1. Основные направления реформ

Вторая половина XX в. явилась для многих буржу­азных стран периодом интенсивной перестройки админи­стративно-территориального деления и соответственно модификации структуры, системы и территориальных пределов деятельности местных органов. Обстоятельст­ва, потребовавшие проведения такого рода реформ, не­смотря на национальную специфику, мало чем отлича­ются друг от друга. Основная причина — это растущие потребности социально-экономического и политического развития современного общества, которые не могут быть удовлетворены при существующих организационных и территориальных структурах.

В этом плане различаются два типа проблем: пер­вый тип можно сформулировать следующим образом — какие изменения территориальных структур необходи­мы; второй — какова должна быть организация управ­ления во вновь создаваемых административно-террито­риальных единицах. Это различие существенно, поскольку первые проблемы исключительно террито­риальные, т. е. по существу речь идет о размерах и количестве тех или иных территориальных единиц, тог­да как вторые относятся к типу проблем чисто админи­стративных — уровень, статус, компетенция.

Следует подчеркнуть также и еще одну — общую сто­рону этих проблем. Почти всякое изменение терри­ториальных рамок административно-территориальных единиц влечет за собой в той или иной степени соответ­ствующее изменение организации управления на местах. И если посмотреть с этой точки зрения, напрашивается естественный вопрос: что несет та или иная реформа в плане сохранения традиционных демократических прин­ципов организации и функционирования местных орга­нов? Анализ политического аспекта административных реформ дает возможность проследить истинные цели и содержание этих реформ с точки зрения их классовой сущности.

Отметим, что как дискуссии об административно-тер­риториальных реформах, так и сами реформы затраги-

109

вают почти все существующие звенья современных си­стем административно-территориального деления. Но особое место занимают проблемы, касающиеся двух еди­ниц: низового звена — коммуны, созданной историей, и региона — детища современности. Хотя они различны по размерам, по кругу возлагаемых на них задач и, естественно, полномочиям, причины изменения первого и создания второго в определенном смысле сходны. С одной стороны, административная раздробленность коммун, отсутствие достаточной территориальной, де­мографической и финансовой базы для проведения ме­роприятий социально-экономического порядка требуют перестройки в сторону укрупнения. С другой стороны, кризис заставляет буржуазное государство переходить от эпизодических вмешательств в экономическую и со­циальную жизнь к систематическим и синтетическим формам регулирования.

Государственное регулирование в области экономи­ки, образования, здравоохранения, жилищного строи­тельства и т. д. не может быть возложено на админи­стративные органы традиционного типа, ибо эти органы созданы, скорее, для регламентации, чем для достиже­ния определенных результатов. Аппарат управления должен быть построен не по компетенции, а, скорее, по его конкретным основным задачам и целям. И в этом смысле перестройка его деятельности, как считают мно­гие буржуазные исследователи, должна ориентироваться не на сужение сфер деятельности или ограничение тер­риторий, а на выполнение широких и больших комплек­сов задач управления. При этом необходимо децентра­лизовать принятие решений, приблизить их к населе­нию. Этот оптимальный уровень определяется двумя условиями: не распылять власть только ради децентра­лизации и не концентрировать ее только ради центра­лизации, а определять для нее тот уровень, на котором она окажется наиболее полезной для управления'.

Таким уровнем в некоторых капиталистических стра­нах называют регион. Регионализация, связывая многие проблемы различной природы с реорганизацией терри­ториальных единиц, перспективами планирования, про­блемами управления слаборазвитыми районами и высоко­развитыми   районами,   короче   говоря,   с   конкретными

1 Piras A. Les aspects administratives de la regionalisation a l'inte-rieur des etats: Rapport general. Mexico, 1974.

110

потребностями в административных действиях, требует известной перестройки управленческих структур. Этот аспект регионализации приобретает в настоящее время особое значение. Основные составные части регионали­зации — это: а) появление новых административных полномочий в области экономики, образования, здраво­охранения, обеспечения охраны окружающей среды, в жилищном хозяйстве и т. д.; б) интегральное плани­рование, ставшее одним из обычных приемов админист­ративной деятельности; в) децентрализация, вытекаю­щая из совершенствования методов планирования и приспособления таких органов, как органы регионально­го экономического планирования, к требованиям про­цессов собирания информации и принятия решений; г) создание новых уровней аппарата власти и управле­ния в форме органов, выражающих волю территориаль­ных коллективов, заинтересованных в регионализации. Эти выводы вытекают из практики последних лет в та­ких странах, как Италия, Франция, ФРГ, Нидерланды и др.

