§ 2. Порядок изменения административно-территориального устройства советских союзных республик

В первые годы после Великой Октябрьской социали­стической революции разрешение вопросов об измене­нии административно-территориального устройства со­ветских республик было отнесено исключительно к ве­дению их высших органов государственной власти — съездов Советов, ЦИК и Президиумов ЦИК1.

После образования Союза ССР рассмотрение и утверждение более важных изменений, а именно — внешних границ Союза и межреспубликанских границ, было передано ведению верховных органов СССР 2. Во­просы изменения административно-территориального уст­ройства республик оставались в ведении их высших органов государственной власти. Так, конституции РСФСР (1925 г. ст. 17, пп. «б» и «в»), УССР (в ред. 1925 г., ст. 6), БССР (1927 г. ст. ст. 24—25) и других союзных республик относили к ведению республикан­ских органов разрешение всех вопросов, связанных с ад­министративно-территориальным устройством республик.

Практически этим занимались президиумы ЦИК союзных республик. Лишь в некоторых случаях Прези­диум ЦИК союзной республики принимал совместное постановление с СНК (по вопросам организации неко­торых областей в РСФСР, изменения окружного деле­ния в УССР и другим).

1              См.  Конституцию    РСФСР     1918  года    § 49     (СУ РСФСР

1918 г. № 51, ст. 582),  постановление VIII   Всероссийского съезда

Советов    «О    советском    строительстве»     (СУ    РСФСР     1921    г.

№  1, ст. 1),  постановление    СНК    УССР от  1    февраля    1920 г.

«О  порядке изменения  границ и образования  новых    администра­

тивно-территориальных    единиц»   (СУ    УССР     1920    г.,    №      17.

ст. 515) и др.

2              См. ст.  1 п. «б» гл.  1 Конституции СССР 1924 г.

103

Президиум ЦИК союзной республики решал вопро­сы организации в составе республики новых админи­стративно-территориальных единиц (краев, областей, округов, районов, городов), перенесения центров краев, областей и районов, установления их внутреннего деле­ния и административных центров, а также все вопросы, связанные с реорганизацией и упразднением админист­ративно-территориальных единиц. Он рассматривал и утверждал представления высших органов автономных республик, входящих в состав союзной республики, о внесении изменений в их административно-территори­альное устройство, разрешал спорные вопросы, связан­ные с территориальными изменениями между отдель­ными административными единицами (например, о границах). Президиум устанавливал также общую клас­сификацию населенных пунктов союзной республики, определял минимальные нормы населения для образо­вания городов и поселков, разрешал вопросы о переводе населенных пунктов из одной категории в другую и определял границы городов и поселков.

Президиумом ЦИК союзной республики разрешались также все организационные вопросы, связанные с про­ведением в жизнь постановлений о тех или иных изме­нениях в административно-территориальном устройстве республики. В частности, он утверждал инструкции о порядке создания органов власти и управления во вновь образуемых административных единицах и о порядке ликвидации и передаче дел советских учреждений в упраздняемых единицах, о составе организационных и ликвидационных комиссий и др.

Постановления Президиума ЦИК союзной республи­ки об образовании новых областных или краевых объе­динений, изменении границ автономных республик и автономных областей утверждались республиканскими съездами Советов или сессиями ЦИК. Такой же вопрос, как изменение внешних границ союзной республики, окончательно разрешался только республиканским съездом Советов'.

Под непосредственным руководством президиумов ЦИК      республик    проводилась    вся    предварительная

1 См  ст. 17 Конституции РСФСР  1925 г. и ст. 22 Конституции УССР 1929 г.

104

работа по подготовке проектов предполагаемых измене­ний. Для этой цели при президиумах были образованы постоянно действующие центральные административ­но-территориальные комиссии. Они рассматривали и согласовывали проекты административно-территориаль­ного устройства, внесенные как местными, так и цент­ральными учреждениями, наблюдали за правильностью организации сельских единиц, расматривал-и ходатайст­ва о переименовании административно-территориальных единиц и об отнесении населенных пунктов к категории городских или сельских поселений. Комиссии учитывали проводимые изменения, составляли справочники и кар­ты по административно-территориальному   устройству'.

