3. Влияние урбанизации и экологических проблем на  эволюцию административно-территориального деления

Огромное влияние' на модификацию административ­но-территориальных систем оказывают урбанизацион-ные процессы, находящие отражение в организационной

25            XIV съезд ИКП. М, 1976, с. 285—286.

26            Econ. et polit., 1976, N 264/265, p. 67.

54

структуре общества, в развитии систем населенных пунктов, структуры занятости, в изменении отношений между человеком и окружающей средой.

Большая часть проблем урбанизации вызвана стре­мительным развитием и ростом городских структур, повышением их роли в жизни общества. Вместе с тем появление огромных урбанизированных районов, мега­полисов и других городских образований знаменует собой в известной степени размывание понятия тради­ционного классического города и определенный качест­венный скачок в развитии урбанизации на современном этапе. Однако это размывание вовсе не означает исчез­новение города как одной из социально пространствен­ных форм организации общества, скорее, речь должна идти о качественно новых формах его существования — агломерации. Агломерация идентична городу, и основ­ное отличие агломерации заключается в гораздо более сложной планировочной структуре, а в настоящее вре­мя и в административном устройстве.

Вместе с тем решение сложных и важных вопросов планирования городского развития, совершенствования системы государственного управления и руководства, административно-территориального деления сопряжено с основными экономическими и социальными пробле­мами капиталистической системы: экономическим и де­мографическим запустением больших районов националь­ной территории, усложнением социально-экономической структуры поселений, гипертрофированным характером развития городов, получающим крайние, «сверхурбани­стические» формы проявления (как неконтролируемое срастание городов в гигантские мегаполисы), чрезмер­ной скученностью населения в городах и урбанизирован­ных районах и других сопутствующих проблем.

Города стали терять компактную форму и во все большей степени приобретают черты обширных урбани­зированных районов. Если раньше город четко противо­стоял сельской местности, то в последние годы в резуль­тате интенсивного городского строительства четкость очертаний городских границ сменилась их возрастающей неопределенностью. Разделение, которое существует между городом и окружающей местностью, уступает место расширяющейся общности интересов.

Теперь уже не отдельно взятый город, а группа взаимосвязанных городов с их окружением становится местом сосредоточения промышленности, расселения и,

55

следовательно, основным объектом управленческих и иных решений (в частности, планировочных), и этому должны соответствовать определенные организационные структуры, учитывающие эти моменты. Стремление кон­тролировать рост единичных агломераций постепенно перерастает в попытки в национальном масштабе ре­гулировать развитие городской формы расселения, и прежде всего агломераций. Большое количество разра­батываемых в настоящее время схем и планов терри­ториального устройства определяется последствиями роста городских агломераций, их дальнейшего «распол­зания» по территории многих стран Западной Европы.

Попытки упорядочить территориальное расширение городов и агломераций привели к распространению практики строительства крупных новых районов, пред­ставляющих по существу целые городские комплексы, интегрированные в рамках более крупного агломераци­онного образования. Однако в условиях развитой капи­талистической страны децентрализация гипертрофиро­ванной агломерации имеет свои пределы. Ее возможно­сти органичены условиями производственного цикла, системой управления и наличием рабочей силы.

Развитие мощных социально-экономических урбани­зированных комплексов, концентрирующих огромные людские ресурсы27, давно вызывает серьезные заботы и проблемы в области управления в административно-управленческом плане. Концентрация населения в агло­мерациях привела также к возникновению сложных хозяйственных проблем: энерго- и водоснабжения, тран­спорта, охраны окружающей среды, жилищного строи­тельства и т. д. Так, в ФРГ все эти проблемы в настоя­щее время обязаны решать земли, в которых агломера­ции расположены. Поскольку же границы агломераций зачастую не вписываются в границы какой-либо одной земли, возникает необходимость участия нескольких заинтересованных земель в разрешении назревших про­блем развития такой агломерации, необходимость ко­ординации их усилий. На севере ФРГ развитие агломе­раций   планируется   специальным   органом,   созданным

27 Так, например, Vs населения ФРГ живет в районе Рура; Париж­ский регион сосредоточивает приблизительно ту же долю населе­ния всей Франции; голландский Рандштадт концентрирует 7з на­селения всей страны; мощный сгусток людских ресурсов пред­ставляет собой треугольник Турин—Милан—Генуя. См.: Регио­нальные исследования за рубежом, с. 188.

56

б 1970 г. четырьмя землями (Шлезвиг-Гольштейн, Нижняя Саксония, Гамбург и Бремен),— Северогерман­ским парламентским советом, который состоит из пред­ставителей ландтагов земель. Однако осуществляемое совместное планирование землями экономического и социального развития агломераций в качестве нового способа самокоординации земель не получило еще по­всеместного распространения и применяется сравни­тельно редко28.

Современное развитие городов, в первую очередь крупных промышленных центров, расширяющих свою территорию за счет поглощения расположенных рядом населенных пунктов, привело к образованию городских агломераций. В ФРГ насчитывается 69 агломераций. Они занимают 17% территории страны и на их долю приходится половина всего населения федерации. В по­следние годы в ФРГ получило широкое распространение стремление правящих кругов к созданию для агломера­ций специальных органов. В истории развития комму­нальной системы Германии подобные примеры уже име­ли место. Так, в 1920 г. была образована новая город­ская община Большой Берлин, поглотившая более 100 самостоятельных коммун.