Неравномерное развитие государственно-монополи­стического капитализма, особенно под влиянием научно-технической революции, привело к такому усилению диспропорций между отсталыми и высокоразвитыми в экономическом отношении районами во многих капита­листических странах Западной Европы, что возникла объективная необходимость в мероприятиях по смягче­нию этих диспропорций, а главное в модернизации ад­министративно-территориальных структур. Одновремен­ные рост населения, увеличение миграций, появление новых видов транспорта, расширение социальных служб в течение этого столетия настолько изменили природу и масштаб функций местного управления, что стали необ­ходимы весьма крупные преобразования в системе уп­равления. Все эти и многие другие факторы предопре­делили соответствующую деятельность буржуазного государства в решении этих проблем. Новая структура размещения производительных сил и меняющийся ха­рактер экономического регулирования стимулирует по­иски нового подхода к проблемам территориального Устройства. Во многих странах размеры территории от­дельных административных единиц не только различа­ются между собой, но и не адекватны количеству про­живающего в них населения. Все вместе взятое служит толчком к экономической переоценке национальной тер-

111

ритории, к пересмотру границ существующих админист­ративно-территориальных подразделений.

С переносом центра тяжести с местного подхода на региональный и национальный во многих капиталисти­ческих странах было найдено, что низовое звено являет­ся слишком малым и слабым, чтобы решать многие проблемы (в том числе и планирования) комплексно. Для многих стран характерен набор факторов, обуслов­ливающих необходимость реформ местного управления и территориального деления. К ним относятся рост на­родонаселения и высокие темпы урбанизации, до преде­ла усиливающие аномалии системы административно-территориального деления, чрезвычайные различия в размерах административных единиц одного и того же ранга, наличие множества мелких подразделений с их скудными материальными и людскими ресурсами, опре­деляющими глубокое неравенство в распределении и обеспечении муниципальными службами.

Обосновывая критические замечания в адрес низово­го звена, буржуазные авторы ссылаются на усложнение задач коммунальной деятельности, на усиливающееся несоответствие компетенции и ответственности2, на архаичность форм и методов общинного управления, остающихся на уровне XIX в.3, и вытекающее из этого •стремление приспособить местное управление к требова­ниям развития современного общества, стесненного устарелыми рамками территориальных единиц4.

Так, французские и итальянские авторы, говоря о кризисе коммун, останавливают внимание на трех ос­новных сторонах проблемы: во-первых, недостаток фи­нансовых средств; во-вторых, определенное несоответст­вие роли, которую должны брать на себя коммуны, полномочиям и степени самостоятельности, с которой их можно осуществлять. И наконец, третья заключает­ся уже в известном тезисе о неприспособленности ком­мунальных структур к действительности. В данном случае выражение «структуры» используется здесь од­новременно и как административные структуры в строгом    смысле,    т.    е.    коммунальная    организация

2              Midler Т. Sachsverstand und Verantwortung in der offentlichen Ver-

waltung. Dusseldorf etc., 1966, S. 84.

3              Guileaume E. Reorganisation von Regierung und Verwaltungsfuh-

rung. Baden, 1966, S. 10.

4              Chariot M. Le systeme politique britannique. P., 1976, p. 140; Jack­

son P. M. Local government. L., 1976.

112

(принципы организации ее органов, статус, полномочия и т. п.), и как территориальные структуры, т. е. имеют­ся в виду, по существу, размеры новых административ­но-территориальных единиц.

Таким образом, критика низового звена администра­тивно-территориального деления, как мы видим, в основ­ном касается следующих аспектов: размеры территории и плотность населения, недостаточность финансовых ре­сурсов п всевозможные «трудности» децентрализации. Остановимся на последнем. Исторические традиции каж­дой из рассматриваемых стран тесно связаны с децен­трализацией. Отпечаток, который наложила последняя вполне естественно, не исчез бесследно. В развитии ев­ропейских капиталистических стран можно выделить две основные тенденции в ее развитии. Первая тенден­ция, характерная для Франции и Италии, заключается в стремлении к национальному единству и приводит к сильной центральной администрации, которая «терпит» децентрализацию больше, чем ее «принимает». Вторая тенденция, характерная для Великобритании, «продер­жалась» несколько дольше — местные коллективы в Ве­ликобритании до определенного времени обладали известной автономией и были независимы от центра.

