2. Воплощение идеи федерализма в теории и практике государственного устройства России

А. Досоветский период. История возникновения, становления и развития государственности в Евразии сложна, в ней немало драматических страниц. Государственность в этом ареале, однажды возникнув, развивается, находясь под влиянием различных факторов. В разные периоды соперничество различных сил приводит к самым различным результатам. Непростым является и развитие политико-правовой мысли.

В 1721 году (при Петре I) просторы Евразии были объединены Российской империей. В этническом отношении империя Петра в основе своей унитарна (состоит из 8 губерний). На окраинах империи существуют вассальные государства - Бухарский эмират и Хивинское ханство, автономная Финляндия и имевший особый статус Урянхайский край; в 1815-1831 гг. (а в некоторых отношениях, в частности, в языковом, до 1863 г.) автономным было также царство Польское. Определенные особенности в правовом статусе имели и некоторые другие части Российской империи (Остзейский край, Бессарабская область, Туркестанский край и др.).

К концу XIX века территория Российской империи составляла более 22 млн. кв. км. Общая численность населения страны была более 120 млн. человек. Государственное устройство усложнилось.

Вызванные различными причинами две тенденции - централизм и децентрализм - постоянно присутствуют в развитии российской государственности. Уже в XVIII веке в общественном сознании витает мысль о необходимости и возможности федерализации России. Однако она не находит должной поддержки во властвующих верхах.

Непосредственно перед событиями 1917 г., по данным Центрального Статистического управления, из 177099600 человек, проживающих на территории Российской империи, русские составляли 65,5 %, а нерусские - 34,5 %, в том числе турко-татары - 10,6 %, поляки - 6,2 %, финны - 4,5 %, евреи - 3,9 %, литовцы - 2,4 %, германцы - 1,6 %, картвельцы - 1,1 %, горцы - 0,9 %, монголы -0,4 %, прочие- 2 %.

Словом, хотя русское население в конце Х1Х-начале XX вв. в России преобладало, империя все же была полиэтнической. Однако

89

в плане государственно-территориального устройства она была организована таким образом, что делилась на части не по этно-тер-риториальному, а по административно-территориальному признаку. Если при Петре I было образовано 8 губерний, то перед революцией вся империя состояла из 101 административно-территоральной единицы: 21 области, 78 губерний и 2 округов.

В механизме государства существенную роль играли департаменты полиции и МВД; по всем губерниям, областям и округам действовала разветвленная сеть жандармских и охранных отделений. В России насчитывалось 385 тыс. чиновников, около 200 тыс. священнослужителей, свыше 100 тыс. жандармов и полицейских, почти 1,5 миллионная армия, возглавляемая 40-тысячным, дворянским по своему составу, офицерским корпусом. Вся эта гигантская (даже по современным меркам) государственно-бюрократическая и военно-политическая машина при помощи православной церкви и структур иных религиозных конфессий до революции охраняла сложившийся социально-экономический строй и самодержавие, которое пыталось трансформироваться в конституционную монархию.

Б. Опыт и уроки советского федерализма. Россия была провозглашена федеративным государством в самом начале 1918 г. И сделали это не большевики, как принято считать, а Учредительное собрание России (там большевики были в явном меньшинстве). Оно приняло следующую резолюцию: "Именем народов, государство российское составляющих, Всероссийское Учредительное Собрание постановляет: государство российское провозглашается Российской Демократической Федеративной Республикой, объединяющей в неразрывном союзе народы и области в установленных федеральной конституцией пределах, суверенные".

Советский федерализм возник и развивался не как модель демократизации страны, а как способ решения национального вопроса. Но эта цель понималась весьма своеобразно. Федерализация страны осуществлялась для того, чтобы создать, как отмечалось в резолюции III Всероссийского съезда Советов, "полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России".

Субъектами СССР в 1922 году стали национальные республики, а РСФСР, будучи одной из них, хотя и называлась федеративным государством, ни в одной из конституций не определяла своих субъектов. Юридическая наука считала, что федерация в РСФСР была особой и основывалась на советской автономии ее отдельных частей.

90

Изучение опыта Советской автономии представляет определенный теоретический и практический интерес. Важно не отвергать советский этап в развитии России, как будто его вовсе не было, а извлечь из него соответствующие уроки. Рассмотрим, каковы формы Советской автономии и каковы особенности Автономных Советских Социалистических республик, ибо эти вопросы слабо представлены в юридической литературе, а в последние годы многое, что относится к ним, освещается тенденциозно.

