1. О понятии административно-территориальной организации капиталистического государства

Марксистско-ленинское учение о государстве уделяет большое внимание проблемам административно-терри­ториальной организации, устанавливая одним из основ­ных признаков государства территориальное распреде­ление жителей, i Значение территориального фактора для организации государства, разумеется, не может быть ограничено вопросами административно-террито­риального деления. Под понятием территориальной ор­ганизации принято подразумевать составную часть государственной организации, обеспечивающую построе­ние и функционирование соответствующих хозяйствен­но-политических единиц и устанавливающую определен­ные взаимоотношения между ними. Территориальная организация государства в ее широком понимании вклю­чает административно-территориальное деление. В по­строении его звеньев действие территориального принци­па проявляется особенно полно, но область действия на­званного принципа этим не исчерпывается. Вся структу­ра государства складывается в пределах определенной территории, что обусловливает широкую сферу влияния территориального фактора. Поэтому система террито­риальной организации охватывает, кроме того, экономи­ческую организацию территории, национально-государ­ственное строительство и, наконец, построение государ­ственного аппарата в центре и на местах '.

1 См.: Ржевский В. А. Территориальная организация Советского го­сударства. Саратов, 1966, с. 29—30.

8

Административно-территориальное деление Играет важную роль в условиях любой общественно-политиче­ской формации. Еще Ф. Энгельс писал, что по сравне­нию со старой родовой организацией государство отли­чается в первую очередь разделением подданных по территориальным делениям2. . Каждая административ-. но-территориальная единица — это своеобразная части­ца социально-экономической структуры государства. Административно-территориальное деление, отражая эко­номико-географические и демографические показате­ли и учитывая распределение производительных сил в обществе, выступает в качестве социально-экономиче­ской базы для построения системы местных органов. J Звенья административно-территориального деления — это части территории государства, организационно обособленные в целях наилучшего осуществления общих задач государственного строительства. В этом их отли­чие от территориальных единиц, создаваемых для вы­полнения специальных задач государственного управле­ния (военные округа, экономические районы) 3.

Внутреннее деление государства на те или иные час­ти, правовое положение последних, принципы взаимо­отношений их органов между собой, а также с централь­ными органами дает возможность для классификации всех государств на простые (унитарные) и сложные (федеративные)^, Некоторое время назад в советской юридической литературе существовала неясность в упо­треблении терминов «административно-территориальное деление» и «административно-территориальное устрой­ство» применительно к указанным выше двум формам государственного устройства. Административно-террито­риальное деление отождествлялось с административно-территориальным устройством4. Представляется, что здесь речь идет о двух близких в сущности понятиях. Оба эти понятия включают в себя элемент разделения государственной территории.

В то же время в науке административного и государ­ственного права социалистических стран дискуссии о разграничении административной и государственно-по­литической децентрализации в последние годы отрази­ли качественно новое понимание этих терминов. В за-

2              См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е   изд., т. 21, с. 170.

3              См.: Азовкин И. А. Местные советы в системе   органов   власти.

М., 1971, с. 43—58.

См.: Ржевский В. А. Указ. соч., с. 60—61.

9

кОнодательстВе и правовой литературе социалистиче­ских стран до недавнего времени широко употреблялся термин «административно-территориальное деление». В конце 60-х годов наибольшее распространение получи­ло понятие «политико-территориальное устройство*. Различие состоит в том, что первое понятие в общепри­нятом смысле соответствует такому положению, когда территория страны делится в целях удобства админист­ративного управления и структурные единицы рассмат­риваются прежде всего в качестве объектов управления, а местные органы власти в значительной мере оказы­ваются представителями центра на местах. Подобное положение во многом характерно для буржуазных стран. Зато Второе понятие подразумевает образование политико-территориальных коллективов5, являющихся субъектами государственно-правовых отношений, так сказать общественно-политическими ячейками. Иначе говоря, второй термин обозначает более высокую сту­пень общественно-политической зрелости, более высокий уровень развития территориальных единиц, качественно более высокую степень общности интересов и форм их реализации у населения, чем та, которая существует при простом административном делении.

Политико-территориальное деление ряда зарубежных социалистических стран претерпело определенные изме­нения на начальных этапах их развития, что было обус­ловлено прежде всего изменением классовой сущности, а следовательно, функций государства и принципов организации и деятельности государственного аппарата. Впоследствии завершение социалистических преобразо­ваний, экономические реформы, урбанизация и другие демографические изменения, необходимость совершенст­вования системы управления, в частности его автомати­зация, и прочие факторы повлекли в некоторых социа­листических странах новые реформы территориального устройства.

5 Система местных органов государственной власти социалистиче­ского государства строится в соответствии с политико-террито­риальным устройством, т. е. разделением населения на террито­риальные коллективы. Под территориальным коллективом пони­мается в социалистическом государстве совокупность людей, по­стоянно проживающих и (или) работающих на определенной тер­ритории, границы которой установлены государственным актом и в пределах которой действует избираемый ее населением пред­ставительный орган государственной власти и общественного (народного) самоуправления.

10

Проведенные в социалистических странах админи­стративно-территориальные реформы в этом направле­нии свидетельствуют о том, что тенденция к большей социально-экономической обоснованности территориаль­ного деления, к увеличению прав и материальных воз­можностей местных Советов создает необходимые пред­посылки для ускорения процесса формирования новых территориальных общностей.

