3. Факторы эволюции административно-территориального деления

Комплексный подход к проблемам административно-территориального деления предполагает анализ сочета­ния экономико-хозяйственных и политико-администра­тивных факторов, оказывающих большое влияние на организацию территории той или иной страны.

Экономический фактор играет решающую роль в эволюции пространственной структуры хозяйства раз­витых капиталистических стран. Отметим, что раньше формы территориальной организации в гораздо боль­шей степени соответствовали интересам военной орга­низации диктатуры буржуазии и установлению бюрокра­тического централизованного управления, нежели ин­тересам развития экономики.

Современная ситуация характеризуется двумя мо­ментами: с одной стороны, важным условием обеспече­ния политической власти монополий в общенациональ­ном масштабе служит господство тех или иных груп­пировок на местах, будь то штаты в государствах с федеративным устройством или другие исторически сло­жившиеся социально-экономические регионы35. С дру­гой — усиление экономической функции буржуазного го­сударства, его планирующей деятельности, заставляет правящие круги буржуазного государства искать новые формы территориальной организации, которые бы удов­летворяли экономической необходимости на современном этапе. Эти обстоятельства дают новый импульс моди­фикации административно-территориальной системы в целом и совершенствованию отдельных ее частей в частности.

Бурное развитие экономики в условиях НТР и урба­низации вызвало появление зон высокой концентрации производительных сил, территорий интенсивного хозяй­ственного освоения, обширных урбанизированных ком­плексов (агломераций, мегалополисов), с одной сторо­ны, и деградацию периферийных районов — с другой. Эта неравномерность и контрастирующие уровни раз­вития национальной территории, связанные с углубле­нием и развитием географического разделения труда, в условиях капиталистического хозяйства приходят в противоречие с устарелыми формами административно-территориального деления.

35 См.: Политические системы современности. М., 1978, с. 154.

30

В настоящее время с активным вмешательством буржуазного государства в экономическую жизнь ре­шать многие проблемы социально-экономического раз­вития в узких рамках традиционных территориальных единиц становится невозможным. Существующее адми­нистративно-территориальное деление и система муни­ципальных органов не обеспечивают единства управле­ния территориями, которые сложились к настоящему времени как целостные в демографическом и экономи­ческом отношении образования36. Как отмечал француз­ский социолог Р. Лендрю, имеется очевидное разногласие между существующей социоэкологической, экономичес­кой действительностью урбанизированных территорий — агломераций — и политико-административными структу­рами". Все меньше и меньше сохраняется общность между городом, агломерацией и коммуной, отмечает другой французский автор А. Руссийон38.

При капитализме административно-территориальное деление, как правило, не соответствует объективно сло­жившейся системе экономических районов и находится в резком противоречии с национальными особенностями той или иной страны. Несоответствие экономического и административного деления порождает широкий круг проблем экономического и социального характера (высокий уровень безработицы, неконтролируемая миг­рация населения, низкий жизненный уровень, чрезмер­ная скученность населения, транспортная проблема, нехватка свободных земель и т. д.).

Административно-территориальное устройство и при­вязанная к нему система муниципальных органов все больше утрачивают в капиталистических странах связь с новой демографической и экономической структурой их государственной территории39. Все вместе взятое послужило толчком к экономической переоценке нацио­нальной территории и пересмотру границ существующих экономических районов и соответственно администра­тивно-территориальных подразделений! В федеративных государствах эта проблема ставится еще острее. Деление ФРГ на земли не соответствует экономическому райони­рованию Западной Германии. Основные проблемы феде-

36            См.:  Политический механизм диктатуры монополий, с. 351.

37            Leudrut R. Sociologie urbaine. P., 1968, p. 63.

38            Roussillon H. Les structures territoriales des communes: Reformes

et perspectives d'avenir. P., 1972, p. 330.

39            См.: Политический механизм диктатуры монополий, с. 351.

