территорию, представляющую собой единство с эконо­мической точки зрения. С другой стороны, чем больше

14 Planning, politics and public policy: The British, French and Italian experience. L., 1975, p. 170—180.

47

муниципалитеты зависят от национальных и региональ­ных мероприятий, тем больше ощущается потребность во включении местных планов в региональные и нацио­нальные системы планирования. Эта потребность с осо­бой остротой возникла в крупных городах и урбанизи­рованных зонах. Проведение активной региональной по­литики в капиталистических странах также потребовало уточнения географических рамок ее осуществления. Вместе с тем интенсивное развитие региональных ис­следований, активизация региональной политики в ка­питалистических странах усилили значение решения указанной проблемы, показали важность не только эко­номико-территориального аспекта, но и организацион­но-правового, поскольку серьезная постановка пробле­мы районирования должна обеспечиваться всесторонним учетом географических, природных, экономических дан­ных, а также административно-политических особенно­стей каждой части территории государства.

К экономическим причинам, обусловливающим важ­ность выработки общей теории экономического райони­рования (главным образом это факторы, связанные с научно-технической революцией и планированием эконо­мического развития), следует добавить причины полити­ческого, административного и национально-этнического характера. Таким образом, проблема районирования требует комплексного подхода. Необходимо учиты­вать, что организацию территориальной системы следует оценивать, исходя прежде всего из того, что пространст­венные пределы всех административно-территориаль­ных единиц все в большей степени становятся в зави­симость от производственно-экономических особенностей их территории, характера профиля их хозяйства, разме­щения производительных сил. Но капиталистический строй предоставляет ограниченные возможности для конструирования модели района в соответствии с на­учными требованиями, т. е. с социально-экономической обоснованностью. Этим объясняются многие трудности, возникающие перед буржуазными теоретиками даже, как мы убедились, при попытках определения понятий­ного аппарата.

Изменения, связанные с дальнейшим углублением и развитием географического разделения труда, приходят в условиях капиталистического хозяйства в противоре­чие с застывшими формами административного деления. Однако в работах буржуазных экономистов прослежи-

48

бается определенная индифферентность в отношении к проблеме управления экономическим районом.

Буржуазные юристы при обсуждении этой проблемы на первый план выдвигают необходимость совпадения районов деятельности административных органов с рамками экономических регионов. Из этого видно, что решение проблемы районирования с юридической точ­ки зрения (точнее, организационно-правовой) является по сравнению с экономической еще более сложным, по­скольку встает вопрос о создании еще одного уровня администрации. В этом контексте данный вопрос дол­жен вписаться в традиционную проблематику соотно­шения процессов централизации и самостоятельности местных органов.

Проблема урегулирования «ножниц» между экономи­ческим и административным районированием в послед­ние десятилетия приобрела особую остроту и вызвала множество дискуссий как в среде экономистов, так и юристов, которые вновь поставили на повестку дня воп­рос о регионе.

Так, в Великобритании еще в 50-х годах остро обсуждался вопрос о создании более гибкого и практи­чески оправданного социально-экономического деления с соответствующим изменением существующих админи­стративно-территориальных форм15. Такая попытка была предпринята реформой 1972—1974 гг.16, когда наряду с укрупнением графств были созданы метропо-литенские районы, которые рассматриваются как цент­ры региональной организации. Но о результатах этой формы говорить еще рано (даже после опубликования четырех «Белых книг» и проведения дисскусий на раз­личных уровнях решение проблемы создания регионов тормозится).

Во Франции эти проблемы имеют еще более давнюю историю. После нескольких десятилетий практического осуществления мероприятий по региональному переуст­ройству стало очевидным, что простая сумма отдельных мероприятий, декретов и других административных ак­тов недостаточна для развития отдельных (в основном отсталых) районов. Возникла необходимость решить ос­новную задачу — установить согласованные админист­ративные и географические границы проведения плани-