Это, однако, не означает, что субъекты территориаль­ного деления государства в любом обществе являются (либо могут стать) сформировавшимися политическими институтами. В социалистическом обществе в рамках территориальных единиц осуществляются не только функции государственной администрации, но и — преж­де всего функции единой государственной власти. Население территориальных единиц выступает не пас­сивным, а активным политическим фактором, форми­рующим представительные органы государственной вла­сти и участвующим в их практической деятельности. Как отмечалось уже в нашей юридической литературе, данное положение не может вызывать сомнения в от­ношении государственно-территориальных образований, ибо им присущ широкий круг территориальных прав, которые осуществляются от имени нации, составляющей их население. Но и административно-территориальные единицы являются не просто географическими понятия­ми, они составляют определенные политические единства, являются формой политической организации государ­ства, которая оказалась исторически связанной с дан­ным участком территории 6. В результате территориаль­ная единица перестает быть административно-террито­риальной и становится политико-территориальной соот­ветственно и территориальное деление государства пре­вращается из административно-территориального в по­литико-территориальное 7.

В капиталистических странах территориальные еди­ницы имеют сугубо административный характер. Что же касается   буржуазного  местного  самоуправления,  то  в

См.: Ржевский В. А. Указ. соч., с. 93.

См.: Государство и демократия в период построения развитого социализма. М., 1974, с. 214; Азовкин И. А. Указ. соч., с. 43—44; Страшун Б. А. Территориальный коллектив в политической систе­ме социализма.— В кн.: Проблемы государства и права. М., 1974, вып. 9; Ильинский И. П. Политическая организация социалисти­ческого общества. М., 1976, с. 183; и др.

11

целом оно выступает формой административной, а не государственно-политической децентрализации, в силу чего местные коллективы не могут выполнять политиче­ских функций и принимать решения политического характера. Однако так бывает не всегда. Местные пред­ставительные органы буржуазных стран нередко прини­мают такие решения. Так было, например, когда муни­ципальный совет Марселя постановил, что город будет продолжать официально отмечать каждый год 8 мая как праздник победы над фашизмом. Аналогичные ре­шения приняли органы местного самоуправления многих французских городов8. Хотя, как свидетельствует за­падногерманский специалист по общинному праву О. Генненвайн, в представительных органах общин не принимается решений большого политического значе­ния, в подготовке выборов в эти органы активно уча­ствуют политические партии. Более того, они выступают главными факторами, формирующими политическую жизнь общин 9.

Система административно-территориальной органи­зации в каждом типе государства соответствует его сущ­ности и является территориальной базой построения и размещения органов власти и управления. В современ­ных капиталистических государствах системы организа­ции территории различны, но вместе с тем эти системы следует рассматривать и оценивать как одно из условий осуществления буржуазной диктатуры, поскольку они во многих случаях имеют антидемократическую приро­ду, не отвечают требованиям общего экономического развития и направлены на утверждение господства пра­вящих кругов в центре и на местах.

Поэтому, несмотря на различные формы построе­ния административно-территориальных звеньев каждого капиталистического государства, в основе территориаль­ной организации лежат однородные принципы. По сути дела основное содержание этих принципов сводится к обеспечению удобства управления в пределах соответ­ствующей территории, могущего наиболее эффективно применять административные, финансовые и другие рычаги в интересах господствующих классов.

В современный период воздействие принципов тер­риториальной организации на построение соответствую-

8 См.: Серебренников В. П. Конституционное право Франции. Минск,

1976, с. 202—203.

9 Цит. по кн.: Ильинский И, П. Система органов власти и управле­ния в ФРГ. М., 1977, с. 84.

12

щих систем административно-территориальных единиц становится наиболее сложным и противоречивым. Со­отношение общественных сил в современных странах капитала характеризуется нарастающей борьбой трудя­щихся против различных институтов буржуазного госу­дарства, ставших тормозом для прогрессивного разви­тия. Среди этих институтов немаловажное место зани­мают формы организации территории буржуазных стран.

Не желая отказаться от традиционных принципов территориальной организации, с помощью которых обес­печивается угодное буржуазии соотношение центра и мест на основе бюрократического централизма, господ­ствующие классы этих стран прибегают к маневру. Они подчас допускают критику старых форм, а иногда идут на частичные реформы, имеющие видимость прогрессив­ных мероприятий.

В промышленно развитых странах капитализма бур­жуазная государственная власть начинает использовать при реформах административно-территориальной и му­ниципальной системы новые экономические и социаль­ные критерии — учитывать демографические сдвиги, нужды капиталистического производства. Однако в усло­виях буржуазной диктатуры эти объективные критерии соблюдаются постольку, поскольку не противоречат представлениям правящего класса о политических га­рантиях его господства. Первичным и наиболее устой­чивым принципом административно-территориального устройства и строения системы муниципальных органов остается именно классовый критерий, означающий соз­дание гарантий политического превосходства буржуазии в управлении на местах 10.

Поэтому усилия правящих кругов капиталистических государств направлены лишь на то, чтобы «подправить» территориальную систему своей страны, не затрагивая при этом основ ее организации.

Суть качественно новых моментов в эволюции бур­жуазного административно-территориального деления состоит также в том, что обострение и углубление кри­зиса современного буржуазного государства (в данном случае на муниципальном уровне, в территориальном аспекте)   еще   раз   подтвердило   стремление   правящих

10 См.: Барабашев Г. В. Положение и роль муниципальных органов в современном капиталистическом государстве (США, Великобри­тания): Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 1971, с. 8—9.