В современных условиях при образовании новых единиц коммунального управления преобладают три основные формы осуществления этого процесса. Наибо­лее распространенной формой является простое расши­рение границ крупного города, влекущее за собой по­глощение соседних коммун. Две другие формы — новые, явления в коммунальном строительстве ФРГ. Речь идет об образовании в 1974 г «объединения городов» Саар-брюкен и окружного союза Франкфурт. В целях «про­грессивной интеграции-» территории Саарбрюкен были объединены столица земли Саар — Саарбрюкен, города Фридрихшталь, Пюттлинген, Зульцбах и Фельклинген, в также пять соседних общин. Прежний земельный рай­он Саарбрюкен был упразднен. Особый интерес вызы­вает то обстоятельство, что, как подчеркивает совет­ский юрист Н. С. Тимофеев, нормативный акт, устанав­ливающий правовое положение объединения городов, инкорпорирован в закон о коммунальном самоуправле­нии земли Саар29. Таким образом, Саарбрюкен, с од-

!8 См.:  Современный  буржуазный федерализм, с. 75—76. 29 См.: Тимофеев Н. С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982, с. 29— 30.

57

ной стороны, предстает как союз общин, а с другой — как единая община. Создание этого городского союза привело к появлению нового типа общин, входящих в объединения городов. Положение этих общин свиде­тельствует об их полной зависимости от объединения, так как объединению городов могут быть переданы об­щинные вопросы самоуправления, причем согласие об­щин излишне, если такая передача необходима ввиду «целесообразности» и «общественного блага». Ясно, что такие формулировки дают центральной администрации широкие возможности для сосредоточения управления в своих руках30. С другой стороны, создание крупных коммунальных образований с целью обеспечения един­ства управления территориями, связанными экономиче­ски, несет в себе ряд негативных моментов, и в первую очередь сужение социальной базы коммунального са­моуправления, отделение его от широких слоев насе­ления.

В Великобритании совсем недавно каждая агломе­рация содержала большое количество административ­но-территориальных единиц — самоуправляемые города, города, подчиненные графству, городские округа и даже сельские округа. Например, в радиусе 10 км от центра Манчестера имелось 67 местных советов. В шести анг­лийских агломерациях (вместе взятых) имелось 232 са­мостоятельных местных органа. Средневековая основа территориального деления на графства оказалась не­совместимой с размещением больших промышленных районов, многие из которых расположились на терри­тории нескольких графств, а значительное число само­управляемых городов, не подчиненных графству, ослож­няло общую структуру государственного управления и усиливало соперничество местных властей. Вопрос об укрупнении был, разумеется, назревшим вопросом, как отмечает Н. С. Крылова. Но масштабы проведенного укрупнения свидетельствуют, что оно было задумано как еще один шаг в направлении свертывания буржуаз­но-демократических форм управления, свертывания, значение которого становится ясным, если отметить, что многие из нынешних округов ранее были «городами-графствами» м.

Фрагментарный   характер   городского  управления  в

30            Подробнее см.: Там же, с. 30—31.

31            См.: Крылова Н. С. Английское государство. М., 1981, с. 219.

58

США делает решение городских проблем на основе еди­ного подхода к ним совершенно невозможным, посколь­ку экономически и социально однородная территория города (или городской агломерации) управляется мно­жеством раздробленных и изолированных муниципаль­ных органов, зачастую относящихся даже к разным штатам. Региональные советы, создаваемые в целях ко­ординации деятельности муниципалитетов, кроме того, наделены лишь совещательными полномочиями. Они имеют еще один существенный недостаток — в них проявляются противоречия между интересами пригоро­дов и центральных городов, что делает эти органы прак­тически неспособными к координации.

В настоящее время в границах крупных городских агломераций насчитывается 20 703 административно-территориальные единицы. Так, в пределах агломера­ции Чикаго этих единиц 1113, вокруг Филадельфии — 876, Питтсбурга — 704, Нью-Йорка —551, Сент-Луи­са— 474. Бурное развитие городов и пригородов вызы­вает необходимость глубоких изменений в структуре их административных органов и методах управления. В большинстве случаев рост крупных городов не полу­чил законодательного оформления, и юрисдикцией мест­ных властей по-прежнему считается территория города в давно стертых официальных границах. Новые терри­ториальные образования становятся административно независимыми от старого города, располагают всеми прерогативами власти.

Известно несколько буржуазных концепций решения проблем развития современных агломераций: в одних делается попытка решить проблему рассредоточения крупнейших агломераций путем проведения политики децентрализации промышленности, строительства новых городов (Франция, Великобритания); в других основное внимание уделяется созданию «метрополий равнове­сия», иными словами, противовесов крупным столичным агломерациям посредством перемещения промышлен­ной и политической активности в центры экономических регионов (Франция); в-третьих речь идет о стремлении не ограничить рост агломераций, а упорядочить его пу­тем проведения чисто планировочных мероприятий (Нидерланды).

Смысл указанных концепций — регулирование раз­вития в основном крупных городов. Однако круг задач формирующейся на  их основе  урбанистической полити-

59

ки отнюдь не ограничивается этим. Со временем они стали включать вопросы охраны окружающей среды, дальнейшего размещения промышленности, транспорта, перспектив развития экономической и социальной ин­фраструктуры.

На примере роста агломераций можно убедиться в том, насколько сложными стали задачи регулирования территориальной структуры, не являвшиеся, как правило, объектом специального внимания государственных ор­ганов. В условиях значительного роста территориальной концентрации населения проблема такого регулирования стала трудноразрешимой. Многочисленные проблемы крупных городов и агломераций (проблемы регулирова­ния территориального расширения зон городской за­стройки, планировки, транспорта, водоснабжения, борьбы с загрязнением воздуха, жилищная проблема и т. д.) определяют появление всякого рода программ и планов развития, попыток решить эти проблемы в рамках су­ществующего строя. Однако деятельность современного буржуазного государства в этой области ограниченна и недостаточно эффективна, что обусловлено самой сущ­ностью капиталистического строя (непримиримостью национальных интересов и интересов предпринимателей, господством частной собственности на землю и т. д.) и другими, типичными для капитализма обстоятельства­ми, например несоответствием административных и ре­альных границ городов и агломераций, административ­ной раздробленностью последних, конкуренцией между муниципалитетами.