Обычно выделяются следующие формы Советской автономии: национальные округа, автономные области и автономные республики. Однако, на наш взгляд, форм Советской автономии больше. Изучение опыта советского государственного строительства, в частности 20-30-х годов, позволяет расширить перечень названных форм Советской автономии за счет включения в них еще коммуны, родового Совета, кочевого Совета, национального сельского Совета, национального района, автономного края. Следовательно, можно различать, по меньшей мере, следующие формы Советской автономии: 1) коммуну, 2) родовой Совет, 3) кочевой Совет, 4) национальный сельский Совет, 5) национальный район, 6) национальный округ, 7) автономную область, 8) автономный край, 9) автономную республику.

1. Коммуна. В предреволюционные и непосредственно послереволюционные годы в революционных кругах России, видимо, были еще свежи впечатления о Парижской коммуне. Хотя она просуществовала всего 72 дня, с ней у многих революционеров были связаны ассоциации о пролетарской государственности. В этой связи в первые годы революции в ряде мест возникли автономные государственные образования рабочих в форме коммуны. Так, 29 ноября 1918 г. в Нарве была образована Эстляндская Трудовая Коммуна, 8 июня 1920 г. была образована Карельская Трудовая Коммуна. Еще раньше, 6 марта 1917 г. были созданы Советы рабочих депутатов в г. Баку, а 13 октября 1917 г. был образован временный исполнительный комитет Бакинского Совета во главе с С.Г.Шаумяном, которого как друзья, так и враги именовали кавказским Лениным. Этот совет (временный расширенный совет) просуществовал до 31 июля 1918 г., до сложения им с себя полномочий на экстренном заседании Бакинского Совета. Форма организации власти и управления Бакинского Совета в значительной степени была схожа с Парижской коммуной, поэтому сложившаяся в 1917-1918 гг. система советских органов в Баку получила название "Бакинская коммуна".

2. Родовые Советы. В начале XX века у многих народностей России, особенно Крайнего Севера и Дальнего Востока, еще господствовал родоплеменной строй. Реализация программы революции 1917 г. поставила задачу приобщения этих народностей к социализму, государственности, к Советской власти. Как же соединить родоплеменной уклад жизни с Советской властью? Первоначально для

91

решения этой задачи создавались родовые управления и управы. Однако 25 октября 1925 г. ВЦИК утвердил "Временное положение об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР". Это положение заменяло родовые управления и управы Советами, но все же не привело к разрушению сложившейся у тех или иных народностей родоплсменной системы. В качестве органов власти и управления народностей Крайнего Севера и Дальнего Востока рассматривались родовые собрания, родовые Советы, районные туземные съезды и районные туземные исполкомы. Каждый род сроком на 1 год избирал родовой Совет, состоящий из председателя, заместителя председателя и члена Совета. Роды, насчитывающие менее 100 человек, могли не избирать родовой Совет, а управляться непосредственно родовыми собраниями. В положении устанавливалось, что родовые Советы освобождаются от ведения письменного делопроизводства.

К концу 20-х годов на севере европейской части РСФСР существовало 352 родовых Совета и 42 туземных райисполкома; в Сибири - 204 Совета и 27 райисполкомов; на Дальнем Востоке - 234 Совета и 34 райисполкома.

3. Кочевые Советы. Данные В.В.Андрианова свидетельствуют о том, что в Союзе ССР население, ведущее сезонно-передвижный (иначе - кочевой) образ жизни, было значительно. "Неоседлое население СССР, - пишет он, - по оценочным данным, насчитывает 0,2 млн.; оно частично сохранило традиционные навыки подвижного хозяйствования в двух природных зонах - на севере страны, в зоне тундр и лесо-тундр, а также в аридной зоне на юге страны. Это промысловые охотники, рыболовы тайги и тундры, отчасти арктические охотники и промыслово-рыболовное население, промысловые оленеводы, охотники и рыболовы, современное животноводческое население аридной зоны и пастушеские скотоводы гор".7 В начале XX века, в 20-е и 30-е годы, кочевое население в Казахстане и в некоторых других регионах Союза ССР было еще большим.

Приобщение населения, ведущего кочевой образ жизни, к Советской власти было связано с целым рядом особенностей. Учитывая это обстоятельство, одно время формировались кочевые Советы, которые, на наш взгляд, тоже можно рассматривать в качестве формы Советской автономии. Один из первых таких Советов - Сусамыр-ский кочевой Совет - был создан в 1927 г. на крупнейшем кочевье (джайлоо) Киргизии - Сусамыре.