13

кругов под различными предлогами снизить возможно­сти демократического местного самоуправления. Цели проводимых в этом направлении реформ административ­но-территориального деления в большинстве своем ка­саются больше «приспособления» местных органов к современным условиям, чем демократической реоргани­зации, отвечающей интересам населения и требованиям развития общества.

2. Особенности административно-территориального деления и основных систем муниципального управления

Разделение территории современных буржуазных государств на административно-территориальные едини­цы складывалось под воздействием особенностей исто­рического развития конкретной страны. Так, во Фран­ции победа буржуазной революции привела к упраздне­нию административно-территориальной системы периода абсолютизма и установленное в 70—80-х годах XIX в. новое деление (на коммуны и департаменты) в дальней­шем более чем за 150 лет не претерпевало коренных изменений и. В США, ФРГ, Италии важнейшие элемен­ты существующей административно-территориальной системы возникли также в XIX в. В Японии современная система территориального деления окончательно сложи­лась после второй мировой войны. Весьма своеобразно развивалась система административно-территориального деления в Англии. В этой стране буржуазия постепенно приспосабливала к своим нуждам систему администра­тивных единиц, основы которой восходят к временам феодализма 12.

Сложившееся в результате длительной эволюции административно-территориальное деление в его совре­менном виде — это прежде всего продукт капиталисти­ческого строя. Оно является одним из важных элемен­тов государственной территориальной организации. В го­сударственной организации оно играет двоякую роль: с одной стороны, в соответствии с ним нередко строится система местных органов общегосударственной админи­страции,       представляющих       центральные      органы,

11            Goguel F., Grosser A. La politique en France. P., 1975, p. 39.

12            См.:  Барабашев Г.  В.  Положение и роль муниципальных орга­

нов..., с. 9—10.

14

с   другой — административно-территориальное   деление определяет систему выборных местных органов.

Следует подчеркнуть, что для многих капиталистиче­ских стран характерна консервация некоторых устаре­лых административно-территориальных форм. Так, в качестве самостоятельных административно-террито­риальных единиц до сих пор сохраняются карликовые образования, утратившие реальную экономическую и демографическую базу. В то же время районы, органи­чески сязанные с крупными городами, нередко остаются r составе прилегающих сельских административно-тер­риториальных единиц.

Буржуазные государствоведы, в частности француз­ские (Деттон, Ведель, например), часто проводят разли­чие между единицами административно-территориаль­ного деления, созданными «искусственно» (области, регионы) актами центральной власти, и местными об-шинами, сложившимися исторически, «естественно», и лишь признанными центральной властью (таковы го­рода и другие населенные пункты: коммуны, общины). В управлении «искусственно» созданными администра­тивными единицами, по мнению буржуазных государст-воведов, могут или даже должны преобладать интересы центра, тогда как в управлении «естественно» сложив-* шимися местными общинами на первом плане должны стоять местные интересы 13.

Порядок образования и внесения изменений в адми­нистративно-территориальное деление имеет свои осо­бенности в унитарных и федеративных государствах. Так, если во Франции, Италии и Великобритании обра­зование и изменение административных единиц осуще­ствляется в централизованном порядке, то в таких стра­нах как США эти вопросы входят в компетенцию органов субъектов федерации (земель, штатов и др.) и решаются в соответствии с законодательством послед­них в зависимости от особенностей законодательства раз­личных штатов (земель), нередко с участием самих местных органов. В США, например, это происходит при довольно широком использовании института референду­ма. Законодательство штатов нередко устанавливает специальные критерии для образования различных видов муниципальных корпораций. Образование и преобразо-

13 См.: Государственное право капиталистических стран и стран, ос­вободившихся от колониальной зависимости / Под ред. Б. А. Ста-родубского, В. Е. Чиркина. М., 1977, с. 170.

15

вание графств, тауншипов, школьных и специальных округов входит в компетенцию законодательных орга­нов штатов. Создание, упразднение, изменение границ и объединение муниципальных корпораций также связа­но с актами легислатур штатов. Слияние муниципаль­ных корпораций между собой или с другими единицами местного управления обычно обусловлено одобрением проекта путем референдума в каждом из объединяющих­ся подразделений.

Существенные отличия характеризуют и правовой статус единиц административно-территориального деле­ния в соответствии с положением местных органов в странах с различным государственным устройством. Более того, даже в странах с одинаковым государствен­ным устройством существуют различия, обусловленные историческими традициями.

Уже при поверхностном знакомстве с историей и характерными особенностями административно-террито­риального устройства западноевропейских стран можно заметить сильное воздействие, оказанное на них фран­цузской системой. Это влияние на развитие администра­тивных систем стран Западной Европы признавалось еще раньше (особенно это касается Бельгии, Нидерлан­дов, Испании, Италии) 14. Каждая из этих стран на свой лад применяла французскую систему к своим практическим потребностям, и их можно рассматривать как различные варианты одного и того же основного начала. Так, общая система французского местного управления наиболее сходна с итальянской, но вместе с тем в новейшем итальянском законодательстве заме­чается больше уважения к началам местного управле­ния, нежели в ныне действующем французском. Напри­мер, в Италии автономность местных территориальных подразделений выражена четче, чем во Франции, а в Великобритании она сильнее, чем в вышеназванных странах. В ФРГ самостоятельность органов местного самоуправления существенно ослаблена проведенными в 70-х годах реформами, увеличившими опеку государ­ства над общинами.