31

рализма США, от успешного решения которых зависит выживание федеративной системы, заключаются в не­соответствии ее структурных форм экономической ин­фраструктуре, расположению природных ресурсов и структуре расселения американцев в городах, пригоро­дах и сельской местности. Экономические районы не совпадают с границами штатов и их административно-территориальных единиц. А усиление экономической интеграции вступает в резкое противоречие с партику-ляристскими тенденциями в политике штатов40.

Классический вопрос несоответствия между реальны­ми экономическими районами (как, например, метропо-литенские регионы и зоны) и административно-террито­риальными союзами, отражающий разрыв двух инстан­ций — экономической и политической — по отношению к одному и тому же пространству, все чаще ставится во главу угла теоретических изысканий и практических реформ.

Важнейшую роль играет политико-административный фактор. Та цель, которая преследовалась в свое время при создании систем административного деления,— удобство управления — в настоящее время приобретает особое значение. Местные органы власти и управления в капиталистических странах уже во многих случаях не в состоянии выдержать бремени лежащих на них новых функций в сфере экономического развития, социального благосостояния, охраны природы, здравоохранения, просвещения, жилищного строительства, энергоснабже­ния и др. Этот кризис управления настоятельно тре­бует более эффективных и ответственных центров при­нятия решений, новых уровней (звеньев) управления, которые были бы в состоянии оценивать интересы тер­риториальных коллективов и были бы наделены для их удовлетворения необходимыми полномочиями и осо­бенно финансовыми ресурсами.

Следует также упомянуть о политическом факторе. Давно принято считать, что местные органы власти наиболее приближены к населению, избраны им и знают его заботы. И в этом смысле они продолжают оставать­ся традиционными центрами демократической жизни. В данном контексте проблемы демократии, автономии, самоуправления, децентрализации приобретают жизнен-

40 См.: Современный буржуазный федерализм / Под ред. И. Д. Ле­вина, И. М. Вайль. М., 1978, с. 37.

32

но важное значение в реформах административно-тер­риториального деления. Кроме того, как известно, орга­нам местного управления свойственна «функция обслу­живания» местного населения. Именно от выполнения этой функции в первую очередь зависит благосостояние жителей данного региона. «Функция обслуживания» имеет ярко выраженный политический характер, так как при ее осуществлении связываются воедино такие явления, как политические предпочтения граждан дан­ного региона, «чувствительность» политической системы к требованиям «снизу», конкретные политические прог­раммы местных и центральных правительственных ор­ганов. Определяющую роль играет социально-классовая структура населения данного региона: любая полити­ческая деятельность имеет классовую основу, а классы в обществе концентрируются в определенных географи­ческих районах. Таким образом, карта административ­но-территориального деления является в то же время и политической картой.

На фоне усиления централизации и бюрократических начал в административной деятельности проблема раз­вития широких форм участия граждан носит ключевой характери. В ней усматривается противоядие против разного рода отрицательных явлений, связанных с раз­вивающейся тенденций к специализации, профессиона­лизации и к укрупнению единиц территориального де­ления при одновременно умаляющейся роли представи­тельных органов. Эта проблема с наибольшей силой дает о себе знать в городах, а углубляющийся процесс урбанизации значительно расширяет сферу ее прояв­ления.

Особое значение этот фактор приобретает в совре­менных условиях, когда генеральной линией государст­венно-монополистического капитализма являются поис­ки решения проблемы модернизации административно-территориального деления и муниципальных систем на путях, которые ведут к дальнейшему сокращению му-

41 Территориальная организация, основные направления экономико-территориального развития, отмечает французский экономист Ж. Шеблинг, должны быть делом не только центральной власти, но и населения, проживающего в тех или иных административных единицах, местных представителей, избранных населением, кото­рые имеют компетенцию в различных областях общественной жизни. См.: Econ. et poiit., 1978, N 20, p. 45.

2     Заказ № 3203 33

ниципальных свобод и функций представительных органов42.