Сейчас Великобритания, отмечает видный английский политолог и юрист Н. Джонсон, стала государством с весьма централизованной властью. На протяжении десятков лет, по его словам, в Великобритании соз­давалась мощная система централизованной исполни­тельной власти — правительство, министерства и ведом-- ства. Местные органы власти не наделены сколько-ни­будь значительными полномочиями. В стране видна четкая тенденция к увеличению сферы полномочий не­выборного аппарата государственного управления. Этот аппарат «обладает ощущением полной безнаказан­ности и безответственности»: нет никаких юридических норм, и позволяющих контролировать его деятельность5.

Современная ситуация такова, что буржуазное госу­дарство в лице своих центральных органов тем или иным способом ставит в подчиненное положение мест­ные органы, оставляя последним лишь выполнение ре­шений, в выработке которых они не участвовали. Раз­мер  (масштабы)  децентрализации измеряется по объе-

5 Johnson N. In search of the constitution: reflections on state and society in Britain. Oxford, 1977, p. 80, 101, 107.

5   Заказ № 3203   1 1 3

му дел, местное значение которых уже признано. Прак­тика и теоретические исследования в капиталистических странах показывают, что современная модель местной власти далека от модели полной децентрализации, обес­печивающей автономию местных органов, и что нынеш­няя действительность характеризуется тенденцией к усилению роли центрального правительства6. Причиной тому служит и возрастающая необходимость в общена­циональном планировании развития отдельных отрас­лей (просвещения, здравоохранения, социального обес­печения и др.), и все более тесное переплетение функ­ций различных ступеней государственной администра­ции. Вместе с тем некоторые буржуазные авторы дале­ки от технократических концепций, провозглашающих тезис о неизбежности развития в направлении центра­лизации, связанного с научно-техническим прогрессом и теорией, что идея местного самоуправления якобы из­жила себя. «Хотя централистские тенденции являются превалирующими,— отмечали авторы голландского док­лада на международной конференции в Варшаве (1974 г.), посвященной тенденциям развития местных властей,— концепция децентрализации все еще сильна и можно даже говорить об ее ренессансе»7.

Однако этот вывод идет вразрез с действительным положением вещей. Процесс эволюции политико-право­вого положения муниципальных органов говорит о пере­смотре классических представлений о полной независи­мости от центральной власти, о всевозрастающем под­чинении муниципального самоуправления и общинной автономии центральной государственной власти, госу­дарственному аппарату8.

Весьма важным условием децентрализации является финансовая   автономия,   т.   е.   не  только  теоретическое

8 Централистская направленность устремлений некоторых влиятель­ных кругов США ярко иллюстрируется предложением исследова­тельского центра капиталистических корпораций,— комитета ис­следований и политики,— сократить число муниципальных единиц в стране минимум на 80%, изменить компетенцию органов мест­ного управления в пользу графств, постепенно ввести централи­зованный порядок изменения статуса и границ административно-территориальных единиц. См.: Dahl R. A. Pluralist democracy in the United States: Conflict and consent. Chicago,  1967, p. 181.

7              См.: Завадский С, Фукс Т. Тенденции в области преобразования

местных властей в современном мире.— Современное польское пра­

во, 1975, № 3, с. 49.

8              См.:  Политический  механизм   диктатуры   монополий.   М.,   1974,

с. 338.

114

право обладать и управлять имуществом, но и практи­ческая возможность для децентрализованного органа иметь необходимые ресурсы и решать вопрос об их ис­пользовании.

Рассматривая финансовое положение коммун и об­щин, следует отметить, что роль местных органов и масштабы их решений связаны с тем, как и в каком объеме финансируется их деятельность. Слабость мест­ной налоговой системы в капиталистических странах общеизвестна. Во многих капиталистических странах Западной Европы местные налоги являются основным источником доходов для местных органов управления и самоуправления, что в определенной степени обеспечи­вает их независимость от центра. Однако эта незави­симость постепенно подрывается, поскольку стоящие за­дачи превышают возможности расширения базы местных налогов. Субсидии центрального правительства в связи с этим приобретают все большее значение.