Во избежание путаницы следует также иметь в виду, что нередко административно-территориальные единицы одного и того же уровня в пределах одной страны имеют

14 См.: Шоу А. Городские управления в Западной Европе. М., 1898, с. 437.

16

Ко XL.

1 im

разные наименования, например, графства в Англии й Уэльсе, области — в Шотландии и районы (регионы) — в Северной Ирландии. Напротив, нередки случаи, когда одно и то же наименование применяется в различных странах, но относится к разным типам территориальных образований: например, кантоны, которые,в Люксембур­ге являются основным районом деятельности муници­пальных властей, во Франции являются судебными округами, в Швейцарии же выступают не как обычные административно-территориальные единицы, а как субъ­екты федеративного государства 15. То же самое можно сказать и об округе. Если во Франции (исключая Па­риж, Марсель и Лион) округ (arrondissement) не распо­лагает выборной ассамблеей и определяет границы деятельности государственных служб, то в ФРГ он выступает в двух видах: как среднее звено местного управления (Kreis), имеющее представительный орган, и как правительственный (Regierungsbezirk) и админист­ративный (Verwaltungsbezirk) округа, органы которых назначаются центром и подчинены только ему 1б.

При рассмотрении административно-территориаль­ных структур с точки зрения организационно-правовой, также следует иметь в виду два обстоятельства: с одной стороны, при всем разнообразии этих структур в различ­ных странах их объединяет то, что они служат террито­риальной базой и материальной основой деятельности муниципальных органов и государственной администра­ции на местах. С другой стороны, не каждый район деятельности местных органов рассматривается в бур­жуазных странах как территориальный коллектив и, следовательно, располагает выборными муниципальны­ми органами. Подобная ситуация сохраняется и в одной из самых сложных и запутанных систем местного управ­ления — в США. Например, в Нью-Йорк входят графства Бронкс, Кинге, Куинс и Ричмонд, которые не распола­гают своими выборными органами ", такое же положе­ние в столичном округе Колумбия. То же самое можно сказать о правительственных и административных окру-гах в ФРГ.

15            См.: Государственное право буржуазных стран и стран, освобо­

дившихся от колониальной зависимости / Под ред. И. П. Ильин­

ского, М. А. Крутоголова. М., 1979, с. 394.

16            См.:  Ильинский И. П.  Система органов власти и управления в

ФРГ, с. 75.

17            См.:  Государственное право буржуазных стран и стран, освобо­

дившихся от колониальной зависимости, с. 396.

17

В буржуазных странах Западной Европы существует несколько разновидностей систем местного управления, которые строятся в соответствии с принятым в них ад­министративно-территориальным делением и принципа­ми, на которых основаны взаимоотношения местных органов между собой и их отношения с центральной властью.

Подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим характерна для Франции, Италии и ФРГ. В Великобри­тании каждый выборный орган действует самостоятель­но в пределах признанных за ним прав и полномочий. Рассматривая национальные системы местного управ­ления в плоскости взаимоотношений с центральной вла­стью, можно заметить некоторые различия. Так, суще­ствуют страны, в муниципальных органах которых отсутствуют прямые представители правительства (Вели­кобритания). Другая система характеризуется, наобо­рот, наличием такого представителя, осуществляющего прямой административный контроль за деятельностью выборного органа (во Франции до 1982 г. был префект, ныне — комиссар республики). И наконец, встречается своеобразная смешанная система, при которой выбор­ный исполнительный орган муниципалитета одновремен­но является и составной частью муниципального уп­равления, и представителем правительства. В отличие от французской системы, где мэр выступает в двух качествах, в общинах ФРГ существует несколько разно­видностей общинного устройства: коллегиальная — маги­страт (земли Гессен, Шлезвиг-Гольштейн, Бремен, Гам­бург) ; напоминающая систему французских мэров — «бургомистр — общинное представительство» (Рейн-Пфальц, Саар, сельские общины Шлезвиг-Гольштейн); напоминающая англосаксонскую систему — «совет — уп­равляющий» (Северный Рейн-Вестфалия, Нижняя Саксо­ния) и другие многочисленные вариации.

Своеобразное место занимают государства, в кото­рых имеется административно-территориальная автоно­мия (Италия, Испания, Португалия). Как правило, буржуазная автономия используется в качестве формы административно-политической децентрализации, свя­занной с политическими и иными уступками правящего класса населению определенных территорий. По своему характеру буржуазная автономия бывает национально-территориальной и административно-территориальной. Примером  первой  могут служить области, населенные

18

шведами в Финляндии (А,ландские острова), Гренлан­дия в Дании, страна басков в Испании и др. Что же касается административно-территориальной автономии, не учитывающей или учитывающей очень слабо нацио­нальный вопрос, то она характерна для некоторых ка­питалистических стран Западной Европы. Примерами такой административно-территориальной автономии мо­гут служить Азорские острова, острова Мадейра (Пор­тугалия) и автономные области в Италии. В Велико­британии урезанной автономией пользуются Северная Ирландия и Шотландия.

Автономия характеризуется особым статусом, преду­сматривающим ограниченное право законодательства по ряду вопросов внутреннего развития определенной тер­ритории при контроле со стороны центральной власти.

Переходя к краткой характеристике административ­но-территориального деления капиталистических стран, хотелось бы начать с некоторых общих сведений.

