2. Буржуазные концепции административно-территориальных реформ и государственно-правовая практика

Буржуазная правовая и экономическая науки, при­знавая необходимость перемен в области экономическо­го и административного районирования, особенно в свя­зи с нуждами планирования, уже давно сталкиваются с подобными проблемами. В теоретическом плане необхо­димость подобной перестройки территориальных границ деятельности местных органов вызвала появление двух концепций, которые в той или иной степени нашли рас­пространение в капиталистических странах Западной Европы и которые условно можно назвать «органиче­ской» и «функциональной».

Сторонники «функциональной» концепции исходят из того, что современные коммуны не могут обеспечить многие функции коммунального управления, в частно­сти те из них, которые порождены научно-техническим прогрессом, новыми социально-экономическими потреб­ностями и общественными нуждами. Поэтому они пред­лагают, не затрагивая современных местных структур, создать сеть организаций межкоммунального сотрудни­чества в форме публично-правовых учреждений. На эти последние предусматривается возложить те или иные функции, которые осуществляют или должны осуществ­лять нынешние коммуны.

Суть «органической» концепции, исходящей из той же посылки, заключается в идее радикального реше­ния— укрупнения существующих административно-тер­риториальных единиц с сохранением традиционных де­мократических институтов (прямые выборы, нормы представительства и т. п.).

Эти концепции получили поддержку в ряде стран (Франции, Италии, ФРГ, Англии, Бельгии и др.). Одна­ко результаты проведения мероприятий в русле этих концепций не одинаковы в разных странах. Что касает-

?0

ся «функциональной» концепций, то, например, во Франции практика создания подобных публично-право­вых учреждений вызвала известную путаницу. Действи­тельно, от наличия такого многообразия больших и ма­лых коммун, синдикатов коммун, городских дистриктов, расширенных городских коммун (разновидности публич­но-правовых учреждений.— А. Т.) и новых коммун, ро­дившихся от слияния прежних, по ироническому заме­чанию французского юриста А. Русийона, может воз­никнуть головокружение18. Практика показала, что решения в русле «органической» концепции (укрупне­ние) имели незначительный успех, что они не могут быть полностью удовлетворительными, если ограничи­ваются только этим, ибо удаление администрации от на­селения требует, в свою очередь, развития «внутриком-мунальной» децентрализации. Децентрализация муни­ципального управления, ведущая к созданию «окруж­ных советов» (квартальных комитетов и др.), наблюда­ется сегодня повсеместно и, по мнению некоторых бур­жуазных исследователей (Ф. Кьелберга — Норвегия, У. Магнуссена — США), должна рассматриваться в ка­честве обширного по всем своим масштабам процесса обновления местного управления, которое происходит во всех современных государствах путем более или ме­нее координируемых мероприятий19. В качестве приме­ра подобной практики можно привести создание «квар­тальных комитетов» в Болонье и Осло.

На данном этапе превалируют два вида решения — слияние и кооперация. Первое предполагает известную перестройку административно-территориальных единиц, второе — сотрудничество существующих. В правовом плане эти два решения естественно отличаются друг рт друга.

В первом случае речь идет о создании единой в ад­министративном и территориальном плане общности за счет фактической ликвидации объединяемых единиц, с образованием нового органа управления, олицетворя­ющего это новое сообщество. Это означает создание но­вой укрупненной коммуны со всеми вытекающими отсю­да последствиями. Это радикальное решение, и в целом в нем заинтересованы лишь мелкие, в основном сель-

18            Roussillon H. Les structures territoriales des communes. Reformes

et perspectives d'avenir. P., 1972, p. 427.

19            Decentralist trends..., p. 82, 129.

91

ские, коммуны, неспособные в финансовом отношении решать множество проблем современного урбанизиро­ванного общества20. Так, в Швеции, например, в 1962г. были созданы 282 новые коммуны, именуемые «блоками коммун» и призванные объединить существующие ком­муны. Причем если вначале речь шла только о сельских коммунах, то в настоящее время предлагается осущест­вить реформу, затрагивающую и города.

В Дании законом 1966 г. число коммун сокращено с 1100 до 280". Укрупнение муниципальных подразделе­ний путем слияния предпринято в Великобритании ре­формой 1972—1974 гг. Во французской практике слия­ние коммун тоже имело место, но результаты пока до­вольно скромны. Так, с 1945 по 1970 г. насчитывалось 350 слияний, затронувших 746 коммун, к концу 1974 г. проведено еще 148 слияний, ликвидировавших ИЗО ком­мун, а к 1977 г.— еще 1570 слияний22. Если учесть, что во Франции около 36 000 коммун, то результаты незна­чительны. В ФРГ в отдельных землях также существует практика слияния общин. Так, например, закон от 19 декабря 1967 г. земли Северный Рейн-Вестфалия заме­нил 67 общин одного из округов девятью.

