2. Становление и развитие российского законодательства о гражданстве

В дореволюционной царской России существовало подданство, поэтому ие было законодательства о гражданстве. Все российские

55

подданные подразделялись на несколько разрядов с особым правовым статусом.

1. Природные подданные, в составе которых, в свою очередь, выделялись: а) дворянство (потомственное и личное); б) духовенство (делилось по вероисповеданиям); в) городские обыватели (разбивались на группы: почетные граждане, купцы, мещане и цеховые) ; г) сельские обыватели.

2. Инородцы (евреи и восточные народы).

3. Финляндские обыватели.

Кроме того, четыре группы природных подданных законодательно делились на лиц податного и неподатного состояния. Лица неподатного состояния (дворяне и почетные граждане) пользовались свободой передвижения и получали бессрочные паспорта для проживания на всей территории империи; лица неподатного состояния (мещане и крестьяне) не обладали этими правами. С принадлежностью к той или иной категории подданных законодательство связывало весьма существенные различия в правах и обязанностях.

Между империей Романовых и советской Россией располагается короткий по времени период демократического развития, отмеченный деятельностью Временного правительства.

В законодательстве этого периода достаточно широко используется понятие "гражданин". Гражданами демократической России признавались все подданные прежней империи без каких-либо различий: без деления на русских и инородцев, на православных и иноверцев и т.д. Высшее достижение юридической мысли того времени - Положение о выборах в Учредительное собрание, утвержденное Временным правительством по частям 20 июля, 11 и 23 сентября 1917 г. По этому документу "правом участия в выборах в Учредительное собрание пользуются российские граждане обоего пола, коим ко дню выборов исполнится 20 лет".

После событий 7 ноября 1917 г. первым актом советской республики по вопросам гражданства был Декрет об уничтожении сословий и гражданских чинов от 24 ноября 1917 г. В нем провозглашалось, что все существовавшие доныне в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, всякие звания (дворянина, купца, мещанина и т.д.), титулы и наименования гражданских чинов уничтожаются и устанавливается одно общее для всего населения России наименование - гражданин Российской Федерации.

Первого апреля 1918 г. ВЦИК принял Декрет "О приобретении прав российского гражданства". Право принимать в российское гражданство иностранцев, проживающих в пределах РСФСР, было

56

предоставлено местным Советам. Народный комиссариат по внутренним делам регистрировал принятых в гражданство иностранцев и публиковал их списки для всеобщего сведения.

Конституция РСФСР 10 июля 1918 г. закрепила за местными Советами полномочия предоставлять права российского гражданства тем иностранцам, которые проживали в РСФСР и работали, принадлежали к рабочему классу или к трудовому крестьянству. Такой упрощенный порядок приема в российское гражданство трудящихся иностранцев был обусловлен тем, что российскому рабочему иностранец пролетарского происхождения казался ближе и род-нее, чем собственный помещик и кулак.

До образования в 1922 году Союза ССР Российская Федерация самостоятельно регулировала все актуальные для нее вопросы гражданства. Но затем ситуация изменилась. С одной стороны, в связи с тем, что Союз ССР изначально имел договорную природу, его образовали некогда независимые государства, позже - суверенные союзные республики, последние сохранили элементы прежнего независимого статуса в виде собственного гражданства, а с другой стороны - Союз ССР развивался под нарастающим по мощности воздействием авторитаризма и партийно-политической диктатуры. Это не могло не сказаться на эволюции института гражданства: усложненном порядке приема, появлением института лишения гражданства и принудительной высылки из страны и т.д.

Конституция СССР, утвержденная 31 декабря 1924 г. вторым Съездом Советов СССР, закрепила единое гражданство для граждан союзных республик (ст. 7), а 29 октября 1924 г. было утверждено Положение о союзном гражданстве. В соответствии с ним, правом принятия в союзное гражданство обладали ВЦИК и ЦИК союзных республик. Трудящихся-иностранцев могли принимать в гражданство исполкомы губернских, областных съездов Советов или ЦИК АССР. Утратившими советское гражданство считались лица, лишенные его на основании законов, принятых до Конституции СССР 1924 г., не возвратившиеся из-за границы; лишенные гражданства по приговору суда. Положение регламентировало вопрос о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей.

В соответствии с Положением о гражданстве от 1931 г., каждое лицо, находившееся на территории СССР, признавалось гражданином Союза ССР, если не была доказана его принадлежность к гражданству иностранного государства. Положение закрепило, что гражданин СССР является гражданином той союзной республики, в пределах которой постоянно проживает.

57

Положение устанавливало упрощенный порядок приобретения гражданства СССР и выхода из него в отношении: а) иностранцев-рабочих и крестьян, проживающих в пределах СССР и работающих, а также иностранцев, пользующихся правом политического I убежища вследствие преследования их за революционно-освободительную деятельность; б) лиц, меняющих гражданство в связи с вступлением в брак.

Конституция СССР 5 декабря 1936 г. подтвердила принцип единого союзного гражданства. Она сохранила в ведении Союза ССР законодательство о союзном гражданстве и о правах иностранцев.