Практика требует создания городских сообществ как единых в административном отношении союзов город­ских агломераций, управляемых единым органом. Од­ним из решений является уже знакомый нам институт синдиката (или объединения) территориальных коллек­тивов — коммун и общин, который группирует указанные административные единицы, при этом получается как бы двухступенчатая система управления, в которой объ­единяемые территориальные единицы остаются авто­номными в своих внутренних делах. Они лишь делеги­руют ряд своих полномочий органу, представляющему вышеназванный синдикат, избираемому путем много­ступенчатых выборов. Таким образом, речь идет о ча­стичном сотрудничестве и, следовательно, функциональ­ном управлении, остающемся на уровне формы простой кооперации  территориальных   единиц,   которую  трудно

60

демократически контролировать (городские дистрикты и расширенные городские коммуны во Франции).

Второе решение находит свое выражение в созданий новых форм территориальных единиц, близких по фор--ме к административным регионам. Такие проекты су­ществуют в Нидерландах. Так, например, конституция Нидерландов допускает создание регионов-дистриктов. По отношению к коммунам дистрикт может: а) иметь ту же природу, что и они; коммуны сохраняют свою компетенцию, а дистрикт получает необходимые сред­ства, чтобы обязывать коммуны определенным образом и в нужный момент использовать ее; б) быть надмуни-ципальным органом, к которому перешли бы все задачи и вся компетенция коммун, но дистрикт от себя вновь делегировал бы их коммунам полностью или частично. Возможен и промежуточный путь. В некоторых выдви­гаемых проектах предусматривается переход к дистрик­ту задач и компетенции прежде всего от центральных и провинциальных властей, и в этом случае его сущест­венными задачами будут: установление программы (плана) развития региона; направление коммунам обяза­тельных директив (возможно с санкциями) по вопросам жилищного строительства, занятости, транспорта и до­рожного движения, досуга, охраны окружающей среды (дистрикт также сможет принять все эти задачи на себя), а иногда и по вопросам просвещения, здравоох­ранения, социального обеспечения, приобретения и ис­пользования земель. Дистрикт сам должен будет опре­делять, какие задачи он берет на себя, а какие поруча­ет выполнять коммунам32.

_ Рассматривая западногерманский опыт на примере Рурского бассейна и Ганновера, отметим, что там пред­почтение отдано различным формам сотрудничества, а не варианту создания нового территориального кол­лектива.

Существует и другая сторона этой проблемы. Речь идет о предоставлении определенной самостоятельности в вопросах развития городов самим муниципалитетам. Но и здесь не возникает возможности каких-то пози­тивных решений; напротив, центральные власти отстра­няют городские органы, избранные демократическим путем,  от   выработки  мероприятий   по   развитию   горо-

32 Bours A., Klinkers L. E. M. Le d:strict neerlandais. Mexico, 1974.

61

дов33. Во Франции, например, это относится к муници­палитетам, которые управляются коммунистами и представителями других демократических партий. Под­черкивая указанные тенденции, директор Института политических исследований в Гренобле П. Болль писал: «Политика городского планирования проводится чинов­никами центральной и департаментской администрации. Муниципалитеты утрачивают свою автономию: они под­чинены административной опеке, они должны соглашать­ся с выбором развития, сделанным центром. Они мо­гут только сообщить, без обсуждения, жителям своего города эти решения. Такая беспомощность муниципаль­ных властей и контроля за городским развитием может только усилить их равнодушие, инертность и фата­лизм» 34.

Сейчас уже очевидно, что нельзя отчетливо предста­вить себе решение многих проблем урбанизации и ее последствий в исследуемой области без учета соответ­ствующих усилий государства, темпов экономического развития в условиях НТР и т. д. Освоение новых терри­торий, реорганизация старых городских структур и рас­ширение урбанизированного пространства в целом вы­зывает необходимость повышения качества и эффек­тивности планируемой политики и соответствующего направления деятельности государства, касающихся, в частности, корректировки административно-террито­риальных структур в соответствии с требованиями раз­вития буржуазного общества.

Все то, что в настоящее время делается в данной об­ласти в капиталистических странах, можно условно на­звать адаптационным периодом. Еще не вполне ясно, какими путями пойдет дальше урбанизационный про­цесс: ставка на новые города еще не оправдала себя, не найден выход из мегаполисного тупика, вплотную встали перед властями проблемы субурбанизации. Су­ществует и масса других проблем, которые необходимо изучать и решать комплексно. К ним относятся, напри­мер, транспортные проблемы, проблемы социальной и производственной инфраструктуры, миграций, охраны окружающей среды, градостроительства и др., т. е. большой комплекс социально-экономических проблем. С другой стороны, рост городского населения  и «рас-

" Information municipale, 1969, N 257, p. 59—63. 34 Sociologie et urbanisme. P., 1970, p. 151.

62

ползание городов», увеличение объема управленческих функций сопровождается кризисным состоянием финан­сирования муниципальных систем, инфляционными про­цессами. Естественно, это требует известных усилий, направленных на создание более эффективных и ответ­ственных центров принятия решений, новых уровней (звеньев) управления, которые были бы в состоянии реально оценивать потребности и интересы территори­альных коллективов и обладали бы не только координи­рующими  функциями,  но  и  властными  полномочиями.

Одним из важных элементов в решении исследуемой проблемы многие американские авторы называют необ­ходимость разработки национальной урбанистической политики. Указывается, что реальная политика для каж­дого конкретного города может быть достигнута толь­ко через национальную политику для всех городов (при условии кооперации усилий федерального правительст­ва с усилиями правительства штатов и местного управле­ния) с соответствующим устранением устаревших кон­ституционных и прочих правовых ограничений в дея­тельности правительств штатов, перестройкой аппарата управления в штагах и на местах, модификацией феде­рально-муниципальной системы35. На страницах бур­жуазной печати весьма активно обсуждается проблема так называемого метрополитанизма. Единая админист­рация, отмечают французские авторы, на территории всей агломерации, включая центральный город и при­городы, и ликвидация административной чересполоси­цы могли бы объединить налоговую базу и позволить расходовать бюджетные поступления на первоочеред­ные нужды. Эта перестройка объявляется условием эффективности; причем выдвигается и требование, что­бы местные коллективы также имели собственные пла­нирующие органы, специалистов и необходимую ин­формацию36.