Второе решение — создание определенной общности на кооперативных началах. В этом случае используется либо формула межкоммунального (межобщинного) со­трудничества на основе добровольного целевого согла­шения коммун, при котором сохраняется самостоятель­ность объединяющихся единиц, либо формула публично-правового учреждения.

В буржуазной правовой науке и практике прослежи­вается устойчивая тенденция к интеграции коммуналь­ного управления в государственное управление при со­хранении определенных элементов коммунальной само­стоятельности. Характерным примером этой тенденции является эволюция местного управления в Великобрита­нии, до недавнего времени представлявшей образец страны с местным управлением, более всего отвечав­шим понятию «самоуправление». Последняя муници­пальная реформа 1972—1974 гг., во-первых, сократила количество органов местного управления, что является существенным для руководства ими из центра. Во-вто-

20            Savigny J. L'Etat contre les communes. P., 1971, p. 197.

21            Roussillon H. Op. cit, p. 341.

22            Beriot L. 36 000 maires en proces. P., 1977, p. 214.

92

рых, большинство полномочий, которыми были традици­онно наделены местные выборные органы, переданы тем иг них, которые географически более удалены от насе­ления и испытывают меньшее давление мдсс23. По-скольку стало меньше местных избранников — 22 тыс. вместо 35 тыс., их прямые связи с населением сокра­тились. По этим причинам новая система местного уп­равления критиковалась как менее демократичная. Го­воря о тенденциях послереформенного развития местно­го управления в Великобритании, английский юрист Дж. Брэнд отмечает, что местные власти не только те­ряют многие службы, например медицинское обслужи­вание, водоснабжение и др., но фактически над каждой службой, оставшейся в их ведении, осуществляется зна­чительный контроль или прямое руководство из цент­ра 24. Заметны тенденции усиления контроля центра над деятельностью муниципальных властей, особенно в области финансов, и прежде всего в реализации права на получение займов25. Аналогичной оценки придержи­ваются и другие английские авторы (П. Ричарде, Д. Мауд, Б. Буд). Отмечая возросший в результате ре­формы уровень централизма в управлении местными де­лами, они приходят к выводу, что в Великобритании местное управление все менее становится местным. Бо­лее того, реформа, по мнению П. Ричардса, не внесла принципиальных изменений в систему контроля центра над муниципалитетами, что же касается интенсивности правительственного контроля, то его совокупная мощь влечет угрозу омертвления всей муниципальной актив­ности 26.

Подобный вывод следует и из анализа результатов муниципальной реформы, проведенной в ФРГ в 70-е годы. Она также способствовала усилению влияния зе­мельных и федеральных органов на общины, значитель­но ограничив их самостоятельность и права. Государ-ствоведы ФРГ пытаются объяснить это «необходи­мостью преобразования общественных служб в единые, большие системы». В жертву этим многосторонним си-

23            См.: Крылова Н. С. Английское государство. М., 1981, с. 218.

24            Brand J. Local government reform in England 1884—1974. L., 1974,

p. 149—150.

25            Irwin J. Modern Britain: an introduction. L., 1976.

26            Richards  P.  The  reformed   local   government   system.   L.,    1974;

Maud J. P. R.,  Wood B. English local government   reformed.   L.,

1975, p. 125, 127.

93

стемам приносятся некоторые льготы, принадлежащие непосредственно общинам27. Один из ведущих специа­листов ФРГ в области коммунальной политики — Г. Клюбер, говоря об «увеличивающемся ослаблении самоуправления», отмечает, что «совершенствование ре­гулирования в различных областях управления ведет к растущей опеке государства над общинами»28. В част­ности, следствием укрупнения общин явилось то, что центры принятия решений — ратуши — сегодня более, чем раньше, отдалены от граждан29. В этих центрах наблюдается усиление централизации и бюрократиза­ции, происходит деполитазация общинного уровня уп­равления, факторы демократии приносятся в жертву прагматически понимаемым административным нуж­дам 30.

Французские авторы, оценивая новопостроения мест­ной административной структуры, указывали на то, что новые органы создавались главным образом и прежде всего для удобства центральной администрации. Это выражалось также в стремлении правящих кругов уси­лить «технический» аспект реформ местного управления и системы административно-территориального деле­ния3'. Коммуны и органы их перегруппировки пони­мались правящими кругами не как местные политиче­ские власти, способные конфликтовать с центром во имя защиты местных интересов, а в основном как орга­ны управления, предназначенные служить националь­ным интересам в местном звене. И как следствие такой политики государства, подчеркивал Э. Пизани, произо­шла задержка эволюции французской административ­ной философии, потеря местными представительными органами своих полномочий в пользу технократических по природе органов, дробление и распыление ответст­венности32. Более того, как показала практика реформ

27            См.: Тимофеев Н. С. Некоторые аспекты реформы муниципально­

го управления в ФРГ.— Вестн. МГУ. Сер. 11, Право, 1977, № 2,

с. 79.