На местах предварительная разработка вопросов административно-территориального устройства осуще­ствлялась местными административно-территориальны­ми комиссиями, создаваемыми при президиумах ЦИК автономных республик, областных (краевых) исполни­тельных комитетов. Комиссии работали под непосред­ственным руководством этих органов с учетом указаний центральной административно-территориальной комис­сии республики. Местные административно-терри­ториальные комиссии составляли и рассматривали, совместно с другими заинтересованными органами, проекты административно-территориального устройст­ва АССР, края, области, районов; выполняли задания центральной административно-территориальной комис­сии республики, в установленном порядке .возбуждали ходатайства перед центральной комиссией о переимено­вании административно-территориальных единиц, а так­же об отнесении населенных пунктов к категории город­ских или сельских и др.2-

Постановления, принятые местными административ­но-территориальными комиссиями, утверждались прези­диумами ЦИК АССР, областных (краевых) исполни­тельных комитетов3.

1              СУ УССР 1925 г. № 10, ст. 88.

2              См. постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О местных адми­

нистративных комиссиях»   (СУ РСФСР     1930 г.   № 50,   ст.   601)   и

СНК УССР «О административно-территориальных комиссиях»   (СУ

УССР  1925 г. №  10, ст. 88).     .

3              СУ УССР 1925 г. № 10, ст. 88.

105

Президиумы ЦИК союзных республик, организуя в основном все важнейшие мероприятия по внесению из­менений в административно-территориальное устройст­во, осуществляли постоянный контроль за их проведе­нием на местах с целью недопущения необоснованных или самовольных изменений. В связи с этим в союзных республиках был принят ряд постановлений, закрепля­ющих, что все изменения, внесенные с нарушением установленного порядка, признаются незаконными и подлежат отмене с привлечением к ответственности лиц, допустивших такие нарушения '.

К моменту завершения работы по созданию нового административно-территориального устройства союзных республик складывается иная практика проведения наи­более важных административно-территориальных изме­нений. С целью установления определенной стабильно­сти в территориальной организации страны вопрос о некоторых изменениях стал окончательно разрешаться уже общесоюзными, а не республиканскими органами, как это имело место раньше. Так, Президиум ЦИК СССР по представлению союзных республик утверждал образование в их составе новых областей и округов2, а в некоторых случаях и новых районов, городов и по­селков 3.

С принятием Конституции СССР 1936 года порядок решения    вопросов    административно-территориального

1              См. постановления Президиума ВЦИК    «О    воспрещении из­

менения административно-территориальных границ автономных рес­

публик, областей, губерний, уездов и волостей, образования новых

административных единиц и переименования населенных пунктов без

разрешения Президиума    ВЦИК»   (СУ    РСФСР      1923    г.  №  41,

ст.    448);    ВУЦИК    «О   новом    административно-территориальном

делении Украины» (СУ УССР  1923 г. № 45. ст. 564).

2              См.  постановления Президиума   ЦИК   СССР «Об    образова­

нии в УССР 6 округов»  (СЗ СССР 1935 г. № 19, ст.  157), «Об об­

разовании в  Узбекской  ССР  Сухан-Дарьинского и   Кашка-Дарьвн-

ского округов»   (СЗ СССР   1935  г. №  33, ст. 279),  «В    президиу­

ме  ЦИК  Союза ССР»  (журн.  «Советское строительство»   1932    г.

№ 4) и др.

3              См., например, постановления Президиума ЦИК СССР      «Об

утверждении   районного    деления    Таджикской   ССР»    (СЗ СССР

1935 г. № 33,  ст. 433), «О  расформировании Мархлевского  и Пу-

линского районов  и образовании  Червоноармейского района  Киев­

ской области УССР» (СЗ СССР 1935 г. № 56, ст. 460).