Исторически сложилось несколько систем админист­ративно-территориального деления. Существуют двух-трех- и даже четырехзвенные системы. На Европейском континенте встречаются почти все виды. Так, во Фран­ции к числу административно-территориальных единиц относятся коммуна, кантон, округ, департамент и реги­он; в Италии — коммуна, провинция и область; в Анг­лии — округ и графство; в ФРГ — община и округ; в Бельгии — округ и провинция и т. д.

Традиционными    низовыми    административно-терри-   , ториальными подразделениями являются коммуны (Фран-  ( ция    и    Италия),    округа     (Великобритания),    общи-   h иы   (ФРГ). Это самые многочисленные звенья в систе­мах административно-территориального деления. Так, на­пример, во Франции   насчитывается  свыше 36 000  ком­мун, в Италии — 8068, в ФРГ — свыше 15 000 общин.

Подавляющее большинство коммун и общин нахо­дится в сельской местности, и, как правило, они мало­населенны. Мобильность населения, особенно бегство населения из сельской местности в города, и вообще усиливающаяся миграция опустошает сельские комму­ны. Все капиталистические страны встретились с этой проблемой. В статье французского экономиста М. Леви отмечается усиливающееся опустошение обширных сель­ских районов Франции: если в 1962 г. в сельских ком­мунах проживало 20,8% населения, то в 1968 г.— 18,4, а в 1975 г.— 16,5 % (это составляет 8,7 млн. человек, т. е.

19

немного больше населения Парижа). В то время как миграция населения опустошает сельские районы, в них сохраняется административная структура, введенная в 1884 г., когда в сельских поселениях было значительно больше жителей. В результате в 1975 г. 24 251 комму­на, имевшая в среднем 359 жителей, владела всеми сельскими угодьями Франции; в 1 тыс. коммун прожива­ло менее 50 человек18. В докладах конференции Международного союза городов (Стокгольм, 1967 г.) отмечалось, что во Франции 96,5% сельских коммун на­считывают менее 5 тыс., 50%—менее 350 жителей; 58% итальянских коммун имеют 3 тыс. жителей; в Бель­гии 2/3 коммун — менее 3 тыс. жителей. Острота этой проблемы привела правительства многих капиталисти­ческих стран к убеждению в необходимости перегруппи­ровки коммун в целях приспособления административ­ной структуры к демографическим изменениям, дабы «избежать опасности, которую представляет эта ситуа­ция для жизнеспособности местных властей» 19.

Указанные единицы административно-территориаль­ного деления являются одновременно и низовыми звень­ями местного управления и самоуправления. Если разме­ры территории, количество и плотность населения этих единиц в рассматриваемых странах имеют много обще­го и различия не носят принципиального характера, то их правовой статус имеет существенные отличия от страны к стране. Исключением являются только Италия, Франция и Бельгия, где у всех коммун одинаковый му­ниципальный статус.

В отличие от вышеназванных унифицированных му­ниципальных систем, в которых однопорядковые орга­ны обладают одинаковым правовым статусом незави­симо от особенностей управляемых ими территорий, си* стема муниципальных органов в Великобритании строится из организационных ячеек различных типов. Так, в Ве­ликобритании (до реформы 1972—1974 гг.) было 10 500 сельских приходов, 409 сельских округов и 440 город­ских округов, 227 городов, не имеющих статуса графств, 79 городов-графств и 45 графств 20. В настоящее время приходы хотя и сохранены, но уже не играют той роли,

18            Levy M. Le depeuplement rural.— Probl. econ., P.,  1978, N 1594,

p. 3-5.

19            Savigny I. L'Etat contre les communes. P., 1971, p. 188.

20            Барабашев Г. В.  Положение и роль муниципальных   органон...,

с. 23.

20

которая была до реформы, их место заняли округа. Ре­форма укрупнила административные единицы Англии и Уэльса — для них установлена двухзвенная структу­ра ". Прежние графства, города-графства и округа ликвидированы. В настоящее время в Великобритании система административно-территориального деления со­стоит из метрополитенских и неметрополитенских графств, которые делятся на соответствующие этим графствам округа.

В ФРГ рассматриваемые звенья и строящиеся в со­ответствии с последними органы местного управления и самоуправления отличаются своеобразием, представ­ляющим известные трудности для сравнения. В связи с конституционным положением муниципалитетов как ор­ганов в землях организация местного управления и самоуправления в общинах имеет свою специфику. Основной закон ФРГ не содержит подробно положений о местном управлении и самоуправлении. Он указывает лишь, что в общинах и округах (Kreis) должны созда­ваться представительные органы на основе всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании, и представля­ет общинам и объединениям общин право на самоуправ­ление по вопросам местного характера (ст. 28 Основ­ного закона). Об этом говорится в конституциях земель. За общинами признается «область собственной деятель­ности» (ст. 83 Конституции Баварии). В конституциях земель Гессен, Северный Рейн-Вестфалия, Рейн-Пфальц содержатся положения о том, что «общины осуществ­ляют в своих территориальных границах и на свою от­ветственность все дела местного значения».

Необходимо учитывать своеобразие административ­но-территориального деления земель ФРГ, заключающе­еся и в большем количестве уровней, нежели в других странах, и также в том, что не существует единой для всех земель системы управления и самоуправления на местах. В каждой земле имеются значительные особен­ности в организации местного управления и самоуправ­ления. Более того, известные различия в этом отноше­нии наблюдаются подчас в пределах одной и той же

21            Подробнее см.: Reddiff-Maud L, Wood В. English local govern­

ment reformed. Oxford,  1974, p. 26, 55; Jackson P. M. Local go­

vernment. L., 1976, p. 79; Chariot M. Le systeme politique britan-

nique. P., 1976, p. 140.