28            Kluber H.  Die Gemeinden im  Bundesdeutschen Verfassungsrecht.

Gettingen, 1974, S. 75.

29            Thime  W. Fortentwicklung des kommunalen Rechts.— Demokrati-

sche Gemeinden, 1975, N 7, S. 536.

30            Frei R., Thranhardt D. Entropolisierung   oder   Repolitisierung? —

Gemeinden in BRD. Politische Bildung, 1974, N 3, S. 5.

31            Bourjol M. La reforme municipale: Bilan et perspectives. P., 1975,

p. 354.

32            Pisani E. La region, pourquoi faire? P., 1969, p. 118.

S4

во Франции, эти создаваемые правительством много­уровневые структуры ведут лишь к дополнительным сложностям. Развитие коммунальных структур шло в сторону параллельного создания наряду с традицион­ными местными коллективами — коммунами и депар­таментами, определенными Конституцией,— всевозмож­ных «сообществ» с различным правовым статусом на межкоммунальном уровне, на уровне агломераций и ре­гионов, где функционируют новые органы с различными формами «представительства» и полномочиями реше­ния.

Что же касается органов коммун и департаментов, то они становились простыми исполнителями решений, принятых государственной властью. Как справедливо указывал французский ученый, член ЦК ФКП Ф. Да-метт, когда власти констатируют необходимость изме­нений, чтобы выжить и сохранить систему, но не в со­стоянии это сделать, можно говорить о кризисе госу­дарства 33.

Все реформы, проводившиеся в последние годы в местном звене и затрагивающие фундаментальные ос­новы местной административной системы, наталкивались на одну из важнейших и коренных проблем — проблему демократии. Правящие круги капиталистических стран используют разнообразные тактические приемы на ос­нове общей стратегии «подкопа» под представительную систему на местах. Это, как мы уже имели возможность убедиться, либо слияние административно-территориаль­ных единиц с естественным сокращением норм предста­вительства в их органах и удалением последних от на­селения, либо создание территориальных публично-пра­вовых учреждений, где объединяемые ими тем или иным способом местные территориальные коллективы утрачи­вают целый ряд функций и полномочий, которые «деле­гируют» этому учреждению.

Существенным фактором муниципальной демократии выступает относительная децентрализация в осуществле­нии местного управления. Однако сама по себе децен­трализация управления в рамках буржуазного государ­ства далеко не равнозначна демократии. Попытки ряда буржуазных государствоведов отождествлять децентра­лизацию с демократией идут в разрез с тем обстоятель­ством, что во многих капиталистических странах децен-

33 Cah. commun., 1977, N 9, p. 20.

95

трализация нередко осуществляется с целью повышения роли бюрократического аппарата на местах в ущерб муниципальному представительству. Децентрализован­ный характер муниципального управления выступает элементом муниципальной демократии лишь постольку, поскольку он сочетается с представительной формой управленческой деятельности 34.

Таким образом, эта на первый взгляд организацион­но-управленческая проблема является и важной полити­ческой проблемой. В связи с этим подчеркнем своеобраз­ную деталь реформ, осуществляемых в капиталистиче­ских странах Западной Европы. В то время как, каза­лось бы, упрощается система административно-террито­риального деления — сокращается количество и наимено­вание местных территориальных коллективов, парал­лельно увеличивается число управленческих уровней на местах, происходящее в связи с ростом всевозможных «функциональных» институтов (публично-правовых учре­ждений многоцелевого назначения). Многие буржуаз­ные авторы считают, что подобное положение негативно отражается на демократии, административной эффек­тивности и интересах граждан. «Если административ­ная техника здесь устраивает,— отмечает французский юрист Ж- Савиньи,— то демократия ежедневно теснит­ся» 3\

Вопрос о природе публично-правового учреждения рассматривался в нашей юридической литературе неод­нократно в различных аспектах. В данном случае мы рассмотрим его как орган государственного управления на местах.

Говоря о причинах появления и довольно быстрого развития подобных административных учреждений, французский административист Б. Гурней считает, что основная причина состоит в том, что традиционные местные органы управления не в состоянии взять на себя новые функции государства. После окончания второй мировой войны во всех странах, отмечает Б. Гурней, на­метилась тенденция постепенного возрастания числа автономных органов управления, так называемого пара-государственного сектора. Под автономными учреждения­ми следует понимать, пишет он, учреждения, обладаю-

34            См.: Барабашев Г. В. Положение и роль муниципальных органов

в   современном   капиталистическом   государстве   (США, Велико­

британия): Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М, 1971, с. 11.