По Закону о гражданстве Союза ССР 19 августа 1938 г. гражданами СССР признавались: "а) все состоявшие к 7 ноября 1917 г. подданными бывшей Российской империи и не утратившие советского гражданства; б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке". Иностранцы, независимо от их национальности и расы, принимались в гражданство СССР по их ходатайству Президиумом Верховного Совета СССР или Президиумом Верховного Совета Союзной Республики, в пределах которой они проживали. Выход из гражданства СССР разрешался Президиумом Верховного Совета СССР.

Вступление в брак гражданина или гражданки СССР с лицом, не имеющим гражданства СССР, не вело к изменению гражданства. При изменении гражданства родителей, вследствие которого оба становятся гражданами СССР или оба выходят из гражданства СССР, изменялось соответственно и гражданство их детей, не достигших 14-летнего возраста. Изменение же гражданства детей в возрасте от 14 до 18 лет могло последовать только с их согласия. В прочих случаях изменение гражданства детей, не достигших 18 лет, могло последовать только в общем порядке.

Лишение гражданства СССР могло иметь место: а) по приговору суда - в случаях, предусмотренных законом; б) в силу особого в каждом случае указа Президиума Верховного Совета СССР.

Лица, проживающие на территории СССР, не являющиеся в силу настоящего Закона гражданами СССР и не имеющие доказательств своей принадлежности к иностранному гражданству, считались лицами без гражданства.

Конституция СССР 7 октября 1977 г. более широко урегулировала область отношений, связанных с гражданством. Получил конституционное выражение важный принцип гражданства: граждане СССР за границей пользуются защитой и покровительством Советского государства. Принятие в гражданство СССР, решение вопро-

58

сов о выходе из гражданства и о его лишении входило в компетенцию Президиума Верховного Совета СССР. В соответствии с конституциями союзных республик право принимать в гражданство СССР закреплялось и за Президиумами Верховных Советов союзных республик.

На основании статьи 33 Конституции СССР 1 декабря 1978 г. был принят Закон о гражданстве СССР, который вступил в силу с 1 июля 1979 г.

Если Закон о гражданстве СССР 19 августа 1938 г. состоял всего лишь из 8 статей, то новый закон о гражданстве включил в себя уже 29 статей, распределенных по 6 разделам. Кроме того, он содержал еще и преамбулу.

Внешне Закон о гражданстве СССР выглядел демократически. Однако в содержательном плане он каких-либо существенных перемен в себе не нес.

Курс на "перестройку", учреждение поста Президента СССР вызвали необходимость обновления союзного законодательства о гражданстве: 23 мая 1990 г. принимается Закон "О гражданстве СССР". Этот закон объемный и структурно достаточно сложный: состоит из 10 разделов, включающих преамбулу и 51 статью. Вступив в действие с 1 января 1991 г., он знаменовал некоторые шаги вперед в направлении гуманизации и демократизации законодательного регулирования отношений гражданства.

Новым в Законе было то, что в нем содержались нормы об органах, уполномоченных принимать решение по вопросам гражданства СССР; о производстве по рассмотрению заявлений и представлений по этим вопросам; об исполнении и обжаловании решений. Тем самым Закон до некоторых пределов восполнил пробелы, имевшиеся в прежнем законодательстве и оставлявшие значительный простор для произвольного применения правовых установлений.

Полномочия по принятию решений по вопросам гражданства, которые прежде возлагались на Президиум Верховного Совета СССР, теперь по закону переходили к Президенту СССР.

С распадом Союза ССР и образованием на его территории независимых государств в ближнем зарубежье принимаются новые законы о гражданстве.

Закон о гражданстве РФ (первоначально РСФСР) принят Верховным Советом РСФСР 28 ноября 1991 г. В него дважды (28 ноября 1991 г. и 17 июня 1993 г.) вносились изменения.

Данный Закон состоит из небольшой преамбулы и 9 глав, включающих 51 статью.

59

Глава 1. Общие положения (ст.ст. 1-19).

Глава 2. Приобретение гражданства РФ (ст.ст. 20-21).

Глава 3. Прекращение гражданства РФ (ст.ст. 22-24).

Глава 4. Гражданство детей и гражданство родителей, опекунов и попечителей. Гражданство недееспособных и ограниченно дееспособных лиц (ст.ст. 25-31).

Глава 5. Государственные органы РФ, ведающие делами о гражданстве РФ, и их полномочия (ст.ст. 32-36).

Глава 6. Производство по делам о гражданстве РФ (ст. ст.

37-42).

Глава 7. Исполнение решений о гражданстве РФ (ст.ст. 43-45). Глава 8. Обжалование решений по вопросам о гражданстве РФ

(ст.ст. 46-47).

Глава 9. Заключительные и переходные положения (ст.ст.

48-51).

Статья 48 Закона о гражданстве РФ предусматривает, что он вступает в силу со дня опубликования. Впервые Закон о гражданстве РФ был опубликован в "Российской газете" 6 февраля 1999 г. Следовательно, эта дата и есть дата вступления Закона в силу. Закон призван обеспечить осуществление норм и принципов международного права и Конституции РФ, относящихся к гражданству и правам человека, создание наиболее благоприятных правовых условий для каждого гражданина РФ, защиту и покровительство РФ гражданам РФ, находящимся за ее пределами.