106

устройства становится еше более централизованным. К ведению Союза ССР было отнесено рассмотрение и утверждение наиболее важных изменений. Это «утверж­дение изменений границ между союзными республика­ми» и «утверждение образования новых краев и обла­стей, а также новых автономных республик и автономных областей в составе союзных республик» (ст. 14 пп. «д» и «е»). К правомочиям союзных республик относилось разрешение всех остальных вопросов в области админи­стративно-территориального устройства. В частности, союзные республики представляли на утверждение Вер­ховного Совета СССР проекты образования новых обла­стей (краев), а также новых автономных республик и автономных областей, утверждали границы и районное деление АССР и автономных областей, устанавливали границы и районное деление краев и областей ', рас­сматривали и утверждали изменения областных, район­ных и внутрирайонных границ, переводили населенные пункты из одной категории в другую.

Образование новых областных и краевых единиц или упразднение существующих происходило на осно­вании указов Президиума Верховного Совета СССР с последующим утверждением их Верховным Советом СССР и внесением соответствующих изменений или до­полнений в главу II Конституции СССР. Как правило, инициатива в образовании новых областей (краев), а также в реорганизации областного (краевого) деления принадлежала союзным республикам. Проекты созда­ния новых областей или других изменений в областном составе союзной республики разрабатывались высшими органами ее государственной власти и представлялись на утверждение высших органов Союза ССР. После утверждения Верховным Советом СССР изменений в областном (краевом) делении вносились необходимые поправки в конституцию соответствующей союзной рес­публики Верховным Советом.

Вопросы изменения границ между союзными респуб­ликами рассматривались и утверждались Верховным Советом СССР, а в некоторых случаях при небольших изменениях границ  (перечисление отдельных    населен-

1 См. ст. 19 (пп. «в», «г», «д»)  Конституции РСФСР  1917 года и ст.  19 (пп. «б», «в») Конституции УССР 1937 года.

107

пых пунктов) — Президиумом Верховного Совета СССР по представлению высших органов государственной вла­сти заинтересованных союзных республик.

В союзных республиках, имеющих районное деление, изменения в составе районов (образование новых рай­онов или укрупнение районов) осуществлялись на ос­новании указов Президиума Верховного Совета соот­ветствующей республики, а они утверждались затем Верховным Советом республики, который принимал за­кон о внесении изменений в статью Конституции, за­крепляющую состав районов. Все иные изменения (районных и внутрирайонных границ, правового поло­жения населенных пунктов и др.) в республиках, как с областным, так и с районным делением, проводились на основе указов Президиума Верховного Совета респуб­лики по представлении исполкомов областных район­ных или городских Советов депутатов трудящихся.

Установленный в Конституции СССР порядок обра­зования областей и краев сыграл определенную поло­жительную роль в совершенствовании административно-территориального устройства  республик.

Однако в нынешних условиях, когда в союзных рес­публиках сложилась устойчивая система административ­но-территориального устройства, приобретен большой опыт в области советского строительства, созданы высо­коквалифицированные национальные кадры, отпала не­обходимость строго централизованного разрешения воп­росов, связанных с изменением областного, (краевого) устройства.

11 февраля 1957 г. Верховный Совет СССР принял Закон «Об отнесении к ведению союзных республик раз­решения вопросов областного, краевого административ­но-территориального устройства». Проект закона был подготовлен комиссиями законодательных предположе­ний Совета Союза и Совета Национальностей с участи­ем представителей различных министерств, ведомств и ряда научных работников. Он всесторонне обсуждал­ся в Президиумах Верховных Советов союзных рес­публик '.

1 См. «Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыв;: (шестая сессия)», изд, Верховного Совета СССР, 1957, стр. 536. 588—589.