Французские специалисты, сотрудники Генерального комиссариата по планированию, говоря о данной про­блеме, отмечают, что «городские формы могут быть раз­личными и не могут быть определены только в цент­ральном звене. Напротив, формы развития и устройст­ва    городов    должны   быть    выбраны    на    адекватном

35            Moynihan D. Toward a national urbain policy. N. Y., 1970; Fox D

Cities and the Federal government. Cal., 1972.

36            Подробнее см.: Михайлов Е. Д. США: Проблемы больших горо­

дов. М., 1973, с. 130.

63

уровне, т. е. на уровне агломераций или городского региона»". Необходимость планирования городского развития и определения финансовой политики на уровне агломерации, на которую указывают авторы, подводит к вопросу о том, каким должен быть уровень принятия решений экономического и финансового характера. Важ­но и то, как сделать более эффективной и демократиче­ской систему управления городами. Предлагаемая фран­цузскими авторами схема сводится к следующему: округа местных коллективов (коммун) должны совпадать с реальными границами агломераций. Органы этих кол­лективов должны быть по-настоящему представитель­ными и обладать более значительной, чем ныне, вла­стью, собственными финансовыми ресурсами и быть свободными от чрезмерной опеки со стороны централь­ной власти. Однако существующее положение, отмечает профессор права Тулузского университета Ж. Мазере, далеко не таково: решения, касающиеся городского раз­вития, принимаются все более централизованно. Боль­шинство решений в области городского развития свя­заны решениями в рамках политики «территориального устройства», которые принимаются на центральном уровне38.

Децентрализация принятия решений, о которой так много говорится в последнее время в правительственных и научных кругах ведущих капиталистических стран и с которой связываются надежды найти выход из город­ского кризиса, реформы, предлагаемые в этом направ­лении, лишь смягчают, но ни в коей мере не устраняют конституционных и политических лимитов. В США, как подчеркивает Е. Д. Михайлов, наиболее лимитирован­ными оказываются те правительственные органы, власть которых распространяется на территории, где сконцент­рированы самые сложные проблемы городской жизни, а именно на территории центральных городов крупней­ших городских агломераций39. Как отмечают члены рабочей группы комиссии Американской академии ис­кусства и науки, «управленческая структура должна быть приспособлена в первую очередь к процессу ур­банизации. Беспрецедентный рост городов ставит вопрос

37            Plan et prospectives. Commissariat   general   du   Plan.   P.:   1970,

vol. l,p. 106—111.

38            L'Analyse interdisciplinary de la croissance urbaine. Toulouse, 1971,

p. 238.

39            См.: Михайлов Е. Д. Указ. соч., с. 174—182.

64

о существовании штатов. Их роль может изменить­ся в одном из двух направлений: или штаты атрофи­руются в основных функциональных сферах деятельно­сти, или штаты станут одной из форм „городского прав­ления"» 40.

Взаимоотношения центра и периферии всегда отли­чались чрезвычайной сложностью. Урбанизация еще бо­лее обострила это положение. Регулирование процесса урбанизации объективно требует определенного усиле­ния централизации, и поэтому проблема соотношения центра и мест нуждается в дополнительном освещении.

С переходом капитализма к монополистической ста­дии буржуазное государство постепенно стало подвер­гать ревизии классические принципы связей муниципа­литетов с другими частями государственного аппарата. По мере развития нейтралистских тенденций в управ­лении государством, расширения сфер государственной деятельности и усиления политической реакции законо­дательное регулирование функций муниципальных ор­ганов становилось все более предметным и детализи­рованным. Оно вызывало изменение баланса центра и мест в пользу центра, поскольку регламентация основ­ных направлений деятельности органов местного само­управления превращала их в разновидность исполни­тельной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики. Усиление правительственной экспансии в общественную жизнь приводило ко все большему переплетению функций муниципалитетов и центральных органов, подготавливая почву для установ­ления административной субординации между ними41. Например, во Франции — стране с ярко выраженными централистскими тенденциями — подобное положение резко снизило потенциальные возможности муниципаль­ных органов во многих областях, прямо зависящих от государственной «помощи». Сложная ситуация в разви­тии городов усугубляется также нарушением основных принципов функционирования коммунальной админист­рации. В ее обязанности входит обеспечение и укреп­ление гармонической экономической и социальной жиз­ни на своем уровне. В то же время эти принципы нару­шены   в   самой   сердцевине   данного   территориального

40            The future of the United States Government toward the year 2000.

N.Y., 1971, p. XXI.

41            См.: Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного капи­

талистического государства, с. 103—104.

3    Заказ № 3203  65

союза — в городе. Коммуны оказываются беспомощны­ми в финансовом отношении, их автономия — предмет постоянных нападок и ограничений со стороны цент­ральной власти. Их органы, формально представительные и имеющие, согласно кодексу коммунальной админист­рации, достаточно полномочий, тем не менее не могут эффективно их реализовать42.