4. Национальные сельские Советы. В 20-е и 30-е годы такие Советы создавались обычно в населенных пунктах, где проживало какое-либо национальное меньшинство. Однако права и обязанности этих сельских Советов практически не отличались от прав и обязанностей обычных сельских Советов.

Так, в середине 20-х годов в Белоруссии существовало 22 еврейских Совета, 2 польских, 5 латышских, 2 русских и 2 немецких. К этому же времени на Украине было создано 292 русских сельсо-

92

вета, 237 немецких, 139 польских, 78 еврейских, 57 молдавских, 30 греческих, 42 болгарских, 12 чешских, 3 албанских, 4 белорусских и 1 шведский.

На Северном Кавказе существовало 103 национальных сельских Совета.

В Казахской АССР - 1384: 1209 русских, 64 узбекских, 45 уйгурских, 40 немецких, 18 татарских, 5 таджикских, 3 дуганских.

Всего же по Союзу ССР к концу 30-х годов насчитывалось несколько тысяч национальных сельских Советов.

5. Национальные районы и национальные округа. В 1929 году был поставлен вопрос о новом национально-территориальном устройстве народностей Крайнего Севера и Дальнего Востока. Административная комиссия ВЦИК составила и представила в Президиум ВЦИК два проекта этого устройства: один предусматривал создание национальных округов, а другой - национальных районов. 10 декабря 1930 г. Президиум ВЦИК принял постановление о создании национальных округов и национальных районов Крайнего Севера и Дальнего Востока.

Национальные районы образовывались там, где национальные меньшинства представляли небольшую, но компактную группу населения. Национальные округа создавались в целом по такому же принципу, но в отношении национальных меньшинств, являющихся более многочисленными этносами и занимающими значительную территорию.

К уже существующим национальным округам - Сунженскому (7 июля 1977 г.), Коми-Пермяцкому (25 февраля 1925 г.), Ненецкому (15 июля 1929 г.) - добавился целый ряд новых округов.

В составе Уральской области были созданы 2 национальных округа - Остяцко-Вогульский (Ханты-Мансийский) и Ямало-Ненецкий. В составе Восточно-Сибирского края создавались 3 национальных округа - Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский, Ви-тимо-Олекминский и Катангский эвенкийский национальный район. В составе Дальневосточного края создавались 3 национальных округа - Чукотский, Корякский, Охотский, а также 2 эвенкских национальных района - Зейско-Угурский и Джетулакский.

В 1931 г. в Якутской АССР было образовано 9 эвенкских и 2 эвенкийских национальных района.

В январе 1932 г. Президиум ВЦИК принял постановление о новом образовании национальных районов на Дальнем Востоке. Так, 26 сентября 1937 г. были образованы еще Агинский, Бурятский и Усть-Ордынский национальные округа.

К концу 1930-х годов только в РСФСР насчитывалось около ста национальных районов. В основном они были организованы в Якутии, Бурято-Монголии, Восточной Сибири, Амурской области, Дальне-Восточном крае. Однако такие районы встречались и в других местах. Например, в Куйбышевской области было 15 национальных районов. В Башкирской АССР были созданы, кроме рус-

93

ских и татарских районов, 2 марийских и 1 чувашский. В Дагестанской АССР существовало 7 национальных районов. В Казахской АССР - 23: 18 русских, 2 узбекских, 2 уйгурских и 1 немецкий.

6. Автономная область - еще одна форма Советской автономии.

Одна из первых автономных областей - это, пожалуй, автономная область немцев Поволжья, которая была образована Декретом ВЦИК от 18 октября 1918 г. "в целях укрепления борьбы за социальное освобождение немецких рабочих и немецкой бедноты Поволжья". В начале 20-х годов был образован еще ряд автономных областей. Декретом от 24 июня 1920 г. была образована Автономная Чувашская область, Декретом ВЦИКА от 4 ноября 1920 г. - автономная область Вотякского (Удмуртского) народа. В этот же день были образованы также автономная область Марийского народа и автономная область Калмыцкого народа.

Автономная область Коми (Зырян) была образована 22 августа 1921 г., автономная область Кабардинского народа - 1 сентября 1921 г.

В 1922 г. были образованы: 9 января - Автономная Монголо-Бурятская область; 1 июня - Автономная область Ойратского народа; 27 июля - Черкесская (Адыгейская) Автономная область.