108

Статья 1 Закона отнесла к ведению союзных респуб­лик разрешение вопросов их областного, краевого адми­нистративно-территориального устройства. В связи с этим из п. «е» ст. 14 Конституции исключено указание о том, что к ведению СССР относится утверждение но­вых областей и краев. Изменилось и содержание неко­торых других статей Конституции СССР. Из ст. 22 был исключен перечень краев и административных областей РСФСР, а из ст. ст. 26 и 27 — административных об­ластей Узбекской ССР и Таджикской ССР. Статьи 23, 29, 29а и 296 Из Конституции СССР вообще исключены. В соответствии со ст. 4 Закона по-новому излагается со­держание ст. 28 Конституции СССР, которая теперь предусматривает, что разрешение вопросов областного, краевого, административно-территориального устройства относится к ведению союзных республик. Что же ка­сается образования и преобразования автономных рес­публик и автономных областей, а также изменения гра­ниц союзных республик, то эти вопросы сохраняются в ведении Союза ССР. Такое положение обусловлено тем, что республики и автономные области являются национально-государственными образованиями и непри­косновенность их территории гарантируется Союзом ССР. Организация новых автономных образований и изменение республиканских границ являются исключи­тельно сложными политическими вопросами, требующи­ми при их разрешении учета многих обстоятельств и в первую очередь учета интересов самих национально­стей. Сохранение в ведении Союза ССР этих вопро­сов служит надежной гарантией полного равноправия всех наций и народностей, населяющих территорию СССР.

Таким образом, с принятием указанного выше Зако­на существенным образом изменился порядок реоргани­зации областного, краевого административно-террито­риального устройства. Передача республиканским орга­нам права самостоятельного разрешения наиболее важных административно-территориальных вопросов еще более укрепляет государственный суверенитет союзных республик, расширяет их возможности в улучшении ру­ководства экономикой, совершенствовании аппарата и территориальной организации, позволяет всесторонне учитывать национальные  особенности и местные усло-

109

вия каждой республики. Кроме того, отпадает необхо­димость в частных изменениях и дополнениях Консти­туции СССР,

Расширение прав союзных республик в вопросах административно-территориального устройства обуслови­ло внесение отдельных изменений и дополнений в кон­ституции ряда союзных республик. Так, в ст. 19 Консти­туции УССР теперь указывается, что к ведению респуб­ликанских органов относится «образование новых обла­стей в составе Украинской ССР» (п. «б»), а в ст. 19 Конституции Таджикской ССР — «утверждение обра­зования новых областей» (п. «щ»). Конституция Азер­байджанской ССР дополнена ст. 13а, в которой гово­рится, что республика «устанавливает свое администра­тивно-территориальное устройство»'.

Из текстов конституций союзных республик, имею­щих областное деление, были исключены статьи, которые устанавливали, что республики представляют на утвер­ждение Верховного Совета СССР образование новых областей (краев).

Полномочия республиканских органов в вопросах административно-территориального устройства опреде­ляются конституциями союзных республик в зависимо­сти от того, какое деление существует в той или иной республике. К ведению союзных республик, имеющих области (края), относится установление границ област­ного (краевого) и районного деления2. Образование но­вых областей (краев) или упразднение существующих происходит на основании указов Президиума Верхов­ного Совета союзной республики с последующим ут­верждением Верховного Совета республики и вне­сением поправок в соответствующую статью Консти­туции республики, содержащую перечень областей (краев).

В союзных республиках, имеющих только районное деление, высшие органы власти устанавливают адми­нистративно-территориальное деление республики, а также границы  районов,  городов,   поселков и  сельских

1              «Заседания Верховного Совета Азербайджанской ССР четвер­

того созыва   (четвертая  сессия),    Стенографический    отчет»,  Баку,

1957, стр.  180.

2              См. п. «д» ст.  19 Конституции РСФСР, п. «б» ст. 19 Консти­

туции БССР.

ПО

единиц'. Образование новых районов или упразднение старых осуществляется в этих республиках в соответст­вии с указами Президиума Верховного Совета респуб­лики с последующим утверждением Верховным Советом и внесением поправок в главу II Конституции республи­ки, устанавливающую состав районов.

В ряде союзных республик (Грузинской ССР, Мол­давской ССР, Латвийской ССР, Армянской ССР и ДР-) обязательному утверждению их Верховных Советов подлежат и указы об отнесении городских поселений к категории городов республиканского подчинения, как вносящие изменения в закрепленный конституциями пе­речень этих городов.

В автономных республиках, к ведению которых от­носится «установление районного деления АССР, гра­ниц районов и внесение на утверждение Верховного Со­вета союзной республики»2, районы образуются или ликвидируются указами или постановлениями Президиу­ма Верховного Совета соответствующей автономной республики. Эти акты впоследствии представляются на утверждение Президиума Верховного Совета союзной республики, в состав которой входит АССР. После та­кого утверждения Верховный Совет автономной респуб­лики вносит необходимые изменения в статью конститу­ции, содержащую перечень районов.