35            Savigny I. Op. cit, p. 191 — 192.

96

щие организационно-хозяйственной самостоятельностью и призванные удовлетворять определенные общественные потребности в различных областях государственного уп­равления. В индустриальных обществах плюралистиче­ского типа эти автономные учреждения развиваются в различных формах и имеют самые различные названия: учреждения публичного характера, публичные корпора­ции, смешанные экономические общества, профессиональ­ные корпорации, ассоциации со специальной целью и т. д.зв

Со стороны буржуазного законодательства, судов и доктрины проявлялась и проявляется очевидная тен­денция рассматривать общую государственную адми­нистрацию, с одной стороны, и публично-правовые учреждения — с другой, не только как разные по своей юридической природе органы управления, но скорее, как две самостоятельные ветви исполнительной вла­сти ". С классическими лицами публичного права (са­мим государством, департаментами и коммунами) их сближает то, что они в той или иной мере обладали прерогативами публичной власти, действовали в рамках публичного (административного) права38. В этом смысле публично-правовые учреждения были составной частью государственной администрации, публичными (государственными) юридическими лицами.

С самого начала, однако, публичные учреждения при­обрели ряд черт, отличавших их от классических лиц публичного права. Прежде всего их деятельность была подчинена принципу специальной правоспособности. Го­сударство в лице своей администрации обладает самой широкой компетенцией; компетенция территориальных коллективов носит общий характер, но лимитирована территориально. Компетенция публично-правовых учре­ждений наиболее ограничена: согласно принципу спе­циализации им запрещены действия, не отвечающие це­лям их создания. Деятельность публично-правовых учре­ждений строилась на принципе административной децен­трализации, в соответствии с которым они объявлялись автономными по отношению к центральной администра­тивной власти  (президенту, премьер-министру, минист-

38 См.: Гурней Б. Введение в науку управления. М., 1969, с. 208— 209.

37            См.: Сосна С. А. Правовое положение государственного предприя­

тия в развивающихся странах. М., 1976, с. 46.

38            См.:  Ведель Ж-   Административное   право   Франции.   М.,   1973,

с. 390—391, 446—450.

4   Заказ № 3203

97

рам). Они получали полномочия по принятию решений административно-правового характера, не находясь & иерархическом подчинении центральных органов вла­сти 39.

Напомним, что французское публично-правовое учре­ждение возникло прежде всего как орган государствен­ной администрации, наделенный функциями админи­стративного управления. С усилением государственного вмешательства в экономику в категорию публично-пра­вовых учреждений стали включать все новые и новые хозяйственные органы (от управленческих до деловых, коммерческих). Тем не менее в правовой доктрине про­тивопоставление двух начал — государственно-полити­ческого, публичного, административного, с одной сторо­ны, и хозяйственно-экономического, коммерческого, де­лового — с другой, осталось непреодоленным 40.

В отличие от французского права английское право не знает деления на публичное и частное. В нем отсут­ствует категория публично-правового учреждения в том его понимании, которое утвердилось во французском ад­министративном праве. Администрация в Англии не включает в себя всех звеньев государственного управле­ния, как во Франции. В Англии это королевское прави­тельство. Другие звенья управления (прежде всего мест­ные органы) являются, таким образом, не ответвлени­ями государственной администрации, а юридическими лицами английского общего права, т. е., скорее, лицами частного права (в его континентальном понимании). Институтом, наиболее близким по своей юридической природе и функциональным признакам к французскому публично-правовому учреждению, является в английском праве публично-правовая (государственная) корпора­ция. Английские корпорации, подобно французским пуб­лично-правовым учреждениям, совмещают функции органов публичного (государственного) управления и обычных коммерческих предприятий. В основе сходства обоих институтов лежат некоторые правовые принципы, которые, несмотря на различия в правовых системах, имеют в этих странах общие черты (принцип специа­лизации, например) ".

Публичная корпорация как юридическое лицо уходит своими   корнями   в   историю.   В   период  империализма

39            См.

40            См.

41            См.

Там же, с. 391—392.

Сосна С. А. Указ. соч., с. 67—68.

Там же, с. 50—51.

98

такую форму принимало все большее число органов государства. В этом процессе, как отмечает Н. С. Кры­лова, прослеживается два периода. До окончания вто­рой мировой войны статус публичной корпорации полу­чали в основном государственные органы, деятельность которых была ограничена пределами определенной административно-территориальной единицы. После вто­рой мировой войны форма публичной корпорации в ши­роких масштабах была использована при создании ор­ганов государства, деятельность которых распростра­няется на всю территорию страны. В центре сложилась разветвленная система публичных корпораций, осущест­вляющих руководство целыми отраслями промышлен­ности или направлениями государственной деятельности. Параллельно продолжали развиваться и публичные кор­порации, деятельность которых ограничена определен­ной территорией. В результате публичная корпорация стала одним из наиболее распространенных видов госу­дарственных органов ".