При образовании автономных областей издавались специальные законодательные акты, в которых, как правило, определялись состав и границы области, структура органов власти и управления, а также решались другие вопросы, связанные с правовым статусом области.

Многие автономные области позднее были преобразованы в автономные республики. Тем не менее, автономная область как форма Советской национальной автономии не потеряла своего значения.

7. Автономный край. Одно время (с 16 июня 1929 г. по 9 февраля 1924 г.) такую государственную форму имела, например, Нахичевань. Хотя некоторые авторы склонны рассматривать нахиче-ванский край того времени лишь как административно-территориальную единицу, есть, однако, основания считать, что этот край был не административно-территориальным, а политико-территориальным образованием, то есть нахичеванский край начала 20-х годов - форма Советской автономии, которая, однако, не получила развития.

8. Автономная Советская Социалистическая Республика (АССР). В первые годы революции было образовано более 30 автономных республик. Если принять систему деления этих республик на Советские и не Советские, то можно заметить, что среди этих автономных республик были как те, так и другие. Однако по мере утверждения Советской власти в стране автономные республики, стоящие на несоветской платформе, уступили место АССР.

Советская традиция была такова, что АССР входила в состав определенной союзной республики. Вне прав Союза ССР и союзной

94

республики АССР самостоятельно решала все вопросы, относящиеся к ее ведению. Вместе с тем АССР участвовала в решении вопросов, отнесенных к ведению союзной республики и Союза ССР, через высшие органы государственной власти и управления соответствующей союзной республики и Союза ССР. Территория АССР не могла быть изменена без ее согласия. АССР имела свою конституцию, в которой закреплялась, в частности, система высших органов государственной власти и управления республики.

АССР принято было оценивать как высшую форму советской автономии. В официальных источниках (в частности, конституционных актах) АССР характеризуется как государство.

За все время существования Советской власти было образовано более трех десятков АССР. Однако самые первые автономные республики (Донская, Кубано-Черноморская, Таврическая, Терская и другие) оказались непрочными образованиями. Они были разгромлены в гражданскую войну. Более 1,5 лет (с 29 марта 1918 г. по 13 декабря 1919 г.) просуществовала Татаро-Башкирская АССР. Однако она существовала лишь формально. Несмотря на усилия многих групп революционеров (например, активным сторонником Татаро-Башкирской республики был видный революционер Мулланур Ва-хитов), фактически она не состоялась. Туркестанская АССР, образованная в январе 1918 г., была упразднена в результате национально-государственного размежевания в Средней Азии и Казахстане. На ее территории сложились 2 союзные республики (Туркменская и Узбекская), ряд автономных республик и автономных областей. В результате разделения на две автономные области и один национальный округ распалась Горская АССР. АССР немцев Поволжья и Крымская АССР были ликвидированы в разные периоды Великой Отечественной войны. Ряд АССР (Казахская, Киргизская, Молдавская, Таджикская) были преобразованы в союзные республики (ССР). Карельская АССР одно время преобразовывалась в Карело-Финскую ССР, но в последующем она вновь была реорганизована в Карельскую АССР. В результате всех преобразований к концу 70-х годов сложились 20 АССР, которые сохранили свое значение вплоть до так называемого парада суверенитетов, когда большинство автономных республик в явочном порядке объявили себя суверенными республиками.

С теоретической и практической сторон важно рассмотреть вопрос о формах образования автономных советских социалистических республик (АССР). Автономная Советская Социалистическая республика (АССР) - лишь одна из форм советской автономии в целом как способа государственно-территориального устройства населения, широко применяемой в советский период формы государственного руководства и управления. Формам возникновения АССР свойственно большое разнообразие. На наш взгляд, можно вести речь о следующих формах образования таких республик: а) образование в "явочном" порядке; б) в порядке выделения из Российской

95

империи; в) в результате выделения из состава союзной республики; г) в результате разделения (национально-государственного размежевания); д) в результате включения суверенного народно-демократического государства в состав Союза ССР; е) в результате преобразования союзной республики в автономную.

/. В "явочном" порядке. Так, пожалуй, можно обозначить образование, например, Туркестанской АССР.