Вопрос об образовании или упразднении районов в составе автономных областей решается предварительно областными Советами депутатов трудящихся автоном­ных областей, а окончательно — Президиумом Верхов­ного Совета союзной республики, в состав которой вхо­дит автономная область.

Отнесение к ведению союзных республик оконча­тельного разрешения вопросов областного, краевого ад­министративно-территориального устройства повлекло за собой расширение прав областных (краевых) Сове­тов и высших органов автономных республик в вопро­сах изменения административно-территориального устройства.

1              См.  п.  «б» ст.   19 Конституции Латвийской  ССР.  Конститу­

ции Литовской ССР. Конституции Эстонской ССР  и др.

2              См.  п. «б» ст.  18 Конституции Татарской АССР, Башкирской

АССР, Дагестанской АССР и др.

111

В РСФСР в соответствии с Указом Президиума Вер­ховного Совета республики от 12 сентября 1957 г. «О порядке отнесения населенных пунктов к категории городов, рабочих и курортных поселков» исполкомам областных (краевых) Советов и Президиумам Верхов­ных Советов автономных республик принадлежит пра­во отнесения населенных пунктов к категории рабочих или курортных поселков, упразднения и передачи их из одного района в другой с доведением до сведения Пре­зидиума Верховного Совета РСФСР '. Исполкомы обла­стных (краевых) Советов и президиумы Верховных Со­ветов АССР окончательно решают вопрос об образова­нии, упразднении и передаче из одного района в другой сельских Советов и дачных поселков, а также о пере­именовании отдельных сельских Советов в связи с пере­несением их центров. Они выносят решения о расшире­нии черты рабочих, курортных, дачных поселков и тех городов, генеральные планы которых не подлежат утверждению Совета Министров РСФСР2. Все иные изменения, как, например, отнесение населенных пунк­тов к категории городов республиканского (АССР), областного (краевого) и районного подчинения, расшире­ние черты городов, генеральные планы которых утверж­даются правительством РСФСР, преобразование горо­дов в сельские поселения, передача городов районного подчинения из одного района в другой производятся Президиумом Верховного Совета РСФСР по ходатай­ствам краевых, областных Советов депутатов трудя­щихся, а в автономных республиках — президиумами Верховных Советов автономных республик с последую­щим утверждением Президиума Верховного Совета РСФСР3.

1              «Ведомости  Верховного Совета  РСФСР»  1957 г. №  1, ст.  3.

2              См.   постановление   Президиума   Верховного   Совета   РСФСР

от 27 августа  1956 г.    «О передаче    некоторых   вопросов админи­

стративно-территориального  деления   РСФСР на  разрешение испол­

нительных комитетов   краевых,   областных Советов   депутатов  тру­

дящихся и президиумов Верховных Советов автономных республик»

(«Хронологическое  собрание законов,  указов  Президиума    Верхов­

ного Совета и постановлений Правительства РСФСР», Госюриздат,

1959, т. 5, стр. 581).

3              Отнесение (Населенных   пунктов к   категории  городов   респуб­

ликанского   (АССР)   подчинения  требует  внесения поправок в Кон-

112

В Украинской ССР согласно постановлению Прези­диума Верховного Совета УССР от 4 сентября 1956 г. «О передаче некоторых вопросов административно-тер­риториального деления на разрешение исполнительных комитетов областных Советов депутатов трудящихся» к ведению облисполкомов отнесено изменение районных границ (в пределах области) и черты городов (област­ного и районного подчинения) и поселков городского типа, отнесение поселений к категории городов районно­го подчинения и поселков городского типа, образование новых, объединение, ликвидация сельских и поселковых Советов и перенесение их административных центров, а также объединение сельских населенных пунктов'. При­надлежность населенных пунктов к числу сел или посел­ков определяется исполкомами областных Советов при установлении наименований новообразованным населен­ным пунктам и принятии их на учет2.