Рост городов настоятельно требует планирования этого процесса, развитие городов определяет отныне одну из важных целей и средств национального плани­рования43. В то же время городское планирование—■ существенный аспект муниципальной политики. Это осо­бенно ощутимо на коммунальном уровне, поскольку, какими бы ни были усилия правительственного звена в этом направлении, местный уровень должен быть опо­рой городского развития и иметь в своем распоряжении необходимые для этого средства, которых, как утверж­дают многие буржуазные авторы, у последнего явно недостаточно44. Техническая сложность осуществления мероприятий в области городского развития, отмечают французские исследователи, «не должна иметь послед­ствием лишение местных представительных органов их полномочий»". Однако на практике, подчеркивали М. Кастел и Ф. Годар, коммунальные институты «утра­чивали способность быть посредниками в городских конфликтах»46.

Говоря о проблемах развития городов и о власти, способной обеспечить это развитие, в официальных кру­гах меньше всего имели в виду городскую муниципаль­ную власть. Их довод — то, что государство (т. е. раз­ветвленный аппарат центральных органов и их пред­ставителей на местах) якобы имеет лучшую позицию. Однако известно, что существуют общие национальные проблемы, например проблемы установления равнове­сия в развитии отдельных районов страны, региональ­ные проблемы (оснащение региональных метрополий). Естественно, не менее важные проблемы возникают и на местах — проблемы межкоммунального характера,, в частности организация общего оснащения коммун не-

42            Monde, 1971, 10 nov.

43            Mesnaud A. H. La planification urbaine. P., 1972, p. 27.

44            Information municipale, 1970, N 263, p. 33.

45            Sociologie et urbanisme, p. 40—42.

46            Castels M,, Godard F. Monopolville — I'Entreprise, L'Etat, L'Urba-

in: L'Exemple du Dunkerque. P., 1974, p. 447.

66

скольких городов или одной крупной агломераций, включающей несколько коммун (имеется в виду соци­ально-экономический, инженерно-технический и орга­низационный аспект). Существуют и проблемы собствен­но коммунального звена, изменяющиеся в зависимости от величины и значения коммун.

При анализе правительственной политики в области урбанистических исследований становятся ясными при­чины усиления активности буржуазного государства в данной сфере. Поскольку урбанистическая политика мо­жет дать желательное направление развитию города, обеспечить или нарушить некоторое равновесие или из­менить социальный состав населения города, постольку власти придают этим исследованиям особое значение, стараясь теми или иными способами взять инициативу в свои руки (через «арбитражные» функции государ­ства).

Характерно, что в то время, как многочисленные ми­нистерские циркуляры о способах управления и функци­онирования органов, занимающихся урбанистическими проблемами, указывают на необходимость активного участия в исследованиях этих проблем представителей местных властей, некоторыми официальными лицами во Франции вносилась известная путаница в само понятие «местные власти». В самом деле, о чем шла речь, когда говорили о местной власти: о муниципальных органах или о государственных чиновниках, назначаемых цент­ральной властью? Согласно официальной точке зрения, это были как раз последние: префекты, руководители различных государственных служб и назначаемый ими персонал47.

В области урбанистических исследований буквально все официальные тексты игнорируют слова «коммуна» и даже «департамент». Говорится только о зонах (aires) и агломерациях (agglomeration). Действительно, одним из следствий процесса урбанизации является размыва­ние четких границ коммун, соединение городских тер­риторий различных коммун. Поэтому государственные власти при решении организационных проблем, касаю­щихся территории, затрагиваемой урбанизацией, оправ­дывали свои действия тем, что последние выходят за коммунальные рамки. На этом основании при создании органов управления новых городских сообществ власти

47 Information municipale, 1969, N 254, p. 26—29.

67            з*

отдавали преимущества представителям, назначаемым центром. Более того, государственная власть фактиче­ски искала возможности ограничить дискуссию с пред­ставителями местной, избранной населением власти только техническими аспектами. Государство в этом случае сохраняло полную свободу маневра, навязывая местным властям собственные цели, особенно в области финансирования.

В то же время, вне всякого сомнения, проблемы раз­вития городов требуют известного участия в их решении местных властей, особенно избираемых населением. Бо­лее того, разрастание городов и образование на их базе крупных городских агломераций, естественно, порож­дает известные организационные проблемы, которые не­возможно решить без тесной связи с окружающими районами, т. е. коммунами, включенными в агломера­цию. Одной из таких острых проблем, стоящих на пове­стке дня, является проблема межкоммунального сотруд­ничества (кстати сказать, характерная почти для всех капиталистических стран). Все схемы планировки, об­щие для нескольких коммун, требуют сотрудничества. Вместе с тем существует и ряд трудностей, связанных с тем, что при подобном сотрудничестве затрагиваются интересы отдельных коммун, которые по-разному реаги­руют на проведение конкретных мероприятий. Извест­ную роль играют также и директивные указания цент­ра, во многом парализующие инициативу мест. Все вме­сте это препятствует единому подходу к проблеме развития городской агломерации. В настоящее время число межкоммунальных органов, которые в какой-то мере предоставляют возможность коммунам объеди­ниться для изучения пограничных проблем и которые не предполагали бы изъятие отдельных прерогатив у со­ставляющих это объединение коммун, крайне ограни­ченно.

Демократический вариант межкоммунального со­трудничества, предложенный французской компартией, основывается на принципе равноправного сотрудничест­ва в решении общих проблем, не требующего отказа от i коммунальных прерогатив в пользу органа, олицетворя­ющего это сотрудничество. Эта позиция нашла отраже­ние в специальных директивах Политбюро ФКП (июнь 1964 г.), а также документах XXI и XXII съездов ФКП48. Считая межкоммунальное сотрудничество нуж-

48 Econ. et polit., 1976, N 264/265, p. 69.

68

ным и полезным, отвечающим требованиям развития производительных сил, ФКП настаивает на том, чтобы при всех формах этого сотрудничества сохранялись пре­рогативы муниципалитетов49.