По инициативе большевиков резолюция о советской автономии Туркестана была принята в январе 1918 г. IV Чрезвычайным краевым съездом Советов Туркестана, а собравшийся в конце апреля -начале мая 1918 г. V краевой съезд принял "Положение о Туркестанской Советской Федеративной Республике" как составной части РСФСР. Одобрив это положение, правительство РСФСР предложило приступить к совместной разработке вопроса о взаимоотношениях между центральными и местными органами власти. В связи с этим Туркестанская АССР часто рассматривается как первое автономное образование в составе РСФСР. Вместе с тем, нередко называют первой автономной республикой в составе РСФСР Башкирскую АССР.

2. В порядке выделения из Российской империи. Выделение не тождественно отделению. Если при отделении новая государственно-правовая единица по существу полностью разрывает отношения с государственно-правовой единицей, от которой она отделяется, то при выделении хотя и образуется новое государственно-правовое образование, тем не менее оно сохраняет многие свои традиционные связи и отношения с той государственно-правовой единицей, из "тела" которой оно выделяется.

Процесс выделения может протекать по-разному. В одних случаях - бурно, в других - относительно спокойно. Так, выделение Башкирской республики из Российской империи проходило сложно и противоречиво. Чтобы добиться успеха в деле образования Башкирской республики, были использованы самые различные формы, политические, дипломатические, организационные, экономические, военные. Выделение этой республики осуществлялось в течение почти двух лет: с ноября 1917 г. по март 1919 г. Башкирская АССР возникла как одна из первых республик в составе РСФСР, но ценой большой крови и величайших социальных потрясений.

3. В результате выделения из состава союзной республики. С этой точки зрения показательна история образования Молдавии. Сессия ЦИК Украинской ССР 12 октября 1924 г. приняла постановление об образовании Молдавской АССР в составе Украинской ССР, а IX съезд Советов Украинской ССР утвердил Конституцию Молдавской АССР.

4. В результате разделения (национально-государственного размежевания). В 20-е годы в Средней Азии и в Казахстане сложилась исключительная сложная ситуация.

96

Туркестанская АССР, Хорезм и Бухара (вначале народные, а затем Советские республики) по своему составу были полиэтничны-ми. На территории Туркестанской АССР жили узбеки, казахи, киргизы, русские, таджики, туркмены, каракалпаки; Бухары - узбеки, таджики, туркмены, русские; Хорезма - узбеки, туркмены, каракалпаки, казахи. При этом, если в Туркестанской АССР большинство населения составляли узбеки (41 %) и казахи (20 %), то в Бухаре большая часть населения приходилась на узбеков (47 %) и таджиков (40 %), а в Хорезме - на узбеков (65 %) и туркмен (27 %). Весьма влиятельным было движение панисламистов и пантюрки-стов. Велась активная агитация и пропаганда за создание "Великого Узбекистана". В этих условиях было исключительно важно проявить максимум мудрости в решении проблемы государственно-территориальной организации этого региона.

Характеризуя позицию В.И.Ленина в вопросе о национально-государственном устройстве населения Средней Азии и Казахстана, нередко пишут, что он якобы уже в 1920 г. выступал за национальное размежевание. Между тем такое суждение является, по меньшей мере, упрощенной интерпретацией ленинской мысли, которая достаточно глубока и содержательна. Поручая в 1920 г. составить этнографическую карту Туркестана с подразделением на Узбекистан, Туркмению и Киргизию, В.И.Ленин ориентировал "детально выяснить условия слияния или разделения этих трех частей", а в "Проекте постановления Политбюро ЦК РКП (б) по вопросу о задачах РКП (б) в Туркестане" прямо писал: "Деление республики на три части не предрешать". Следовательно, В.И.Ленин, говоря о национально-государственном устройстве Средней Азии и Казахстана, однозначного решения не предлагал, а лишь ориентировал на то, чтобы при проведении тех или иных территориальных и других преобразований по возможности полнее были учтены все факторы, существенные для естественного развития региона.

Важную роль в решении вопросов национально-территориального устройства в Средней Азии и Казахстана сыграла 2-я сессия ВЦИК одиннадцатого созыва (октябрь 1924 г.), принявшая решение "О реорганизации Автономной Туркестанской Социалистической Республики", которое было утверждено XII съездом Советов РСФСР. Этим решением народам Средней Азии предоставлялось право выйти из состава РСФСР и образовать по своему желанию независимые или автономные республики.

В результате реализации этого решения (27 октября 1924 г.) возникли новые независимые республики: Туркменская ССР, с преобладанием в составе ее населения туркмен, проживавших на территории Закаспийской области Туркестана, западных областей Бухары и южных районов Хорезма; Узбекская ССР - из остальной территории Туркестана, Бухары и Хорезма, с преобладанием узбекского населения.