Такие вопросы, как изменение областных границ (перечисление отдельных населенных пунктов из одной области в другую), отнесение поселений к категории городов республиканского или областного подчинения, определение черты городов республиканского подчине­ния, установление и изменение районного деления в го­родах разрешаются по-прежнему Президиумом Верхов­ного Совета УССР.

Соответственно расширены также права исполкомов областных Советов и Президиумов Верховных Советов АССР в Узбекской ССР, Грузинской ССР и исполкомов областных Советов в Таджикской ССР, Казахской ССР и Белорусской ССР 3. В связи с расширением прав рес-

ституции АССР, где содержится перечень этих городов, т. е. утвер­ждения Верховного Совета соответствующей автономной респуб­лики.

1              «Ведомости Верховного Совета УССР», 1956 г. № 8, ст. 138.

2              См. ст. 9 Положения «О порядке отнесения населенных пунк­

тов к категории городов, поселков городского типа и рабочих  по­

селков  Украинской  ССР»,  Ведомости    Верховного    Совета  УССР,

1956 г. № 10, ст.  163.

3              Указ Президиума Верховного Совета  Узбекской ССР «О пе­

редаче    некоторых      вопросов      административно-территориальных

преобразований   в Узбекской ССР   на  разрешение  исполкомов   об­

ластных Советов депутатов  трудящихся и Президиума Верховного

Совета Кара-Калпакской АССР» от 24 февраля  1960 г.   («Ведомос­

ти Верховного Совета Узбекской ССР»  1960 г. № 2, ст. 12); Указ

Президиума   Верховного  Совета Грузинской ССР  «О   передаче не-

8.   Р.  С.  Павловский,  М. А.   Шафир.          .               113

публиканских и местных органов в вопросах определе­ния правового положения населенных пунктов и органи­зации в них соответствующих органов власти Президиум Верховного Совета СССР Указом от 19 января 1961 г. признал утратившим силу постановление ЦИК Союза ССР от 27 сентября 1934 г. «Об организации Советов в крупных рабочих поселках, совхозах, удаленных от сель­ских Советов не менее чем на 8 км» '.

Расширение прав республиканских и местных орга­нов в области административно-территориального уст­ройства, а также необходимость его дальнейшего совер­шенствования выдвигают вопрос: надо ли закреплять административно-территориальное деление союзных и автономных республик (соответственно областное, кра­евое или районное) в их конституциях? Его разрешение тем более необходимо в связи с разработкой новой Кон­ституции СССР, которая должна отразить новые чер­ты в жизни советского общества в период развернутого строительства коммунизма 2.

Известно, что вопрос о целесообразности закрепле­ния областного и краевого деления в современных ус­ловиях в Конституции СССР уже решен. Из ее текста исключен перечень областей и краев. В результате уве­личилась стабильность Основного закона СССР, отпа­ла необходимость в неоднократных его изменениях. Думается, что из конституций союзных и автоном­ных республик также целесообразно исключить пере­чень      соответствующих      краев    и    областей    (кроме

которых вопросов административно-территориального деления Гру­зинской ССР на разрешение Президиумов Верховных Советов авто­номных республик и исполнительного комитета Совета депутатов трудящихся автономной области» от 8 августа 1958 г. («Ведомос­ти Верховного Совета Грузинской ССР» 1958 г. № 4, ст. 7); Указ Президиума Верховного Совета Таджикской ССР <Ю передаче вопроса о внесении изменений в границы кишлачных Советов на разрешение исполкомов областных Советов депутатов трудящихся» от 5 мая 1957 г. («Ведомости Верховного Совета Таджикской ССР» 1957 г. № II, ст. 183); Указ Президиума Верховного Совета Бе­лорусской ССР, «О передаче некоторых вопросов административно-территориального деления Белорусской ССР на разрешение испол­нительных комитетов областных Советов депутатов трудящихся» от 8 апреля   1957  г.   («Сборник  Законов БССР»  1957  г. № 4,  ст.   75).

1              «Ведомости  Верховного  Совега СССР»  1961   г. №  6,  ст.   91.

2              Н. С. Хрущев, Отчет ЦК КПСС XXII съезду партии, изд-в^

Правда ,  1961  г., стр.  128.