Растущее несоответствие собственных доходов и рас­ходов увеличивает дефицитность местных бюджетов, влечет перспективу постепенного перехода местных ор­ганов на содержание вышестоящих органов. Институт субсидии, как еще один источник доходов местных бюд­жетов, является каналом вторжения центральной власти в сферу деятельности местных управлений. Свобода принятия решений местными органами также ограничи­вается, поскольку проекты национального и региональ­ного значения выполняются и финансируются на более высоких уровнях. Доля субсидий в целом возрастает и приводит к усилению административной и финансовой зависимости местных органов от центрального прави­тельства.

Не последнюю роль сыграла стихийная урбанизация, усилившая финансовый кризис местных органов капи­талистических государств, ибо она сопровождается изменением их налоговой базы. Обычное явление при этом — концентрация промышленности на определенных территориях. Бедные административные единицы без промышленных объектов получают меньше местных на­логов и оказываются не в состоянии содержать на соб­ственные средства общественные школы или платить за благоустройство. Богатые административные единицы, а также те единицы, где расположены промышленные объекты, пользуются общественными услугами при меньших  налоговых  изъятиях  и  даже  имеют  возмож-

115          5*

кость снижать налоги, что еще больше усиливает эконо­мическое неравенство отдельных административных еди­ниц9.

Финансовые трудности, переживаемые местными ор­ганами, характерны для всех капиталистических стран. Так, в ФРГ об этом говорят такие данные. За период с 1960 по 1970 г. в бюджетах общин доля собственных поступлений (налоги и доходы от собственных пред­приятий) снизилась с 7з до 7«,- Соответственно воз­росла доля дотаций Союза и земель и кредитов. Во второй половине 60-х годов долги общин возросли на 60% и к началу 70-х годов составили 40 млрд. марок. Б последующие годы эта цифра еще более возросла. В финансовые дела общин вынуждены были вмешать­ся не только земли, но и федерация.

Теперь принципы ведения финансового хозяйства в общинах регулируются федеральным законодательст­вом. Усиливающаяся финансовая зависимость общин от земельных и федеральных властей, предоставляющих им дотации, ведет к дальнейшему ограничению сферы самоуправления. Показательно в этом отношении, что в конце 60-х годов общинные органы на 80—90% зани­мались делами, порученными им вышестоящими инстан­циями. В последние годы удельный вес этих дел еще более возрос10. Финансовой реформой 1969 г. факти­чески не был устранен основной недостаток коммуналь­ного финансового хозяйства — отсутствие гарантируе­мых поступлений в строгой зависимости от объема услуг. Предоставление коммунам 14% федерального подоходного налога не имело существенного значения в связи с изъятием у коммун 40% местных поимуществен­ного и предпринимательского налогов в пользу феде­рации. Более 60% расходов общин обеспечивается ре­гулярными дотациями федерации и земель, а- если еще принять во внимание, что 80% коммунальных расходов определяется федеральными и земельными законами, то вывод о финансовой зависимости и финансовом беспра­вии общий не вызывает сомнения".

9              См.: Павлова Л. П. Финансы местных органов управления капита­

листических стран. М., 1977, с. 32—33.

10            Frei R., Thranhardt D. Op. cit., S. 7.

11            См.: Тимофеев Н. С. Некоторые аспекты реформы муниципально­

го управления в ФРГ.—Вестн. МГУ. Сер. 11, Право, 1977, № 2,

с. 80.

116

В подобном положении Находятся и муниципалитеты других капиталистических стран. В Италии финансовые поступления всех коммун и провинциальных советов в 1976 г. составили около 5000 млрд. лир, тогда как их расходы превысили 12 000 млрд. лир, причем 3000 млрд.— только на погашение долгов и займов. В некоторых городах не хватало средств даже на вы­плату процентов по займам. Так, в Неаполе в том же году поступления составили 60 млрд. лир, а выплаты по процентам за займы—176 млрд. лир, в Риме — соответственно 272 млрд. и 360 млрд. лир 12.