15 Town and Country Plann., 1956, N 2, p. 13.

18 The public general acts and general synod measures, 1972, L., 1973, pt 3, p. 1989—2437.

49

руемой политики переустройства. «По мере того, как развивалось планирование,— отмечал известный фран­цузский административист Ж. Ведель,— становилось ясно, что существующая система планирования и обще­го развития оставляет в стороне кардинальный вопрос гармонического развития разных частей страны... С это­го момента идея создания регионов, позволяющая одно­временную подготовку и исполнение плана, становится общепризнанной»". Эту точку зрения склонны поддер­жать целый ряд французских юристов. В частности, П. Феррари и Ш. Л. Вьер отмечают, что «поскольку национальный план имеет тенденцию стать хартией эко­номического и социального развития, регион представ­ляется естественными рамками этого развития»18. В таких странах, как Франция и Великобритания, под­черкивает Р. Драго, эволюция местных структур к ре­гионализму является одной из характерных черт раз­вития их местной администрации за последние 20 лет, подталкиваемой как старением департамента и графст­ва, так и экономическими требованиями19. Региональ­ная реформа 1972 г. во Франции создала 22 региона. Согласно закону от 5 июля 1972 г., регион представляет собой институт экономической администрации, регио­нальное публично-правовое учреждение, пользующееся определенной автономией и обеспечивающее проведение важных экономических мероприятий20. Таким образом, в соответствии с законом 1972 г. регион не стал новым местным территориальным коллективом, а явился всего лишь промежуточной координирующей инстанцией меж­ду государством (в лице центральных органов) и мест­ными коллективами (департаментами и коммунами).

Подобное положение вполне объяснимо, поскольку здесь вступают в силу другие закономерности, а именно ограниченность возможностей буржуазного государства по регулированию экономики, нежелание правящих кругов многих буржуазных государств расширить рам­ки хозяйственной автономии районов (областей, регио­нов)  из-за опасения потерять политическое влияние на

17            Vedel G. Droit administratif. P., 1973, p. 676.

18            Ferrari P.,  Vier Ch.-L. La reforme regional en France.— In: Etu­

de sur le regionalisme en Belgique et a l'etranger. Bruxelles, 1973,

p. 165.

19            Drago R. Science administrative. P., 1971, p. 178; Moindrot С I. Re­

gions britanniques. P., 1971.

20            J. offic. Rep. Franc.: Lois et decrets, 1972, 9 juill., p. 7176—7177.

50

периферии (так, например, было в Италии). В настоя­щее время с приходом к власти во Франции левых сил ситуация изменилась. Предпринятая правительством реформа местных органов затронула и положение ре­гиона. Теперь в соответствии с законом от 2 марта 1982 г. регион стал полноправным территориальным коллективом наряду с коммунами и департаментами *'. Как дальше будут развиваться события, покажет время, поскольку, как правило, в процессе районирования, по­мимо чисто технических трудностей, существуют, и, во многих случаях превалируют над первыми, трудности социально-политического и юридического порядка.

Об этом свидетельствует опыт ФРГ, правда, там речь идет о субъектах федерации — землях, которые не соответствуют экономическому районированию. Во вто­рой половине 60-х годов в связи с бурным процессом научно-технической революции опять возрос интерес к новому территориальному делению. Созданные в усло­виях НТР мощные производительные силы обусловили появление на западе ФРГ крупных промышленных агло­мераций, развитию которых стали мешать существую­щие границы западногерманских земель. Кроме того, образование агломераций еше более обострило прежние экономические диспропорции между землями. В этих условиях правящие круги ФРГ стали изыскивать средст­ва приспособить федеративную структуру к изменив­шимся потребностям. В качестве одного из таких средств было решено использовать программу нового территориального деления, предусмотренную ст. 29 Ос­новного закона.

В этот период требования «хозяйственной целесооб­разности» приобретают первостепенное значение. В ча­стности, растет необходимость учета экономических связей в отдельных промышленных районах, связей, ко­торые «никоим образом не могут быть ограничены но­выми границами земель». При реализации ст. 29 Основ­ного закона «хозяйственная целесообразность» должна учитываться в первую очередь22.

В 70-е годы одной из важных особенностей уже об­новленной программы территориального деления явился

21            Loi N 82—213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertes des

communes, des departements et des regions.— J. offic. Rep. Franc.:

Lois et decrets, 1982, 3 mars, p. 730—747.

22            См.: Современный буржуазный федерализм / Под ред. И. Д. Ле­

вина, И. М. Вайль. М., 1978, с. 57—58.

51

учет общего хозяйственного, технического, социального и политического развития государства за последние 20 лет с тем, чтобы в итоге создать земли, способные по своей хозяйственной мощи и территориальным раз­мерам справляться с возложенными на них задачами. Однако в итоге за время существования западногерман­ской федерации программы территориальных преобра­зований были практически осуществлены лишь на юго-западе страны и коснулись всего двух земель; на боль­шей же части территории ФРГ по-прежнему сохраняется деление на земли, навязанное в первые послевоенные годы западными оккупационными державами23.

Решение подобных задач в условиях обострения вну­тренних противоречий капитализма проходит в сложной обстановке, так как, помимо факторов экономического и социального характера, существуют и играют важную роль политические факторы на различных админист­ративных уровнях. На решение этих проблем наклады­вает свой отпечаток и государственное устройство раз­личных стран. Если для стран с федеративным госу­дарственным устройством помехой в деле проведения крупных региональных программ и планирования в це­лом является относительно высокая степень самостоя­тельности членов федерации и отдельных единиц адми­нистративного деления, то для высокоцентрализованных унитарных государств, напротив, трудности проистекают из известной пассивности местных органов.

