6. Способы разграничения предметов ведения и полномочий между общефедеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Конституционно-правовая практика постсоветской России

Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами является исключительно важной проблемой каждого федеративного государства. Правильное решение этой проблемы обес-

106

печивает, с одной стороны, целостность федеративного государства и его управляемость, с другой - самостоятельность субъектов федерации в решении вопросов, входящих в круг их предметов ведения. В этой области накоплен богатый опыт (в этом отношении особо существенна практика федеративных государств дальнего зарубежья), который, естественно, требует самого внимательного анализа.

В юридической литературе и в законодательстве некоторых зарубежных стран, когда речь идет о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами, иногда говорится о разграничении компетенции.

Эти вопросы взаимосвязаны, ибо одним из факторов, обусловливающих как компетенцию федеральных органов, так и компетенцию органов субъектов федерации, являются переданные в ведение федерации и ее субъектов предметы ведения. И в то же время они разные.

Дело в том, что вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами - это, в сущности, вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами. Вопрос же о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов и отдельными видами органов субъектов федерации - это уже вопрос об отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органов; во-вторых, между отдельными видами органов субъектов федерации; в-третьих, между федеральными органами и органами субъектов федерации. Следовательно, говоря о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами, нельзя употреблять термин "компетенция" вместо термина "предметы ведения".

Компетенция - это свойство, присущее лишь государственному органу. Компетенция государственного органа - это юридически предоставленные ему права на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов; права, устанавливающие место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно. Государству же в целом присуще другое свойство - суверенитет. Именно с этим свойством, присущим государству, связан вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами.

Предметы ведения федерации и ее субъектов - это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государства, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.

107

Правильное разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами со всех точек зрения (экономической, политической, социальной и т.д. и т.п.) - задача достаточно сложная. Едва ли решение ее под силу только специалистам в области права. Грамотно определить, какие вопросы, исходя из их существа, должны находиться в ведении федерации, а какие - в ведении ее субъектов, например, в области экономики, финансов, экологии и т.д., могут лишь специалисты, занимающиеся этими проблемами профессионально. Роль же юристов в решении этих вопросов, скорее всего, должна заключаться в отыскании такой формулировки, которая исключала бы возможность для федеральных органов вторгаться в предметы ведения, предоставленные субъектами федерации, а для органов субъектов федерации - в предметы ведения, предоставленные федерации.

Анализ зарубежного законодательства с целью раскрытия способов разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами приводит к следующим выводам. В большинстве зарубежных стран разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется в федеральной конституции. В некоторых странах, однако, конституция допускает по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве. Например, согласно Конституционному закону о Чехословацкой федерации 1968 г., распределение предметов ведения между Чехословацкой Федеративной Республикой и обеими республиками - Чешской Республикой и Словацкой Республикой - в вопросах внутреннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иных средств информации, устанавливалось обычным законом Федерального Собрания (пункт 2 статьи 27; статья 28).

Основной закон Федеративной Республики Германии предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона (статья 71). Конституция США, наоборот, создает юридическую возможность путем издания обычного закона конгресса США расширять конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении федерации (раздел 8 статьи 1). И эта возможность на практике была использована не один раз.

Стабильность в решении вопроса о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами может быть обеспечена лишь в случае, когда этот вопрос решается исчерпывающим образом в самой конституции.

108

В законодательстве зарубежных стран предметы ведения между федерацией и ее субъектами разграничиваются следующим образом: во-первых, определяются предметы, которые находятся в исключительном ведении федерации; во-вторых, устанавливаются предметы, которые находятся в исключительном ведении субъектов федерации; в-третьих, указываются предметы, находящиеся в совместном ведении федерации и ее субъектов.

Каковы способы регламентации этих трех видов предметов ведения?

Предметы исключительного ведения федерации в большинстве зарубежных стран устанавливаются исчерпывающим образом в тексте самой конституции.

Предметы же ведения субъектов федерации в разных странах устанавливаются разными способами. В одних государствах они специально не перечисляются. Ими считаются все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации. Так, например, этот вопрос решен в Австрии. Федеральный Конституционный Закон Австрийской Республики гласит, что если какой-либо вопрос согласно Федеральной Конституции не отнесен определенно к ведению федерации, то он относится к ведению земель (пункт 1 статьи 15).

В Индии использован другой способ. Наряду с перечнями, устанавливающими вопросы, находящиеся в исключительном ведении федерации, а также в совместном ведении федерации и штатов, имеется перечень, в котором полностью перечислены предметы ведения штатов. Он содержит 66 пунктов.

Кроме того, существует еще один способ регламентации данной категории предметов ведения, который использован в Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов. Он состоит в том, что, определяя предметы ведения штатов путем установления вопросов, входящих в исключительное ведение федерации, конституция помимо этого очерчивает круг вопросов, которые никоим образом не могут быть предметом ведения штатов. Так, штаты не могут: заключать союзы, договоры или вступать в коалицию с другими штатами или с иностранными державами; чеканить монеты, выпускать бумажные деньги, почтовые марки и гербовую бумагу; облагать пошлиной лиц или товары, пересекающие транзитом территорию штатов; запрещать или облагать прямо или косвенно пошлиной ввоз на свою территорию или вывоз за ее пределы отечественных или иностранных товаров; договариваться прямо либо косвенно с иностранными правительствами, иностранными корпорациями либо с отдельными иностранцами о принятии обязательств, предусматривающих выплату в иностранной валюте и т.д.