Представители буржуазной правовой науки, стре­мясь обосновать и оправдать этот процесс, выдвинули несколько концепций, довольно обстоятельно и крити­чески рассмотренных в советской литературе43. Напом­ним лишь некоторые основные позиции двух из них, сохраняющие на современном этапе свое значение при разработке правящими кругами ведущих капиталисти­ческих стран практических мероприятий в этом нап­равлении.

Основная идея «этатистской» концепции местного уп­равления— превращение муниципальных органов само­управления в составную часть единого государственного административного аппарата — отвечает господствую­щим в современном буржуазном государствоведении доктринам, отрицающим самоуправление как домини­рующее начало политико-правовой природы муниципаль­ных органов.

Эта позиция подкрепляется одним из важных пунк­тов «дуалистической» концепции местного управления, обосновывающим допустимость и правомерность вмеша­тельства государственной центральной власти в реше­ние местных дел всякий раз, когда, по мнению прави­тельства, этого требуют общенациональные интересы. Согласно наиболее распространенному взгляду, в этих органах сочетаются признаки местного самоуправления (выборность, самостоятельность в делах местного зна­чения) и общегосударственного управления (проведение правительственной политики в порученных им делах общегосударственного значения под надзором и по указаниям вышестоящей администрации). Отражая втя­гивание муниципалитетов в механизм государственного управления, концепция муниципального дуализма по­рождает иллюзорное представление о сбалансирован­ности идей местной автономии и централистских устре­млений крупного капитала в буржуазной государствен­ной власти; между тем централистское, бюрократическое начало служит определяющим фактором муниципаль­ной деятельности в условиях империалистического го­сударства ".

42            См.: Политический механизм диктатуры монополий, с. 350.

43            Подробнее см.:  Барабашев Г. В. Муниципальные органы совре­

менного капиталистического государства. М., 1971

44            См.: Там же, с. 18.

34

Политическая история многих западноевропейских стран углубила различия в экономическом и социаль­ном развитии отдельных районов национальной террито­рии. Имея в виду опыт реформ, проведенных в основ­ных европейских капиталистических странах, есть все основания заключить, что эволюция систем администра­тивно-территориального деления сочетает в себе мно­жество аспектов и сведение ее только к изменениям территориальных границ звеньев территориального де­ления, как это делают некоторые буржуазные авторы, дает далеко не полную картину изменений, происходя­щих в недрах буржуазного государства. Естественно, что территориальный аспект лишь один из видимых результатов этой эволюции, хотя он и играет во многих случаях не последнюю роль.

В большинстве капиталистических стран Западной Европы реформы административно-территориального де­ления уже проведены, осуществляются или находятся в стадии подготовки. Несмотря на разнообразие условий, общей для многих из них тенденцией в территориальном аспекте является укрупнение административных единиц. Буржуазные авторы оправдывают необходимость подоб­ных реформ, как правило, сложностью управления в сов­ременных условиях. Внешне все строится, казалось бы, на основе объективной оценки устарелости и несовер­шенства административного деления, необходимости создания территориальной базы местных органов, адек­ватно отвечающей современному уровню экономическо­го и социального развития. Однако попытка завуалиро­вать только такой аргументацией политический аспект реформ звучит не очень убедительно. Это признают и сами буржуазные авторы. В современный период, пишет английский политолог Д. Хилл, мероприятия в области самоуправления были направлены главным образом в сторону укрупнения территориальных единиц и повыше­ния квалификации персонала на основе современных методов управления и с учетом возросших социальных потребностей. Тем не менее вопрос местного самоуправ­ления— это политический вопрос, и он не перестает быть таковым". Практически во всех странах Западной Европы в последнее время прошли реформы местных органов   управления,   направленные,   как  правило,   на

45 Hill D. M. Democratic theory and local government. L., 1974, p. 190.

35            2*

укрупнение политико-хозяйственных единиц, усиление политических аспектов в механизме управления46.