22            См.:  Ильинский И. П.  Система органов власти и управления в

ФРГ, с. 75.

21

Хотя во всех землях, за исключением городов-зе­мель, являющихся одновременно землями и общинами, существуют общины или же города и сельские округа, однако лишь в отдельных землях есть более крупные общинные союзы, как, например, районы (в Баварии и частично в Рейнланд-Пфальце) и земельные союзы (в Северном Рейне-Вестфалии). Кроме того, недавние ад­министративно-территориальные реформы привели к образованию многообразных институциализированных форм кооперации (например, союзы городов и приле­гающих к ним районов, административные объединения и др.) 23.

В ФРГ вся система управления на местах состоит из двух основных ветвей: 1) система местного управления, которая охватывает административные органы, назна­чаемые центром и подчиненные только ему. К ним от­носятся правительственные округа, их насчитывается 33 Regierungsbezirk), и административные округа (Verwal-tungsbezirk); 2) система местного самоуправления, ох­ватывающая представительные органы, избираемые на­селением общин (Gemeinde) и округов (Kreis). Обе эт.и системы тесно взаимосвязаны между собой, образуя общую систему местного управления и самоуправления.

Подчеркнем, что органам местного управления, на­значаемым правительством или премьер-министром земли и подчиненным министру внутренних дел земли (Regierungsprasident), подчинены главы местной адми­нистрации в округах — ландраты и окружные директо­ра, которые выступают как часть государственной (зе­мельной) администрации на уровне округа. Параллель­но с ними в округах существуют и органы местного самоуправления. В общинах органы государственной администрации, кроме сугубо специальных, отсутст­вуют.

Округа занимают ведущее положение в коммуналь­ной системе ФРГ. Они являются сложными территори­альными объединениями общин, образующих общинные союзы в составе как городских, так и сельских общин. Современное законодательство ФРГ не дает однознач­ного понятия «округ». Его положение двойственно — он является административной единицей земель и одновре­менно укрупненной коммунальной единицей. Эта неопре-

23 Die Gemeindeordnungen und die Kreisordnungen in der Bundesre-publik Deutschland, Stuttgart, 1979.

22

деленность сохраняется и в конституциях земель, которые определяют округ и как самоуправляющуюся корпорацию (Бавария), территориальную корпорацию (Нижняя Сак­сония, Северный Рейн-Вестфалия), корпорацию публич­ного права   (Баден-Вюртемберг, Гессен и Саар).

Однако правовая природа округов во всех землях в основном одинакова. Округа и города в ранге округов, образуя основу коммунального самоуправления и яв­ляясь носителями коммунальных функций в полном объеме, одновременно служат звеном административной государственной системы.

Таким образом, это коммунальное звено обеспечива­ет единообразное выполнение задач управления как ком­мунальных, так и государственных. Позиция округа обусловлена его тройственной природой: он является звеном административной государственной системы, вы­ступает как самостоятельная коммунальная единица и одновременно является объединением общин.

Какова бы ни была концепция правовой природы ок­руга (региональная корпорация публичного права, об­щинная группировка, территориальный коллектив и т. д.), неоспоримым является тот факт, что округ имеет тесную связь с общинами. Компетенция округа в качест­ве территориального коллектива определена понятием «надобщинная». Этот критерий чрезвычайно гибкий, и он способствует расширению области деятельности округа. Действительно, дела строго местного (общин­ного) характера становятся все более и более редкими. Современный научно-технический прогресс требует бо­лее широких зон, в силу чего роль округа становится все более важной. Расширение полномочий окружных вла­стей вызывает известную тревогу у общин, поскольку округ рассматривается уже не только как центр, где расширяется межобщинное сотрудничество, а, скорее, как конкурентный коллектив24.

Как и в общинах, в округах земель ФРГ отсутствует единообразие в организации местного управления и са­моуправления. В зависимости от организации местной администрации и ее взаимоотношений с представитель­ными органами различаются следующие основные раз­новидности устройства округа: окружной комитет (кол­легиальный орган) наряду с представительным органом;

24 Knaub G. Le Kerise de la Republique federate allemande.— Rev. Ad­ministrative, 1970, N 133, p. 74—78.

23

ландрат как наместник правительства и правительствен­ный орган; директор, напоминающий англосаксонский вариант «совет — управляющий». Представительным ор­ганом в округах всех земель ФРГ является крайстаг.

Если в основном по многим параметрам низовые звенья административно-территориального деления в современных буржуазных государствах имеют много об­щего, то в отношении высших уровней наблюдаются существенные различия.

Более крупным (а в некоторых случаях и высшим) звеном административно-территориального деления в рассматриваемых странах являются департаменты во Франции, провинции в Италии и Испании, округа в ФРГ, графства в Великобритании. Территория и числен­ность населения в этом звене административно-терри­ториального деления также различны. Так, например, французский департамент Бельфор имеет около 90 тыс. жителей, тогда как в департаменте Нор — более 2 млн. жителей. Если та же территория Бельфор включает 106 коммун, то департамент Па-де-Кале — 90025. Одно­временно в ряде стран в этом звене располагается и выс­шее звено местного управления.