Английская публичная корпорация представляет со­бой государственно-правовую форму, в которой наибо­лее ярко воплощаются начала административно-право­вой автономии. Публичная корпорация —■ это орган государства, включенный в общую иерархию государст­венных органов. В законах о создании публичных кор­пораций неизменно указывается на то, какой орган является по отношению к ним вышестоящим. Публичная корпорация подчинена последнему, который и назначает состав ее руководящих органов, устанавливает срок и условия пребывания назначаемых лиц в должности и имеет право на их увольнение. Публичная корпорация обладает значительной административной автономией по отношению к вышестоящему органу. Административная автономия по отношению к вышестоящему органу обес­печивается также путем предоставления публичной корпорации имущественной независимости: она не фи­нансируется из средств государственного бюджета и самостоятельна в финансовом отношении 43.

Применительно к исследуемой теме рассмотрим ин­ститут публично-правового учреждения в качестве одно­го из основных инструментов «функциональной» децен­трализации. Примечательно, что   в   правительственных

1г Подробнее см.: Крылова Н. С. Указ. соч., с. 193. 43 См.: Крылова Н. С. Государственный аппарат экономического ре­гулирования в Великобритании. М, 1972, с. 62—65.

99            4»

проектах административно-территориальных реформ, когда речь заходит об управлении вновь создаваемыми территориальными сообществами, все большее предпоч­тение отдается именно этим институтам. Так, во Фран­ции один из последних проектов административных ре­форм, предложенных комиссией О. Гишара", был на­целен на создание еще одной разновидности публично-правовых учреждений, так называемых коммунальных сообществ (по сути дела, представляющих собой объе­динение коммун федерального типа), которые централи­зовали бы компетенцию и ресурсы коммун в отношении территориального развития. Согласно проекту, коммунам остаются чисто административные полномочия. Факти­чески, указывал журнал ЦК ФКХ1 «Кайе дю коммю-нисм», осуществление этой идеи привело бы к дискреди­тации понятия местного территориального коллектива, подтверждая стремление правящих кругов к подмене его публично-правовым учреждением 46.

В чем же основное «удобство» использования этого института для правящих кругов и почему не ставится вопрос о создании полноценного территориального кол­лектива?

В течение последних тридцати лет понятие публично-правового учреждения, по замечанию известного фран­цузского юриста Ж- Веделя, служило удобной форму­лой, применяющейся для обозначения разнородных юридических лиц. В эту категорию была включена целая серия новых учреждений, получивших общее наименование46. Так, наряду с традиционными публич­но-правовыми учреждениями промышленного и торгово­го характера сюда включаются и административные публично-правовые учреждения, а также разного рода объединения административно-территориальных единиц для совместного разрешения одной или нескольких об­щих проблем.

Однако, по мнению того же Ж. Веделя, привнесение в понятие публично-правового учреждения весьма раз­нородных элементов привело к утрате им ясности и про­стоты, которые оно имело в момент формирования клас­сического французского административного права. Об­щие   черты   между    различными    публично-правовыми

44            Actualites Documents «Vivre ensemble»: Le projet. P., 1977, p. 13—

45            Cah. commun., 1977, N 9, p. 18.

46            См.: Ведель Ж. Указ. соч., с. 446.

100

_

учреждениями настолько сведены к минимуму, что возможность сохранения единой концепции публично-правового учреждения весьма сомнительна. На деле публично-правовое учреждение не отвечает ни единому юридическому определению, ни единому юридическому режиму47. Применительно к рассматриваемой пробле­ме подобная ситуация, однако, ведет слишком далеко. Скрытый за подобной неопределенностью характер ис­тощения местных коллективов, замечает французский юрист И. Мени, громоздкость и многослойность админи­стративного здания, устранение всеобщего прямого голосования при образовании его руководящих органов представляет достаточную опасность 48.

Уже прошли те времена, когда отличительной чертой публично-правового учреждения была специализация (т. е. конкретная цель, для которой создается то или иное учреждение), оно уже давно стало многоцелевым. А это означает, что оно вполне может осуществлять ру­ководство многими необходимыми службами коммун и более крупных территориальных образований. Расширяя, таким образом, поле деятельности и компетенцию пуб­лично-правовых учреждений, правящие круги пресле­довали цель не столько помочь местным представитель­ным органам в организации тех или иных служб, сколь­ко сковать в определенном смысле их деятельность во многих областях. Складывалась парадоксальная ситуа­ция: созданные как средство помощи территориальным коллективам, они, отодвигая последние, постепенно стре­мятся со временем заменить их.

Следует также отметить, что, помимо принципа спе­циализации существует и второй принцип — подчинения территориальному коллективу, который стал носить уже чисто символический характер, поскольку финансовая автономия многих разновидностей публично-правовых учреждений является почти полной.

Обращаясь к богатейшей практике Франции, можно увидеть, что создание подобных учреждений как ва­риант решения административно-территориальных проб­лем дает правящим кругам следующие преимущества: во-первых, фактический переход многих функций и пол­номочий объединяемых территориальных единиц к пуб­лично-правовым   учреждениям,   во-вторых,   управление

47            См.: Там же, с. 459.

48            Мепу У. Centralisation et decentralisation dans le debat politique

francais (1945—1969). P., 1974, p. 37.