Более подробно следует, на наш взгляд, остановить­ся на организационно-правовых проблемах, возникав­ших вследствие правительственной политики как в об­ласти межкоммунального сотрудничества, так и при со­здании новых городских сообществ. Под предлогом необходимости упорядочить существующую админист­ративно-территориальную систему, приспособить ее к новым социальным и экономическим условиям, возник­шим в результате научно-технической революции, госу­дарственно-монополистический капитализм стремится подчинить управление и финансы местных территори­альных коллективов своим целям. Так, например, во Франции были созданы новые административные струк­туры (городские дистрикты в 1959 г. и расширенные городские коммуны в 1966 г.). Они объединили комму­ны, полномочия которых переданы вновь созданным «коллективам», управляемым чиновниками, назначаемы­ми центральной властью и освобожденными от ответст­венности перед населением. Эти структуры, кстати ска­зать, не изменили существующее административно-тер­риториальное деление.

Правительственный акт 1959 г. о городских дистрик­тах подготовил перекройку территориальных единиц с целью лишить коммуны большей части их прав. Во вся­ком случае, декрет прямо касался и крупных городов и городских образований (агломераций). Хотя городской дистрикт был преподнесен правительством как некая разновидность межкоммунального объединения, на са­мом деле это «объединение» коммун (во главе с сове­том, избираемым путем неравных выборов по двухсте­пенной системе, на заседание которого имел постоянный доступ префект) служило одним из орудий разрушения коммунальной автономии.

Дальнейшее развитие идеи дистриктизации, но уже иод другой вывеской, было осуществлено законом о со­здании расширенных городских коммун в Бордо, Лилле, Лионе и Страсбурге, принятым 31 декабря 1966 г.50 Особое значение приобретают также вопросы управле-

49            Vers la reforme des collectivites locales. P., 1977, p. 185—186.

50            J. offic. Rep. Frang.: Lois et decrets, 1967, 4 janv., p. 41.

69

ния новыми городами. Поскольку новый город строит­ся в большинстве случаев на территории нескольких коммун, то возникают вполне естественные вопросы: как будет организовано управление им, в какой мере учитываются интересы коммун и какую роль они игра­ют в управлении будущим городом? Так, во Франции, согласно закону 1970 г.51 (ст. 3), создание нового горо­да провозглашается декретом после заключения заин­тересованных муниципальных и генеральных советов. Однако мнение указанных советов не обязательно может быть учтено, что подтверждается, в частности, содержа­нием других статей этого закона о новых агломерациях.

Закон 1970 г. определяет следующие организацион­но-правовые формы учреждений, которые могут слу­жить основой управления будущего города: это общин­ный синдикат (le syndicat communautaire); расширенная городская коммуна и городской ансамбль (ст. 4). На­сколько авторитарен характер закона, можно судить по следующему: решение муниципалитетов по выбору од­ного из этих учреждений должно быть принято в 4-ме­сячный срок со дня опубликования декрета о создании «нового города». Несоблюдение указанного срока вле­чет за собой, согласно ст. 6 закона, применение санк­ций, суть которых сводится к тому, что в случае небла­гоприятного отзыва муниципалитетов периметр для строительства нового города будет так или иначе оп­ределен соответствующим декретом в Государственном совете. Намек, сквозящий в законе, довольно красноре­чив и может быть понят только однозначно: нежелание муниципалитетов создать предложенные законом орга­ны в указанный срок влечет принудительное «разрезы-вание» коммун, на территории которых создается новый город, что грозит коммунам изъятием многих полномо­чий в пользу создаваемых учреждений.

Судя по тексту закона, на первый взгляд может по­казаться, что предложенные законом учреждения — об­щинный синдикат или расширенная городская комму­на— меньшее зло по сравнению с городским ансамблем и что если коммуны придут к согласию об объединении, то их прерогативы будут сохранены. Впечатление уси­ливается от того, что комитет синдиката и расширенной городской коммуны состоит исключительно из предста­вителей местных коллективов (ст. 9). Но это всего лишь

51 J. offic. Rep. Fran?.: Lois et decrets, 1970, 12 juill., p. 6539.

70

видимость. Фактически общинный синдикат (как и рас­ширенная городская коммуна) обязан в 4-месячный срок после создания заключить договор-концессию с од­ним из органов, перечисленных в ст. 78-1 Кодекса урба­низма, для осуществления работ по строительству, воз­лагаемых на указанный синдикат или расширенную городскую коммуну. А таким органом и оперативным инструментом является «публично-правовое учрежде­ние», благодаря которому правящие круги имели пол­ную возможность руководить строительством нового города.

Таким образом, установленная процедура, разбива­ясь на перечисленные этапы, была направлена на то, чтобы государство было единственным строителем но­вого города, хотя оно и пытается скрыть это за шир­мой демократического участия общественности в руко­водящих органах общинного синдиката или расширенной городской коммуны.

Несколько иное представляет собой «городской ан­самбль» как инструмент организации управления новым городом. Вопрос в данном случае ставится о создании в будущем вместо городского ансамбля новой коммуны. Закон определяет 25-летний срок, в который должно быть закончено строительство нового города (ст. 18), после чего расширенная городская коммуна заменяет общинный синдикат. Что касается городского ансамбля, то он превращается в коммуну не позднее трех лет пос­ле проведения трех выборов, предусмотренных законом (ст. 20), каждые из которых пополнят совет ансамб­ля тремя членами, избранными непосредственно насе­лением.

Эта сложная процедура, введенная законом, состоит в следующем: 1) первые выборы проводятся, когда 2 тыс. квартир, предусмотренные программой строитель­ства, будут заняты в срок, не превышающий 4 месяцев со дня опубликования дополнительной переписи насе­ления; 2) вторые — через два года -после проведения первых выборов; 3) третьи — через два года после про­ведения вторых. Следует отметить, что выборы назнача­ются только в случае добровольного согласия коммун. Если же этого согласия нет, то городской ансамбль будет создан авторитарным путем (без участия ком­мун) и совет городского ансамбля будет состоять из ге­неральных советников, назначенных генеральным сове­том департамента с одобрения префекта   (в настоящее

71

время — комиссара республики) (ст. 20), что служит своего рода санкцией против упорствующих муниципа­литетов. Иными словами, «превращение» в коммуну произойдет не раньше чем через десяток лет, что поз­волит органам, образованным правительством, в тече­ние этого времени свободно регулировать строительст­во, ослабляя общественный контроль.