Как уже отмечалось, для итальянского местного уп­равления, так же как и для французского, характерно единство2в. Система органов итальянской провинции аналогична системе французского департамента с той лишь разницей, что во Франции институт префекта (за­мененный в 1982 г. институтом комиссара республики) был предусмотрен конституцией, а в Италии он являет­ся антиконституционным 27.

В странах англосаксонской системы положение не­сколько иное. Во-первых, следует иметь в виду, что в отличие от французской системы, в которой сочета­ется назначаемый центром персонал (комиссар рес­публики)   с органами местного самоуправления   (гене-

25 См.: Серебренников В. П. Указ. соч., с. 206—207.

28 Особый случай провинциальной организации Италии представля­ет область Сицилия, где провинции упразднены, а их место заня­ли «свободные объединения общин», являющиеся факультатив­ными нетерриториальными организациями, решающими задачи об­щего характера и имеющими административную и финансовую автономию. В области Балле д'Аоста территория области совпа­дает с территорией провинции.

27 См.: Куфакова Н. А. Местное управление в буржуазных странах и странах, освободившихся от колониальной зависимости. М., 1968, с. 41.

24

ральный совет), во всех звеньях английского местного управления действуют органы, избираемые населением. Такой порядок образования местных органов, при ко­тором решающую роль в них играют избранные пред­ставители, а не назначаемые чиновники, приобретает роль главного фактора при характеристике местного управления в Англии 28.

В настоящее время (после проведенной в 1972— 1974 гг. реформы) в Великобритании 6 метрополитен-ских графств охватывают большинство крупных агло­мераций, исключая Лондон. Каждое из них группи­рует значительное население от 1200 тыс. до 2800 тыс. Метрополитенские графства подразделяются на 36 мет-рополитенских округов, охватывающих в большинстве случаев прежние города-графства с населением свыше 200 тыс. жителей. Метрополитенские округа управляются советами, избранными всеобщим голосованием. Осталь­ная территория (фактически сельские районы Велико­британии) разделена на неметрополитенские графства, население которых колеблется от 110 тыс. до 1400 тыс. Эти «сельские графства» были созданы в основном на базе бывших административных графств и объединенных городов-графств, т. е. основаны на географических граф­ствах, унаследованных от прошлого. Неметрополитен­ские графства разделены на неметрополитенские округа (296), группирующие множество округов графств, кото­рые знала прежняя организация. Население этих окру­гов в среднем насчитывает от 60 тыс. до 100 тыс. жителей.

Основой новой системы стали графства. Именно им были переданы все важнейшие функции, которые по закону могли осуществлять местные выборные органы. Округа же (за исключением метрополитенских) были наделены лишь второстепенными функциями. Новые графства — значительно более крупные административ­но-территориальные единицы. Вторым моментом, суще­ственным для характеристики местных органов, создан­ных реформой 1972 г., является то, что при проведении реформы был нанесен удар по принципу англий­ского права, согласно которому функции местных выборных органов могли осуществляться только их советами или комитетами. Это было препятствием для делегирования  правомочий должностным  лицам  муни-

28 См.: Там же, с. 33.

25

ципалитетов. Закон 1972 г. разрешил местному выбор­ному органу делегировать свои функции (с некоторыми исключениями) должностным лицам (ст. 101). И хотя в английской литературе высказывается сомнение в том, что это правило найдет широкое применение, советские специалисты считают, что такие сомнения неоснователь­ны. Все послевоенное развитие, выдвинувшее фигуру главного исполнительного должностного лица, позволяет сделать вывод о том, что эта норма будет широко исполь­зоваться 29.

В Шотландии 33 существующие зоны графств объе­динены в 9 регионов и 53 округа. Эта новая организа­ция заменила прежнюю очень раздробленную струк­туру, которая состояла из 31 графства, 201 графского города и 196 округов.

В Уэльсе 11 графств слиты в 4. Приходы в Уэльсе заменены «сообществами», имеющими такие же полно­мочия и такие же органы, как и прежние приходы.

Особым своеобразием отличается исследуемый уро­вень административно-территориального деления в ФРГ. Им является правительственный округ (Regierungsbe-zirk). Размеры и население этих округов весьма неоди­наковы. Всего в ФРГ 33 правительственных округа. Правительства земель имеют в округе своего предста­вителя (Regierungsprasident), обладающего широкой компетенцией. Он осуществляет опеку над округами (Kreis) и независимыми окружными городами, а также над другими специализированными органами.

Краткая характеристика систем административно-территориального деления современных капиталистиче­ских государств была бы неполной, если не сказать о регионе. Тема регионализации давно и довольно широ­ко обсуждается во многих странах, но решение вопроса о создании региона (и в каком качестве) находится на различной стадии  (подробнее см. разд. 2 гл. 4).

На данный момент регион как территориальный коллектив и как звено административно-территориаль­ного деления утвердился только в Италии и во Франции. В результате введения с 1 апреля 1971 г. региональ­ной системы, провозглашенной Конституцией 1947 г., территория Италии разделена на 20 регионов (обла­стей) ,   из   которых   5   имеют   специальный    (особый)

29 См.: Крылова Н.  С. Английское государство. М.   1981, с. 219-220.