101

этими учреждениями осуществляется органом, который, как мы уже отмечали, не избирается прямо населени­ем. Все это приводит к тому, что коммуны оказываются лишенными многих своих традиционных функций. Как отмечает А. Руссийон, современная коммуна будет оста­ваться привилегированным коллективом «контактов ад­министрации с населением», но это будет «коллектив контактов, которые не приводят к решению проблем» 49.

В подобном положении оказался и регион. Призна­ние его территориальным коллективом означало бы про­ведение в жизнь политики децентрализации, закрепле­ние же его в качестве территориального публично-пра­вового учереждения свидетельствует о преобладающей тенденции к простой деконцентрации. Это вытекает из традиций классического административного права, ис­пользовавшего публично-правовое учреждение преиму­щественно в целях деконцентрации. Правда, сочетание некоторых элементов в составе и полномочиях регио­нального совета позволяет французским юристам на­деяться на постепенную передачу полномочий от госу­дарства к регионам 50, что, кстати, подтверждается при­нятием закона от 2 марта 1982 г. «о правах и свободах коммун, департаментов и регионов», так называемого закона о децентрализации м.

В последние десятилетия понятие территориального публично-правового учреждения во Франции приобрело относительную автономию. Эти учреждения позволяют объединить территориальные коллективы для управле­ния общими делами, для решения общих задач (ка­сающихся не только нескольких коммун, но и департа­ментов), не являясь при этом местными коллективами, хотя определенные их разновидности и имеют с мест­ными коллективами много общего. Процесс появления и развития форм территориальных публично-правовых учреждений был начат еще созданием синдикатов ком­мун. Теперь наряду с ними существуют и упомянутые выше городские дистрикты, расширенные городские коммуны и др. Эти вспомогательные элементы «омола­живания» традиционной французской административной системы — суперкоммунальные и супердепартаментские институты, создаваемые исполнительной властью,— под-

49            Roussillon H. Op. cit., p. 426.

50            См.: Ефимова А. Л. Французские коммунисты в муниципалитетах.

М., 1975, с. 120.

51            J. offic. Rep. Franc.: Lois et decrets,  1982, 3 mars, p. 730—747.

102

меняют де-факто местные коллективы, которые они груп­пируют 52.

Проявляется подобная тенденция и в Италии. Хотя размеры итальянских коммун в среднем больше, чем во Франции и ФРГ, однако проблемы имеют ту же при­роду и остро ставят вопрос о сотрудничестве. В италь­янской практике больше внимания уделяется созданию определенных функциональных союзов коммун и иных территориальных коллективов. Принцип взаимоотноше­ний между территориальными коллективами (например, областями, с одной стороны, и провинциями и комму­нами— с другой), по мнению профессора Д. Берти, должен состоять в том, чтобы не ущемлялись интересы каждого и никакой из них не имел бы предпочтения перед другим. Следовательно, подчеркивает он (не го­воря о необходимости этих связей в рамках местной ад­министрации), существует потребность в создании си­стемы органов, основанной на соглашениях53. В прак­тике Италии территориальные коллективы создают подобные институты, являющиеся, так сказать, центра­ми, по отношению к которым местные органы (провин­циальные и коммунальные) становятся в определенном смысле инструментальными. Это нашло, правда, робкое отражение в ст. 129 Конституции Италии («Территория провинций может быть подразделена на округа с исключительно административными функциями для по­следующей децентрализации») и в создании промежу­точных уровней между провинцией и коммунами, так называемых зональных единиц (entu comprensoriale), т. е. объединений коммун на основе экономических и иных интересов для решения одной и более проблем, общих для нескольких коммун.

Компренсорио — это своеобразная форма привлече­ния провинций и общин к участию в принятии решений областей. Эти округа (компренсорио) предусмотрены статутами всех областей. Во главе компренсорио нахо­дится комитет, избираемый муниципальными и провин­циальными советами, находящимися на территории компренсорио. Однако такой округ не считается по сво­ему юридическому статусу местной организацией типа общины и провинции, он является органом области, ока­зывающим содействие в осуществлении экономического

52            Bourjol M. Op. cit., p. 76.

53            Rev. intern, sci. administratives, 1971, N 1/2, p. 41, 45.

103

программирования и городского планирования. Хотя такие органы и помогают решать отдельные задачи ме­стного характера, они рассматриваются в качестве сред­ства компенсации некомпетентности властей в вопросах организации деятельности провинций и общин. Кроме упомянутых компренсорио, существует другая разновид­ность сообществ коммун — консорциумы для управления любой публичной службой, в которой заинтересованы коммуны (первоначально они были созданы для обору­дования и оснащения площадок для промышленного строительства). Критически оценивая эти функциональ­ные институты, некоторые итальянские юристы высказы­ваются за необходимость их уничтожения, поскольку они, мол, узурпируют функции и ресурсы региональной и местной администрации, ущемляя ее автономию54.