В законе, как мы видим, сквозило глубокое прене­брежение к коммунальной системе, что отражало неже­лание государственных властей полагаться на муници­палитеты, когда речь идет о важных операциях город­ского строительства и организации управления. Авторы закона ясно давали понять, что муниципалитеты не спо­собны руководить организацией градостроительства в коммунах. Однако его принятие свидетельствовало не столько о недооценке муниципалитетов, сколько о тех­нократической и нейтралистской линии деятельности правительственной власти, которая старалась найти до­казательства «беспомощности» муниципалитетов, чтобы затем с полным правом заявить об их «неспособности» руководить.

Организационные особенности создания новых го­родских сообществ в Великобритании имеют немало об­щих черт с французским опытом. Сразу же бросается в глаза использование почти аналогичных институтов. Так, если во Франции это публично-правовое учрежде­ние по строительству нового города, то в Англии — это публичная корпорация. Оба эти учреждения создаются но инициативе центральных правительственных органов, их состав и руководящие органы на 2/3 назначаются соответствующими правительственными органами, фи­нансирование осуществляется из государственного бюд­жета.

В соответствии с законами 1946 и 1952 гг. публич­ная корпорация по строительству новых городов в Ве­ликобритании— теоретически независимый орган, ко­торый имеет широкие и исключительные правомочия по строительству города, включая сооружение торговых предприятий и заводов, а также приобретение всех зе­мель на его территории. На самом деле все действия публичной корпорации так или иначе зависят от соот­ветствующего министерства, а в той части, которая ка­сается   финансирования,   также   и   от   Казначейства.

Публично-правовое    учреждение    во    Франции    по

строительству новых городов создается в каждом кон­кретном случае специальным декретом Совета мини­стров и обладает полномочиями юридического лица и финансовой самостоятельностью. Управление им осу­ществляет административный совет и директор, назна­ченный соответствующим министром. Практически цент­ральная власть располагает большинством мест в этом совете, а если к этому добавить, что последний может делегировать директору все или часть своих полномо­чий, то очевидно, что такая организация не может быть эффективно использована заинтересованными местными коллективами в своих интересах, так как она всецело зависит от центра.

Таким образом, изменения, происходящие в админи­стративно-территориальной организации капиталистиче­ских государств под влиянием урбанизации, ставят множество проблем: организационных, правовых, поли­тических. Урбанизация усиливает и обостряет эти про­блемы. Поиски решения проблем территориальной пе­рестройки, осуществляемые правящими кругами капи­талистических стран, как мы убеждаемся в этом, идут в направлении усиления централистских тенденций, «технократизации» процесса управления крупными го­родскими образованиями, снижения роли местных представительных органов. Поэтому проблемы эти се­годня, как никогда, представляют один из важнейших участков классовой борьбы. Они связаны с такими яв­лениями, как высокий уровень концентрации рабочего класса в городах, современные направления урбанисти­ческого процесса, затрагивающие во все большей сте­пени жизнь широких слоев населения и т. д. Вре это предопределяет борьбу коммунистических партий и других демократических организаций капиталистиче­ских стран против попыток монополий ликвидировать демократию, исключить любые формы участия трудя­щихся масс в государственных делах, заменить тради­ционные представительные институты структурами и органами, которые удобны крупному капиталу, обеспе­чивая господство его частных интересов.

Итак, возникновение и развитие некоторых новей­ших тенденций в конституционном развитии современ­ного буржуазного господства обусловлено растущим влиянием таких важных факторов, как технический прогресс,   стимулируемый   научно-технической   револю-

73

цией, урбанизация и усложнение комплекса экологиче­ских проблем. Многие негативные последствия влияния этих процессов постоянно ставят перед буржуазными государствами задачи, от решения которых они не мо­гут уклониться и решение которых не допускает альтер­натив.

В данном случае рассмотрим вопрос о влиянии эко­логических проблем на развитие системы администра­тивно-территориального деления.

На местном уровне наиболее серьезными проблема­ми в области окружающей среды являются: недостаточ­ная техническая инфраструктура (канализация, сеть коммунальных предприятий с недостаточной системой очистки, дороги); нехватка и низкое качество жилиш для граждан с низким уровнем дохода; неравномер­ность распределения услуг, причем более старые, полу­разрушенные зоны местных административных единиц получают меньше, чем более богатые зоны; неадекват­ность коммунальных услуг личным и общественным по­требностям; загрязнение воздуха и воды; шум, слишком яркое освещение, а также неполное или чрезмерное ис­пользование земли.

Своеобразие территориальных структур взаимодей­ствия между обществом и природой проявляется и в бо­лее узких, локальных границах, в которых оно обычно приобретает особенно большую остроту. Наиболее яр­ким примером является проблема рациональной орга­низации так называемого метаболизма сверхкрупных городов, и прежде всего крупнейших городских агломе­раций Запада, где сложность этой проблемы намного усиливается социально-экономическими противоречия­ми их развития, которые носят антагонистический ха­рактер.

Следует подчеркнуть, что хорошо известные отрица­тельные последствия неурегулированности «метаболиз­ма» таких центров (частое образование облачного пок­рывала из смога, загрязненность города и его окре­стностей слабо или нерационально утилизируемыми промышленно-бытовыми отходами, перегрев городского воздуха и т. п.) отличаются здесь особенно высокой степенью концентрации и в то же время известной «ав­тономностью», образуя специфическую локальную сре­ду. Однако через ряд опосредствующих звеньев многие из  них  в  конечном  счете  отражаются  на  состоянии  и

74

качестве всей природной среды или ее значительной части52.