4–А161 97

1

Завершилось объединение казахских земель: Сырдарьинская и Семиреченские области, заселенные казахами, вошли в бывшую Киргизскую АССР, столица республики была перенесена из Оренбурга в Кзыл-Орду, а в апреле 1925 г. было восстановлено исторически правильное наименование казахского народа - казахи (кайса-ки). Республика стала именоваться Казахской АССР.

Образовались и новые автономные единицы: Таджикская АССР была образована в составе Узбекской ССР, а в составе Таджикской АССР была образована Горно-Бадахшанская автономная область; Каракалпакская автономная область в составе Казахской АССР; Кара-Киргизская автономная область в составе РСФСР.

Постановлением ВЦИК от 7 июля 1924 г. Горская АССР была упразднена. На ее основе были образованы две автономные области - Северо-Осетинская и Ингушская, а также Сунженский автономный округ. Владикавказ выделялся в самостоятельную административную единицу, непосредственно подчиненную ВЦИК.

5. В результате включения суверенного народно-демократического государства в состав Союза ССР. В таком порядке сложилась, например, автономия тувинцев.

В 1921 году Тува была провозглашена независимой Народной Республикой. Территория ее равнялась 170,5 тыс. кв. км. Население составляло 27 тыс. человек: тувинцы, русские.

Под влиянием внутренних и внешних обстоятельств Малый Хурал трудящихся Народной Республики обратился к Президиуму Верховного Совета СССР с прошением о принятии Тувинской Народной Республики в состав СССР. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 11 октября 1944 г. Тувинская Народная Республика была включена в состав СССР на правах автономной области РСФСР.

Спустя 17 лет Тувинская автономная область была преобразована в Тувинскую АССР (Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 9 октября 1961 г., Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10 октября 1961 г.).

6. В результате преобразования союзной республики в автономную. С этой точки зрения любопытна, например, история Нахи-чеванской АССР.

К середине 1920 г. Советская власть установилась во всем Азербайджане. Однако Нахичеванский уезд и прилегающие к нему районы оставались еще небольшевистскими. Видя, что собственными силами невозможно освободиться от господства мусаватско-даш-накских националистов, опиравшихся на иностранных интервентов, большевики Нахичевани обратились за помощью к РСФСР и Азербайджанской ССР. Во второй половине 1920 г. Первый Кавказский полк XI Красной Армии совместно с вооруженными отрядами крестьян начал очищать Нахичевань от мусаватско-дашнакских банд, 28 июня Нахичевань стала Советской, в этот же день был образован Нахичеванский ревком, позднее он был преобразован в Нахкрай-

98

ревком, который объявил Нахичевань Советской Социалистической

Республикой, находящейся в тесном военно-экономическом союзе с

Азербайджанской ССР и через нее с РСФСР.

Состоявшийся 25 января 1922 г. Первый Всенахичеванский

Съезд Советов, заслушав и одобрив отчет Нахкрайревкома, решил упразднить его. Высшим органом государственной власти в Нахичевани стал Съезд Советов республики, собиравшийся не реже одного раза в год, а в период между съездами Советов - избираемый им НахЦИК, который имел свой Президиум в составе 7 человек и 4 кандидатов в члены. Органом, осуществляющим общее управление делами республики, был СНК, образуемый НахЦИК. Отдельными отраслями государственной власти и управления ведали наркоматы. Органами государственной власти и управления в уездах и участках были соответствующие Съезды Советов и их исполкомы, а в сельских - сельские Советы.

Как в самой Нахичевани, так и за ее пределами было достаточно сильно движение за то, чтобы Нахичевань была автономной единицей Азербайджанской ССР. Так, по результатам опроса, проведенного в начале 1921 г. представителями РСФСР, Армянской ССР и Азербайджанской ССР, свыше 90 % населения высказалось за то, чтобы Нахичевань была автономной республикой в пределах Азербайджанской ССР. Такой статус Нахичевани был признан как Московским договором, заключенным 16 марта 1921 г. между РСФСР и Турцией, так и Карским договором, подписанным с участием РСФСР 13 октября 1921 г. между Армянской, Азербайджанской, Грузинской советскими республиками, с одной стороны, и Турцией, с другой.

В ноябре 1922 г. политбюро РКП (б) приняло решение об образовании Нахичеванской АССР в составе Азербайджанской ССР. Руководствуясь этим решением, I Закавказский Съезд Советов 13 декабря 1922 г. постановил: "Нахичеванскую республику считать неотъемлемой и составной частью Азербайджана, на правах автономной единицы".