Практике Великобритании также известны подобные тенденции. Как отмечает П. Бромхед, парламент не ме­нял границ административно-территориальных единиц, которые нуждались в изменении, но, «поскольку разви­тие промышленности требовало от правительства дейст­вий, парламент создал сеть специальных учреждений «ad hoc» для различных целей. Несколько десятилетий административных экспериментов различных органов «ad hoc» с территориально совпадающей юрисдикцией породили движение за новые реформы, которые могли бы заменить всю мешанину системой властей многоцеле­вого характера 55.

В ФРГ наряду с укрупнением общин и округов и созданием публично-правовых ассоциаций в соответ­ствии с проведенной в 1975 г. территориальной рефор­мой есть немало примеров, которые отвечают духу «функциональной» концепции. Диапазон функциональ­ных характеристик публично-правовых ассоциаций об­щин очень широк: от публично-правовой ассоциации со специальной целью до многоцелевых ассоциаций общин. В качестве первого примера можно назвать Рурский угольный округ, созданный еще в 1920 г. По закону земли Северный Рейн-Вестфалия о планировании от 1 июля 1962 г., это одно из трех существующих в ней обществ по планированию. Основная идея ассоциации — деятельность в зонах и на объектах регионального зна-

04 Bassanini F. L'experience de la regionalisation en Italie.— Rev. in­tern, sci. administratives, 1977, N 1, p. 35.

33 См.: Бромхед П. Эволюция Британской конституции. М., 1978, с. 40.

104

чения, прежде всего в сфере дорожного движения л озеленения. При этом общины остаются автономными в своих собственных делах. Иллюстрацией второго вида ассоциаций может служить пример Большого Ганнове­ра, который в отличие от Рурского района представляет собой территорию с единым центром. Закон об этой ассоциации предоставил ей полномочия не только по императивному планированию, но и по принятию реше­ний и проведению мероприятий экономического и соци­ального характера в Ганноверской агломерации вообще.

Западногерманские общины имеют большие возмож­ности для объединения в общих интересах. Они могут объединяться в ассоциации между собой, с землей, с го­сударством (федерацией). Так, например, в земле Се­верный Рейн-Вестфалия подобным образом сгруппиро­вано до 80% общин. Среди этих ассоциаций, от­личающихся большим своеобразием, можно отметить ассоциации с определенной целью (Zweckverbande — объединение целевого характера); ассоциации этого типа создаются для управления, например, лечебными учреждениями, сберкассами, продовольственными уч­реждениями и школами. Наряду с указанными ассоциа­циями в отдельных землях ФРГ, например в Рейн-Пфальце, законами 1968 и 1969 гг. созданы объединения сбщин (сообщества) по типу французских городских дистриктов.

В землях ФРГ, где уже существуют внутренние функциональные округа (das Amt), т. е. администра­тивные подразделения, объединяющие несколько общин, предусматривается развивать это звено. При этом объединяемым муниципальным органам остаются неко­торые дела по самостоятельному управлению внутри: новых укрупненных общин. Однако эти функциональные: округа, освобождая мелкие общины от решения админи­стративных задач, требующих профессионального аппа­рата, лишь способствуют усилению фикции самоуправ­ления в этих общинах56.

В ФРГ усиливается тенденция к укрупнению мелких общин в административные союзы, насчитывающие не менее 5 тыс. жителей. Как образец рассматривается группировка общин (Gemeindebezirk), радиус которой должен  составлять  около  8—10   км.,   а   население  5—

56 Siendentorf H. La region et la commune en Allemagne federale: Rea­lisation et tendence d'une reforme (1964—1969).— Rev. administra­tive, 1969, N 130, p. 505.

105

'-8 тыс. жителей, предложенная экспертными комиссиями правительств земель Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия, Шлезвиг-Гольштейн. В некоторых землях, например Гессене, минимальная численность населения в этих группировках установлена в 1,5 тыс. жителей.

Территориальная реформа, укрупняя общины, созда­ет одновременно ряд форм общинных «содружеств», ко­торые берут на себя функции координации в вопросах, представляющих .взаимный интерес для расположенных рядом общин. Эта реформа значительно активизировала процесс роста влияния региональных органов земель, зачастую подменяющих деятельность органов общинно-то «самоуправления». Между общинами и округами (Regierungsbezirk) возникли новые формы общинных «содружеств». В Нижней Саксонии это «объединение -общин» (Samtgemeinden), в Рейн-Пфадьце это договор­ные общины (Verhandsgemeinden), в Шлезвиг-Гольштей­не — управления (Amter), в Баден-Вюртенберге — «содру­жества общин по управлению» (Verwaltungsgemein-schaften). На деле эта кооперация управления является не чем иным, как завуалированным вмешательством ок­ружных правительств в дела местных органов. В пере­численных выше четырех землях из 5691 общины только 633 способны относительно самостоятельно решать за­дачи местного управления, а 5058 общин входят в 703 «общинных содружества»57.