Причем надо учитывать, что изменилось и экологи­ческое «давление» современной урбанизации, измени­лось качественно. В корне другим, например, сделался состав городских и промышленных отходов (теперь это зачастую трудно усваиваемые или практически неусваи-ваемые природной средой загрязнители, в частности тя­желые металлы, токсичные или радиоактивные отходы и т. д.).

Экологические последствия урбанизации претерпе­ли на современном этапе качественные изменения и в результате эволюции форм городского расселения, вы­ражающейся в переходе от традиционных компактных городов к групповым формам расселения в виде более обширных территориальных образований (агломераций, городских районов и зон). Это увеличивает протяжен­ность ареалов взаимодействия искусственной среды го­родов и природной среды сельских местностей. Помимо крайне ограниченного финансирования со стороны госу­дарства экологического контроля в капиталистических городах важным фактором возникновения критической эколого-урбанистической ситуации выступает организа­ция подобного контроля преимущественно на уровне му­ниципалитетов, мелких административно-территориаль­ных единиц. Подобная организация охраны городской среды находится в прямом противоречии со сложным характером экологических связей, особенно в современ­ных городах, требующих регулирования, по крайней мере, в масштабе всей агломерации, не говоря уже о том, что ряд аспектов проблемы может быть решен только на национальном и даже международном уров­нях83.

Новым явлением в управлении качеством городской среды на уровне местных властей урбанизированных ареалов служит наметившаяся в последние годы тен­денция к объединению природоохранных усилий отдель­ных, близлежащих муниципалитетов. Это результат по­пыток местных властей обеспечить более централизо­ванный,   более   экологически-целесообразный   характер

52            См.: Человек, общество и окружающая среда: Географические ас­

пекты использования естественных ресурсов и сохранения окру­

жающей среды. М., 1973, с. 314—315.

53            Подробнее см.: Быстрова А. К. Экология и капиталистический го­

род. М., 1980, с. 14, 26, 68—69.

75

контроля над качеством среды в условиях современных городов. Такие попытки предприняты, например, в США и Франции.

Однако фактором, снижающим эффективность уси­лий правящих кругов буржуазного государства в обла­сти охраны окружающей среды, выступает также сохра­няющаяся чрезмерная фрагментация местной власти. Как правило, с ростом урбанизированных ареалов ка­питалистических стран число местных органов власти, несущих ответственность за природоохранный контроль в городах, не уменьшилось, а в ряде случаев даже уве­личилось. Так, в США их число увеличилось за 1967— 1972 гг. с 16 820 до 17 427. Исключение в этом отноше­нии представляют лишь отдельные западноевропейские страны. 'Что касается муниципальных органов, то теку­щие проблемы в области окружающей среды вызваны следующими факторами: отсутствием внимания к соци­альному значению решений муниципальных органов; политикой, проводимой в отношении владения и ис­пользования земли; отсутствием координированного, всестороннего планирования, вследствие чего города разбиваются на функциональные зоны, причем сегрега­ция экономических и социальных групп стала неуклон­но возрастающей реальностью; неадекватными право­выми полномочиями, а также полномочиями в отноше­нии принятия решений; недостаточностью финансовых средств; наконец, недостаточным привлечением граждан к участию во всех фазах принятия и осуществления ре­шений.

Все чаще местные органы управления должны вы­полнять задачи, которые им никогда ранее не приходи­лось выполнять и для решения которых они не облада­ют ни людскими, ни финансовыми ресурсами.

Поэтому многие местные системы управления в на­стоящее время тщательно пересматриваются в целях рационализации их сферы компетенции, создания жиз­неспособных местных органов управления и обеспече­ния равного распределения оказываемых услуг между местными органами управления и другими местными ад­министративными единицами, предоставляющими ус­луги.

Широкая реорганизация местных органов управле­ния возможна и осуществима не во всех случаях. Это трудно сделать, например, в условиях федеративной си­стемы. В этом и в других случаях средством сближения

76

многочисленных муниципальных органов являются различные формы сотрудничества, в частности сотруд­ничество в области решения проблем окружающей сре­ды. Это — сотрудничество начиная от продажи услуг одним органом управления ближайшему от него органу п кончая совместным предоставлением услуг и созда­нием новых единиц управления. Примером подобного сотрудничества могут служить такие институты, как расширенные городские коммуны, созданные во Фран­ции в 1966 г., или специальный орган в Рийнмонде (Ни­дерланды), контролирующий развитие бассейна Рейна. Оба этих органа объединяют деятельность нескольких десятков коммун, и в их обязанности входит городское планирование, контроль за загрязнением окружающей среды и др.

Таким образом, на вопрос о надлежащих оптималь­ных размерах административно-территориальных еди­ниц нет единого ответа для всех случаев. Помимо гео­графических условий той или иной страны, следует учи­тывать и другие критерии: степень экономического раз­вития, численность и плотность населения, финансовые ресурсы. Во все большей степени основными критерия­ми становятся социально-экономическое развитие и тер­риториальное планирование, в результате чего создают­ся или намечаются более крупные административно-территориальные единицы, чем было в случае, когда главное значение придавалось менее широким функ­циям.

Что касается финансирования регулирующей дея­тельности местных органов управления в области окру­жающей среды, то в конечном итоге состояние окру­жающей среды зависит от наличия финансовых средств и от того, как они расходуются. Именно в этом отно­шении местные органы управления в капиталистиче­ских странах в большинстве случаев чувствуют себя обойденными. Являясь частью общей национальной си­стемы управления, они подчас не свободны поступать по своему усмотрению, они связаны законами и нахо­дятся под контролем высших органов управления, ог­раничивающих их автономию, а также решениями в области политики, в разработке которой они часто не принимают участия.

77