Вопрос о создании Нахичеванской автономии в январе 1923 г. обсуждался также Закавказским краевым комитетом РКП (б), который своими постановлениями предложил ЦК АКП(б) превратить Нахичевань в автономную область.

Резолюция III Нахичеванского Съезда Советов, проходившего в феврале 1923 г., гласила: 1) признать Нахичеванскую ССР неотъемлемой частью Азербайджанской ССР; 2) распустить Нахичеванский ЦИК, СНК и все наркоматы; 3) избрать для управления края именуемый в будущем "Нахичеванский краевой исполнительный комитет" (17 человек и 7 кандидатов); 4) войти всему Нахичеван-скому краю, всем своим аппаратом в состав Азербайджанской ССР на правах автономного края.

На III сессии АзЦИК второго созыва 16 июня 1923 г. Нахиче-ванская ССР была реорганизована в Нахичеванский край в составе Советского Азербайджана и произведена соответствующая реорга-

99

'*'•* низация органов государственной власти и управления Нахичевани: > '••' НахЦИК был преобразован в Нахкрайисполком, народные комиссариаты в соответствующие отделы крайисполкома.

31 декабря 1923 г. АзЦИК принял постановление о преобразовании Нахичеванского автономного края в Нахичеванскую АССР в составе Азербайджанской ССР.

Показательна и история Карело-Финской республики.

8 июня 1920 г. была образована Карельская трудовая коммуна, которая 25 июля 1923 г. преобразуется в Карельскую АССР в составе РСФСР. 31 марта 1940 г. образуется Карело-Финская ССР, в состав которой вошла вся территория Карельской АССР и наибольшая часть территории, отошедшей от Финляндии к СССР по мирному договору от 12 марта 1940 г. Однако Законом Верховного Совета СССР от 16 июля 1956 г: Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую АССР и включена в состав РСФСР.

АССР, тем более другие формы советской автономии, не были в необходимой и достаточной степени самостоятельны в решении вопросов местной жизни, они не были признаны субъектами федерации. Полномочия же органов власти были регламентированы конституциями РСФСР и СССР. В Советском Союзе и в РСФСР как части его сложилась система сверхцентрализованного руководства и управления страной, что имеет глубокие корни; такая система была характерна Российской империи на протяжении всей ее истории. Хотя по Договору об образовании СССР 1922 г., а затем в соответствии с Конституцией СССР 1924 г., были предприняты шаги в направлении децентрализации государственной власти путем разграничения полномочий между союзным центром и союзными республиками, они не дали должного результата. Вместо свободной и демократической сложилась новая модель сверхцентрализованного руководства страной. Так, если по Конституции СССР 1924 г. СССР мог иметь всего девять общесоюзных комиссариатов (при этом, согласно ст. 68 этой Конституции, лишь комиссариаты продовольствия, финансов, труда и рабоче-крестьянской инспекции союзных республик должны были осуществлять "в своей деятельности директивы соответствующих комиссариатов СССР", остальные комиссариаты центру не подчинялись), то Конституция СССР 1936 г. значительно усилила централистские начала: союзных комиссариатов и ведомств стало уже 22. Стремительная централизация была продолжена в 60-70-е годы, а лозунг о расширении прав союзных республик, выдвинутый Н.С.Хрущевым, считался после его отстранения крамольным. Ко времени принятия Конституции СССР 1977 г. число общесоюзных и союзно-республиканских министерств и ведомств достигло 84 (62 министерства и 22 государственных комитета). Конституция СССР 1977 г. взяла курс на монополизацию Союзом ССР управления фактически всеми отраслями

100

народного хозяйства и социально-культурной жизни. Централизованный аппарат партийно-бюрократического руководства еще более усиливал этот процесс.

В советское время господствовало мнение, что национальный вопрос в СССР решен полностью и окончательно. Сомнения в верности этого мнения, высказываемые в основном в зарубежной литературе, оценивались как фальсификация сущности и характера образцово-показательного решения национального вопроса в стране Советов, как реакционный выпад, несовместимый с наукой.

В период перестройки стало достаточно ясно, что в области национальных отношений в стране не все благополучно. Стали проявляться мифологизированные стороны национального вопроса в СССР.