В ФРГ идея межкоммунального сотрудничества мно­гие годы распространялась в основном на область пла­нирования. Однако в последнее время дискутируется вопрос о необходимости создания между районами и общинами, принадлежащими к районам, промежуточных звеньев управления. Мелкие коммунальные единицы по­степенно были вынуждены передать часть своих прав новым административным объединениям. Зачастую этот процесс сопровождается ликвидацией существую­щих общин. В настоящее время более 60% от общего количества всех общин ФРГ входят в разного рода «содружества» 58.

На деле, как это отмечено выше, этим маскируется вмешательство вышестоящих административных орга­нов, и прежде всего ландратов, в коммунальные дела. Подобная система коммунальных взаимоотношений сви-

57 См.: Тимофеев Н. С. Указ. соч., с. 83. i8 Stadtetag, 1975, Н. 9, S. 465.

106

детельствует о создании дополнительных возможностей для усиления директивных полномочий органов цент­ральной власти, что фактически является основной целью модернизации систем коммунальных органов. Именно «содружества» становятся объектами регио­нального планирования и носителями многочисленных форм межкоммунального сотрудничества. Прежде всего к ним переходит выполнение делегированных дел и об­щинных задач в связи с их изъятием из ведения /об­щин. В большинстве случаев компетенция «содружест­ва» является суммарной компетенцией общин, входящих в него. Таким образом, ликвидация базовых единиц коммунальной системы за счет укрупнения общин до­полняется наступлением на базовые единицы посредст­вом сосредоточения их функций на более высоком уров­не управления59.

Таким образом, как показывает практика, одной из наиболее сложных сторон рассматриваемого вопроса яв­ляется проблема функционального сближения деятель­ности коммунальных органов, аппарата центральной власти на местах и его форм. Это обстоятельство преж­де всего находит выражение в растущем вмешательстве в дела местного управления и в коренном пересмотре соотношения децентрализации и централизации в дея­тельности коммунальных органов в пользу последней. Права городских и общинных органов на самостоятель­ное ведение хозяйства, отчетность и автономное управ­ление (что является важным условием регулирования местных вопросов, зафиксированным в Основном зако­не) уже претерпели значительные ограничения в процес­се изменения положений Основного закона о ведении хозяйства, принятия «закона о стабильности» во второй половине 60-х годов.

Параллельно политико-хозяйственному и финансово­му формированию общин правящими кругами ФРГ были приняты меры для ограничения прав коммунальных представительных органов. В качестве примера можно сослаться на конституционные положения, в соответ­ствии с которыми обеспечивается право общин на соб­ственное регулирование своих дел «в рамках закона»; однако эти положения Основного закона все больше используются для того, чтобы ограничить правомочия местных органов. Это особенно отчетливо видно в раз-

59 См.: Тимофеев Н. С. Указ. соч., с. 28—29.

107

витии системы поручений, чрезвычайного законодатель­ства  и  административно-территориальной реформы60.

Остаточные элементы коммунального децентрализма используются западногерманскими государствоведами и политиками в качестве предлога для провозглашения коммунальных учреждений «основой государственности» и буржуазной демократии. О нейтралистских же тен­денциях упоминается вскользь, как о необходимости, вызванной научно-технической революцией, как о коор­динационной деятельности государства на благо обще­ства. Налицо стремление завуалировать процесс выхо­лащивания коммунального управления, превращения его в низшую ступень государственной администра­ции61.

В заключение отметим, что, поскольку наибольшее распространение получила функциональная концепция, в ее адрес соответственно было высказано больше всего критических замечаний. Критика функциональной кон­цепции многими буржуазными учеными строится на том, что, «с одной стороны, увеличение числа уровней управ­ления и анархический характер географических рамок подобных группировок угрожают местной демократии, и с другой — число функций, передаваемых на второй уровень (от коммун к публично-правовому учрежде­нию) , беспрерывно увеличивается и ставит под угрозу собственное существование коммун, что в конечном сче­те противоречит принципу самой функциональной кон­цепции бг. Все это не могло не вызвать критику со сто­роны демократической общественности. Критическое от­ношение к подобным институтам проистекает из факта отсутствия прямых выборов их руководящих органов всеобщим голосованием заинтересованными коллекти­вами63.

В русле этих тенденций становятся ясными своеоб­разные метаморфозы децентрализации, откровенно ан­тидемократическая направленность реформ, показываю­щие всю глубину кризиса буржуазного государства как в концептуальном, так и практическом плане.

60            Simon Ch. Was wir fiber Stadte und Gemeinden im Kapitalisrnus

wissen miissen. В., 1980, S. 52—55.

61            См.: Тимофеев Н. С. Указ. соч., с. 97.

62            Roussillon H. Op. cit., р. 15; Bassanini F. Op. cit., p. 61.

63            Vers la reforme des collectives locales. P., 1977, p. 19.

108