Финансовое положение французских местных коллек­тивов (коммун и департаментов) также характеризу­ется наличием хронического кризиса, как и в других капиталистических странах, поскольку их расходы так­же опережают доходы13. Следует отметить, что бюдже­ты коммун и департаментов находятся под контролем центрального правительства в лице государственных чиновников, вмешательство которых, по мнению фран­цузского экономиста П. Лялюмьера, «значительно уси­ливает контроль центрального правительства за реше­ниями местных органов власти»14. Во Франции налоги местных коллективов составляют '/» налогов, взимае­мых государством. Это меньше, чем в других странах. Неравномерность развития регионов страны определяет резкие колебания соотношения между местными и обще­государственными налоговыми платежами (от 3,6 до 39,4%). Поиски выхода из этого финансового кризиса ведутся, в частности, на пути слияния мелких коммун, которые по закону от 16 июня 1971 г. должны объеди­нять не менее 5 тыс. жителей. Однако обещанная госу­дарственная помощь новым коммунам так и осталась на бумаге15. Характерен в этом отношении и закон от 3 января 1979 г.16, которым предполагалось расширить финансовые средства коммун, но он только лишь не­сколько уменьшил объем контроля со стороны централь­ной власти. Облегчение для коммун было весьма незна­чительным, в основном закон коснулся департаментских

12            См.: Наумов В. К- Коммунисты Италии. М., 1977, с. 229.

13            Подробнее см.: Доморацкая Э. И., Маклаков В. В. Государство

и экономика во Франции. М., 1981, с. 164—169.

14            Lalumier P. Les finances publiques. P., 1972, p. 109.

15            См.: Красавина Л. Н. Финансовая и денежно-кредитная система

Франции. М., 1978, с. 50.

16            J. offic. Rep. Franc.: Lois et decrets, 1979, 4 janv., p. 25.

117

бюджетов, положение же коммун не подверглось реаль­ным изменениям.

Касаясь финансовых проблем местного управления Великобритании, следует отметить, что его расходы со­ставляют 30% общегосударственных расходов и сумма эта растет. Постояно увеличиваются правительствен­ные субсидии (в 1972—1973 гг. они составили 144% по отношению к местным налогам), растут долги местного управления ". Состояние муниципальных финансов сви­детельствует о продолжающемся усилении зависимости муниципалитетов от субсидий центрального правитель­ства, аккумулирующего основные источники государст­венных доходов. 90% этих субсидий приходится на так называемую налогодополняющую субсидию, предусмот­ренную законом 1966 г. Она выплачивается местным органам в соответствии с формулой, которая учитывает социальный фактор (численность населения, учащихся, престарелых и т. д.), различия в уровне доходов раз­личных муниципалитетов, получаемых от налогообложе­ния, и некоторые другие факторы. Система субсидий позволяет правительству оказывать влияние на все му­ниципальные службы 18.

Учитывая, что 2/з местных расходов покрываются правительственными дотациями и 90% капиталовложе­ний требуют одобрения правительства, автономия ме­стных властей является весьма условной19. В начале столетия расходы местного управления составляли 5% общего национального продукта, сейчас—16%. «Бри­танские правительства несут главную ответственность за национальную экономику и, естественно, не могут поз­волить свободно распоряжаться неправительственным органам большей ее частью. Поэтому они... осуществля­ют строгий контроль над местными расходами. Местные капиталовложения финансируются путем займов, на выплату которых уходит 20% доходов местных властей. Эти доходы складываются из правительственных дота­ций (40%), местных налогов (30%), местных доходов (30%)»20. Закон 1972 г. устранил более 400 различных видов контроля над местным управлением и освободил

17            Jackson P. W. Local government, p. 141.

18            Richards P. The reformed local government system. L., 1976, p. 23.

19            Folk N., Martinos H. Inner city: Local government and economic

renewal. L., 1975, p. 28.

20            Maud J.  P. R.,  Wood B. English local government reformed.  L..

1975, p. 103.

118

его от «механических ограничений, ввел более гибкую систему комиссий и т. п. Однако этот закон не затронул важный вопрос — финансирование, он сохранил старую систему распределения налогов. Эта система ставит ме­стные власти в финансовую зависимость от центра»2i.