26

статус и 15 обычный. Первые, существующие с 1948 г., пользуются значительной автономией, предоставленной им центральной властью. Выделение этих пяти областей обусловлено их географическими, историческими и политическими особенностями (Сицилия, Сардиния, Трен-тино-Адидже, Аоста, Фриули-Венеция). 15 обычных областей соответствуют современным географическим районам. Они обладают гораздо меньшей автономией, чем области с особым статусом. Во главе представитель­ных органов области стоит Областной совет, избирае­мый на основе прямых выборов. Главный исполнитель­ный орган — джунта. Областной совет имеет законода­тельные и распорядительные полномочия, он может вносить законодательные предложения в палаты парла­мента. Область наделена законодательной функцией в пределах, установленных Конституцией, т. е. обладает известной политической автономией. Каждая область имеет свой собственный статут, который в соответствии с Конституцией устанавливает нормы, регулирующие его внутреннюю организацию, в том числе право зако­нодательной инициативы и референдума в отношении законов  и  административных  мероприятий  области.

Областные законы, издающиеся по определенным Конституцией вопросам, и иные нормативные акты яв­ляются важным орудием политического регионализма. По мнению некоторых итальянских юристов, области, имея политическую автономию, представляют собой в известном смысле политические сообщества 30. Об этом говорит и широкая уставная автономия, возможность законодательствовать в определенных областях".

Вместе с тем важный момент, отличающий статуты специальных областей от обычных, состоит в том, что первые являются основой исключительной компетенции, которая принадлежит 5 областям специального статута, появившимся за 20 лет до областей обычного статута. Несмотря на обладание исключительной компетенцией этими областями, государство стало постепенно огра­ничивать ее.

Центральная власть постоянно стремится ограничи­вать   исключительную    законодательную   компетенцию

30            Etude sur le regionalisme en Belgique et a l'etranger. Bruxelles,

1973, p. 173—176; Ferrari P. Les regions italiennes. P., 1972, p. 19.

31            Подробнее см.: Васильева Т. А. Законы итальянской республики

о статусе областей с обычной автономией.— Вестн. МГУ. Сер. 11,

Право, 1983, № 2, с. 76—82.

27

областей, в частности При разработке актов о примене­нии специальных статутов. В Сардинии, например, гене­ральные планы градостроительства утверждаются пре­зидентом республики, в Сицилии общественные работы, в которых государство признает преобладание националь­ных интересов, исключаются из сферы компетенции области. Таким образом, несмотря на то, что специаль­ные и обычные статуты занимают различное место в иерархии правовых норм государства, основанная на них деятельность областей становится все более сходной.

Говоря о новейших тенденциях в развитии админи­стративно-территориальных структур, следует отметить, что как в социалистических, так и в капиталистических странах характерным элементом государственной дея­тельности в этом направлении является укрупнение территориальных единиц, в частности первичных, низо­вых. При обобщении некоторых причин возникновения зтой тенденции обычно подчеркивается, что людские и материальные ресурсы мелких территориальных подраз­делений столь незначительны, что они не могут своими силами обеспечить отвечающий современным требова­ниям уровень социального управления и обслуживания нужд населения.

Укрупнение имеет и свои негативные стороны, но проблемы, возникающие в связи с ним, решаются в рамках различных социальных систем по-разному. В европейских социалистических странах осуществляется ряд организационных мероприятий с целью устранить или нейтрализовать отрицательные последствия укруп­нения территориальных единиц (таких, как устранение элемента расстояния от периферии до центра в укруп­ненных единицах, налаживание контакта между насе­лением и органами государственной власти). В поисках оптимальной организационной структуры государства законодательство европейских социалистических стран идет по пути расширения правомочий первичных тер­риториальных коллективов. В связи с этим следует указать на такое расширение автономии местных, преж­де всего низовых, территориальных коллективов, как предоставление им определенного права самоорганиза­ции 32.

32 См.:  Государство и демократия в период построения развитого социализма, с. 217—219.

28

На современном этапе развития социалистической государственности в зарубежных социалистических странах можно видеть еще одну тенденцию в регули­ровании правового положения первичных территориаль­ных коллективов. Речь идет о новых методах определе­ния их оптимального размера, причем относится это прежде всего к сельским общинам. В большинстве со­циалистических стран вопрос о слиянии, разделении и границах общин обычно решается сверху, актом вы­шестоящего органа государственной власти. В отдельных же странах наметилась тенденция к решению этого вопроса снизу, с тем чтобы обеспечить не просто укруп­нение общин, а их интеграцию, опирающуюся на все­мерное развитие межобщинных хозяйственных, культур­ных, даже психологических связей 33.

Важной особенностью муниципальной политики сов­ременного буржуазного государства является также пе­рестройка организационной и территориальной струк­туры муниципального управления. Проходит она в соответствии с нуждами государственно-монополисти­ческого капитализма, что выражается в тенденции к развитию крупных межмуниципальных и надмуници-пальных образований, составляющих специфику бук­вально всех правительственных проектов реформ муни­ципальных систем", и, с другой стороны, к усилению и расширению роли и функций муниципальной бюрок­ратии в ущерб представительным учреждениям на местах.

Одно из направлений этих административных ре­форм — укрупнение административно-территориальных единиц, осуществляемое таким образом, при котором происходит сокращение количества местных избранных населением представителей и отдаление их от населения. Вторым направлением является дальнейшее расширение форм функциональной децентрализации, которая, каза­лось бы, на первый взгляд не затрагивает традицион­ные местные коллективы, но, существуя наряду с ними, эти организмы выполняют целый ряд функций, посте­пенно  вытесняя   местные  представительные  органы.

33            См.: Там же, с. 219—220.

34            См.:  Политический механизм   диктатуры   монополий.   М.,   1974,

с. 351.

29