109

Какими же способами разграничиваются вопросы, находящиеся в совместном ведении федерации и ее субъектов? Анализ законодательства зарубежных стран позволяет сделать вывод, что таких способов, в основном, три.

Согласно первому способу, в конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению федерации и ее субъектов. Затем по каждому из этих вопросов подробнейшим образом определяется крут проблем, находящихся в исключительном ведении федерации. В сущности, данный способ делит совместные предметы ведения на две точно очерченные категории: предметы исключительного ведения федерации и предметы ведения субъектов федерации.

Второй из способов состоит в перечислении вопросов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы. Он использован в Конституции Австрии.

Особенностью третьего способа является то, что по вопросам, находящимся в совместном ведении федерации и ее субъектов, законодательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать законы лишь в том случае, если по данному вопросу нет федерального закона.

Конституция РФ (ч. 3 ст. 11) гласит, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Федеральная Конституция содержит перечень полномочий, относящихся к исключительному ведению Федерации в целом и совместному ведению Федерации в целом и ее субъектов (ст. ст. 71, 72).

В ст. 71 Конституции РФ установлены предметы исключительного ведения Федерации, а в ст. 72 Конституции РФ - предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В аналитических целях компетенцию РФ в вопросах исключительного ведения можно разбить на следующие группы:

- в области государственного строительства;

- в области экономической, социальной и культурной политики;

- в области внешних сношений, обороны и безопасности;

- в области охраны общественного порядка, прав граждан и правосудия.

Компетенцию РФ и ее субъектов в области совместного ведения также можно разделить на группы:

- в области государственного строительства;

- в области экономической, социальной и культурной политики;

ПО

- в области внешних сношений;

- в области охраны общественного порядка, прав граждан, законодательства и деятельности правоохранительных органов.

В постсоветское время получили распространение договоры между Российской Федерацией и ее субъектами. Первым из них стал Договор Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан", подписанный их Президентами 15 февраля 1994 г. Всего же заключено 42 договора с органами государственной власти 46 субъектов Российской Федерации и более 250 конкретных соглашений к ним, в рамках которых регулируются многие вопросы хозяйственной и социальной жизни.

Относительно юридической природы и значения этих договоров высказаны противоположные мнения. По мнению одних, договоры играют весьма важную и конструктивную роль в становлении федеративных отношений, в определенных отношениях по своему значению они даже выше норм Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ. Другие же находят, что договоры играют деструктивную роль, поскольку ведут, во-первых, к неравенству субъектов РФ, во-вторых, обесценивают значение норм Конституции РФ и федеральных законов, в то время как именно на конструктивно-законодательной основе и должна развиваться Федерация, а договоры призваны иметь лишь вспомогательный характер.

Конституцией Российской Федерации и принятыми в ее развитии правовыми актами предусмотрен определенный механизм функционирования Федерации и взаимного влияния внутри ее. В самом общем виде он представляет следующее.

С одной стороны, имеются юридические возможности для влияния субъектов на федеральные дела:

- субъекты имеют своих представителей в Совете Федерации, активно участвуют в выборах депутатов Государственной Думы, Президента РФ, могут предлагать кандидатуры в КС РФ;

- они могут отстаивать свои интересы в Правительстве РФ; просить Президента РФ использовать согласительные процедуры, чтобы урегулировать споры с центром и другими субъектами (ст. 85 Конституции); вносить законопроекты в Государственную Думу (ст. 104); обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ (ст. 125);

- субъекты имеют официальные представительства на федеральном уровне.

111

Согласно Указа Президента РФ от 22 августа 1991 г. "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР" (п. 5) учреждены представительства республик при Президенте РСФСР и его представительства в республиках (Ведомости. - 1991. - № 34. - Ст. 1146). Представительства других субъектов предусмотрены Указом Президента от 2 апреля 1992 г. "О представительствах администраций краев и областей при Правительстве Российской Федерации (Ведомости. - 1992. - № 15. -Ст. 826).

С другой стороны, существуют юридические возможности, позволяющие влиять Федерации на дела в субъектах. Для этого используются:

- федеральный бюджет;

- принятие федеральных законов, в том числе по предметам совместного ведения (тем самым устанавливаются пределы осуществления соответствующих полномочий субъектами);

- установление Федерацией общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции - правда, соответствующий федеральный закон еще не принят) и единой судебной системы РФ (ч. 3 ст. 118 - принят Федеральный конституционный закон 1996 г. о судебной системе РФ);

- включение в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ - в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения (ч. 2 ст. 77 Конституции);

- создание территориальных органов, входящих в системы федеральных органов исполнительной власти;

- назначение официальных представителей Президента РФ в субъектах РФ. Ранее действовало Положение о полномочном представителе Президента РФ в субъекте РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 5 февраля 1993 г. (СААП. - 1993. - № 6. - Ст. 481), с изменениями и дополнениями, внесенными Указом от 17 января 1995 г. (СЗ РФ. - 1995. - № 7.- Ст. 514). В настоящее время действует Положение о полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ. Утверждено Указом Президента РФ от 9 июля 1997 г. (СЗ. - 1997. - № 28. - Ст. 3421).

Конституция РФ (ст. 125) предусматривает, что при наличии споров о компетенции между органами государственной власти РФ и субъектов РФ они могут обратиться в Конституционный Суд РФ.

112