Одним из главных факторов противодействия ней­тралистским устремлениям монополистического капитала выступает борьба трудящихся за сохранение и укрепле­ние муниципальных свобод. Принципиальную и последо­вательную позицию занимают в этом вопросе коммуни­стические партии капиталистических стран. Коммуны Италии никогда не были проблемой чисто админи­стративной, отмечает муниципальный советник комму­нист Р. Чайоло, они были одновременно политической проблемой. Роль коммун особенно велика сегодня. Глав­ной причиной этого является острая, безотлагательная потребность в существенном изменении характера и структуры государственной власти. Развивая эту мысль, член ЦК ФКП М. Розетт подчеркивает, что роль органов местного управления в системе государственно-монопо­листического капитализма противоречива. С одной сто­роны, коммуны выступают в качестве придатка госу­дарственного аппарата, входят в число институтов, позволяющих буржуазии закрепить ее господство над трудящимися, С другой стороны, приспособление ком­мунальных структур к потребностям монополий натал­кивается на приверженность коммун к сохранению от­носительной автономии, полученной ими ранее в рамках буржуазной демократии, на то обстоятельство, что ком­муны продолжают оставаться демократическими цен­трами47.

Критика низового (общинного, коммунального) зве­на с точки зрения его качества как самоуправляющейся единицы нашла отражение не только в концептуальном плане. Постепенная утрата реальной управленческой и финансовой автономии превращает низовые территори­альные единицы из субъектов местного самоуправления в объект централизованного правительственного над­зора и регулирования. Эрозия принципов буржуазной демократии особенно четко проявляется в негативном от­ношении правящих кругов к требованиям широкой об­щественности о демократизации коммунального управ­ления, в ориентации правящих кругов на развитие иных институтов,    в    той    или    иной    степени    устраняющих

46            Government  and  administration in West   Europe.   Oxford,   1979,

p. 5—6.

47            См.: Пробл. мира и социализма, 1977, № 6, с. 66.

36

выборные органы территориальных сообществ от руко* водства местными делами.

Эта политика правящих кругов служит дополнитель­ным фактором пересмотра традиционных проблем и понятий децентрализации, деконцентрации, регионали­зации в русле требований развития государственно-моно­полистического капитализма, а именно усиления бюро­кратической централизации и свертывания институтов буржуазной демократии.

Усиление централистской тенденции в государствен­ной жизни и расширение вторжения государства в эко­номику на стадии государственно-монополистического капитализма в условиях НТР привели к повышению роли муниципалитетов в осуществлении функции капи­талистического государства и вместе с тем к их превра­щению в фактически подчиненное центральной бюрокра­тии подразделение государственного аппарата, в инстру­мент государственно-монополистического регулирования на местах".

Осуществляемая в социалистических странах мо­дернизация административно-территориального деления представляет собой важное орудие повышения уровня организационной, политической и хозяйственной деятель­ности государственных органов. А создание новых адми­нистративно-территориальных подразделений, выделен­ных с учетом численности населения, размера площади и социально-экономического потенциала, способствует рациональному размещению производительных сил, гармоничному развитию территориальных единиц и географических районов.

В капиталистических странах правящим кругам все чаще приходится сталкиваться с критикой представи­телями различных течений буржуазной юридической пауки старых форм территориальной организации госу­дарства. Однако, признавая недостатки существующих территориальных форм, иногда идя на частичные рефор­мы, правящие круги капиталистических государств, используя подобные маневры, не отказываются от тра­диционных принципов территориальной организации, обеспечивающих угодное им соотношение центра и мест.

Во многих капиталистических странах Западной Европы, особенно в таких, как Франция и Италия, при наличии сильного левого движения, большой активности

" См.:  Барабашев Г. В.  Положение и роль муниципальных орга­нов..., с. 5—6.

37

марксистских партий политическая борьба вокруг этих проблем приобретает особую остроту. Предложения, выд­вигаемые коммунистическими партиями, направлены на демократизацию как сложившихся, так и вновь создава­емых организационных и территориальных структур. Опыт деятельности французских и итальянских комму­нистов дает примеры наиболее эффективного в условиях капитализма решения местных проблем территориаль­ного переустройства.