Именно национальный аспект стал важнейшим катализатором обновления России на пути федерализации. Все автономные республики, которые приняли участие в разработке нового союзного договора в 1990-1991 гг., в этот период, как и союзные республики, провозгласили свой суверенитет. Позднее автономные области (за исключением одной - Еврейской), были преобразованы в республики и также приняли декларации о государственном суверенитете. После распада Советского Союза в декабре 1991 г. актуализировался вопрос об их роли и судьбе в новой России.

В этот период в развитии российской государственности преобладала центробежная тенденция. Она базировалась на росте национального самосознания этносов как всего бывшего Советского Союза, так и России в частности. Эта тенденция стала серьезной угрозой единству и целостности России, поскольку националистические и национально-демократические организации активно выдвигали и поддерживали лозунг о праве наций на самоопределение, за которым, как показали позднее события в Татарстане и особенно в Чечне, стояло стремление к обособленности.

Процесс распада Советского Союза мог отрицательно сказаться на развитии России. Однако своевременное реформирование федеративных отношений удержало ее более или менее в рамках единства и целостности.

Тем не менее, было бы ошибкой отрицать и отбрасывать советский опыт федерализации. Уже сама постановка вопроса о федерализации России, а затем создание СССР, пусть на советской основе, заложили фундамент, на котором с большим опозданием - только через 70 лет - стала строиться подлинная федерация с разграничением предметов ведения и полномочий федерального центра и регионов. Если бы это произошло раньше, возможно, не было бы кровавых событий в Чечне.

101

Опыт советского федерализма важен и в том смысле, что он учит тому, как нельзя строить федеративные отношения и как важно соблюдать конституционные принципы и нормы о разграничении предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов.

В. Постсоветский период. Роль Федеративного договора в организации государственной власти в России. Приобретя в 1990 г. статус суверенного государства, Россия получила уникальный шанс для формирования принципиально новой концепции федеративных отношений. Однако устаревшие формы организации власти, выработанные мировой практикой, недостаточность опыта федерализации затрудняли позитивное развитие событий.

Со времени принятия Декларации о государственном суверенитете России 12 июня 1990 г. и до октября 1993 г., в текст Конституции Российской Федерации 1978 г. было внесено более 300 поправок и, как считало руководство Верховного Совета Российской Федерации, она вполне удовлетворяла всем требованиям текущего момента. Однако многочисленные изменения Конституции не коснулись федеративных отношений - велико было искушение сохранить властные полномочия центра. Съезд народных депутатов не внес поправок и в статью, провозглашавшую политической основой Российской Федерации Советы народных депутатов, оставшиеся системой соподчиненных органов. Противоречили принципу разделения властей полномочия Съезда народных депутатов РСФСР; по существу он был полновластным и обладал всеобъемлющей компетенцией.

В целом же организация власти на федеральном уровне представляла собой конгломерат трудносовместимых форм правления: президентской, парламентарной и советской.

Крупный шаг в реформировании властных отношений центра и регионов был сделан 31 марта 1992 г. За исключением Татарстана и Чечни, все регионы подписали Федеративный договор. Этот документ сыграл исключительную роль в прорыве от унитарного к федеративному государству.

Документ, называющийся Федеративным договором, включает в себя три близких по содержанию договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации шести типов: республик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области и автономных округов. Ключевые статьи этих договоров определяют предметы совместного ведения федерации и ее субъектов.

Федеративный договор - результат известного компромисса между центром и регионами, между различными политическими силами на федеральном уровне. В связи с этим он содержит немало

102

двусмысленностей и недоговоренностей. Так, Федеративный договор оставил нерешенной проблему соотношения статусов субъектов федерации различных типов. По существу, он легализировал неравенство субъектов федерации как между собой, так и во взаимоотношениях с центром. Республики оказались обладателями больших прав, чем другие субъекты федерации.

Кроме того, федеративный договор оставил открытым вопрос о природе Российской федерации. В этой связи некоторые политики, правоведы и государствоведы вдруг решили, что с подписанием федеративного договора Россия становится договорной федерацией, хотя в нем речь шла всего лишь о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти субъектов федерации. На основе этого крайне спорного решения стали предприниматься попытки подчинить Конституцию РФ от 12 декабря 1993 г. Федеративному договору; превратить конституционную федерацию в договорную или даже в конфедерацию, в которой республики занимали бы привилегированное положение.

И все же с подписанием Федеративного договора в России возникает и развивается по существу новая форма государственного устройства; это обстоятельство радикально повлияло на разделение полномочий, как по горизонтали, так и по вертикали.