Первая группа стран, таким образом, вынуждена ис­кать особые схемы организации программирования, компромиссные варианты разделения функций24, тогда как вторая — вносить коррективы в систему админист­ративно-территориального деления, что связано со мно­гими трудностями и препятствиями. Последнее, как уже

23            См.: Там же, с. 58.

24            Однако это не исключает попыток выработки в федеративных го­

сударствах   (США,  Канада)   всевозможных   планов   укрупнения

отдельных звеньев не только внутри субъектов федерации, но и

укрупнения их самих. Так, в США выдвигаются предложения бо­

лее чем в 5 раз уменьшить  существующее  ныне  число  штатов,

шире применять договоры между штатами для решения общих

для данного района вопросов либо внести в конституцию поправ­

ку, дающую штатам одного экономического района возможность

в определенных целях создавать «суперштат». В Канаде предла­

гается перестроить структуру федерации, создав вместо  10 про­

винций 5 в соответствии с  экономическими условиями районов.

См.:  Политический механизм   диктатуры   монополий.   М.>   1974;

с. 296.

52

отмечалось, носит, скорее, политический, нежели эконо­мический характер.

Поэтому в зависимости от национальной специфики в некоторых капиталистических странах довольно часто административные единицы, несущие в себе элементы внутреннего экономического единства, берутся за осно­ву и никаких других новых районов не создается, а ис­пользуется существующая система административно-тер­риториального деления  (например, области в Италии).

Другим вариантом, близким к названному выше, яв­ляется создание плановых (программных) районов, ко­торые также не влекут изменения существующего адми­нистративного деления, а основываются на комбинации административно-территориальных единиц. Чаще всего при этом ряд административных единиц объединяется в один плановый район (Великобритания, ФРГ). Пред­ставляется, что образование таких плановых (програм­мных) районов будет пределом совершенствования эко­номического районирования в странах, где изменение административных границ чревато серьезными социаль­но-политическими, последствиями.

В организационном плане теоретико-юридические исследования и практические мероприятия, осуществ­ляемые во многих капиталистических странах, свиде­тельствуют о выборе двух основных форм регионализа­ции. Первая (микрорегионализация)—это объединение (укрупнение) низовых звеньев административно-терри­ториального деления (коммун, общин) и вторая (макро­регионализация) — это создание регионов, охватывающих более крупные территориальные единицы (департамен­ты, провинции, графства).

Рассмотренные выше проблемы являются очень важ­ной и сложной областью политической борьбы в капи­талистических странах. Коммунистические партии и другие прогрессивные организации капиталистических стран предлагают выход на путях, которые ведут к рас­ширению демократического участия населения в реше­нии проблем социально-экономического развития тра­диционно существующих и создаваемых территориаль­ных сообществ. Достаточно отметить, что итальянские коммунисты добиваются демократизации региональных структур, проведения административных реформ, на­правленных на повышение дееспособности местных органов. Как отмечалось на декабрьском пленуме UK   и  ЦКК   ИКП   (1974  г.),  «нужно  бороться  за  то,

53

чтобы областные органы полностью использовали свою законодательную и административную власть, без по­стороннего вмешательства. Нужно устранить все слу­чаи бюрократического дублирования. Области должны рассматриваться в качестве элемента развития необхо­димой демократии, в качестве института, которому при­надлежит выработать и осуществить основную часть нового программирования экономического развития, прежде всего на тех участках, где они обладают прямой законодательной властью или делят ее с парламентом (сельское хозяйство, транспорт, территориальное уст­ройство, охрана природы, школьное оборудование, ку­старные промыслы, туризм и др.)»25.

Критикуя политику правящих кругов в этой обла­сти, журнал ФКП «Экономи э политик» подчеркивал, что они, «увеличивая округа различной природы, кото­рые налезают друг на друга, пересекаются, не совпа­дая с административными границами, используют эту несвязность для усиления авторитарного централизма»26.

Процесс районирования, таким образом, в админист­ративном, экономическом и политическом плане приоб­ретает важное значение в политике коммунистических и рабочих партий. Многие реформы, осуществляемые правящими кругами, направлены на усиление и укреп­ление авторитета центральной власти путем введения дополнительных учреждений по координации и контро­лю. Однако возможности реализации этих целей правя­щими кругами становятся все более ограниченными, так как на проведение мероприятий в области районирова­ния, «устройства территорий» и в более широком смыс­ле регионального развития оказывает соответствующее влияние политика коммунистических партий и других прогрессивных общественных организаций капиталисти­ческих стран.