114

автономных), а также районов и городов республикан­ского подчинения.

В результате республиканские конституции станут более стабильными, их отдельные статьи не будут под­вергаться изменениям и дополнениям в связи с совер­шенствованием административно-территориального уст­ройства республик. Достаточно, например, сказать, что за время с 1938 по 1959 год ст. 18 Конституции УССР, закрепляющая областное деление республики, измени­лась 10 раз. Неоднократным изменениям подвергались некоторые статьи конституции автономных республик, особенно в последнее время в связи с укрупнением их районов.

Однако это не означает, что административно-тер­риториальное устройство союзных и автономных респуб­лик не должно быть закреплено в законодательном по­рядке. Представляется целесообразным, чтобы в каж­дой союзной и автономной республике был принят спе­циальный закон, определяющий ее административно-территориальное деление и подробный порядок его из­менения, исходя из особенностей данной республики.

Было бы желательно установить во всех союзных республиках, имеющих областное деление, такой поря­док, при котором образование новых сельских и посел­ковых Советов, изменение их границ, переименование и перенесение центров сельсоветов производится исполко­мами областных Советов депутатов трудящихся. В ве­дение автономных республик следует передать такой вопрос, как образование и упразднение районов.

С вопросом о порядке изменения административно-территориального устройства союзных республик тес­ным образом связано переименование административно-территориальных единиц. Области, края, округа, районы и сельские единицы, включающие несколько населен­ных пунктов, обычно называются в соответствии с наименованиями их административных центров. Насе­ленные пункты носят наименования, связанные с местны­ми историческими, географическими, топографическими., бытовыми условиями, а также отражают героику Вели­кой Октябрьской социалистической революции и со­циалистического строительства в нашей стране, любовь советского народа к вождям трудящихся всего мирз К. Марксу, Ф. Энгельсу и В. И. Ленину, к выдающимся

8*            га

деятелям Коммунистической партии и Советского го­сударства, великим русским писателям и ученым.

Важно иметь в виду, что частые переименования со­здают затруднения в работе государственных органов, гзызывают дополнительный расход государственных средств.

Порядок переименования или присвоения наимено­ваний административно-территориальным единицам установлен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 11 сентября 1957 г. «Об упорядочении дела присвоения имен государственных и общественных дея­телей краям, областям, районам, а также городам и другим населенным пунктам, предприятиям, колхозам, учреждениям и организациям»'.

В этом указе отмечается, что, присваивая админист­ративным центрам имена советских государственных и общественных деятелей, органы государства допуска­ли ранее нарушения ленинских традиций. В. И. Ленин учил советских людей быть скромными и сам был об­разцом скромности и простоты, непримиримым против­ником возвеличивания его имени. При жизни В. И. Ле­нина его имя не присваивалось ни одной области, ни одному району или городу. Впервые имя Ленина было в 1924 году присвоено городам Ленинграду и Ульянов­ску после смерти вождя в знак огромной любви к нему советского народа.

Однако в период распространения культа личности имена государственных и общественных деятелей еще при их жизни стали присваиваться большому количест­ву районов, городов, поселков. Такая практика не спо­собствовала правильному воспитанию кадров.

Президиум Верховного Совета СССР признал необ­ходимым прекратить в дальнейшем присвоение адми­нистративно-территориальным единицам имен государ­ственных, общественно-политических деятелей, деятелей науки и культуры при их жизни. Установлено, что впредь присвоение указанных выше имен может произ­водиться только посмертно в целях увековечения   памяти

1 «Ведомости Верховного Совета СССР» 1957 г. № 19, ст. 494. ,-В о&язи с принятием Указа от 11 сентября 1957 г. утратили силу ранее принятые по этим вопросам законодательные акты (см. при­ложение к Указу).   .

(16

выдающихся государственных, общественно-полити­ческих деятелей, защитников Родины, героев труда, деятелей науки и культуры. Присвоение имен краям, областям, районам, а также городам и другим населен­ным пунктам производится Президиумами Верховных Советов союзных республик. Переименование железно­дорожных станций осуществляется Советом Министров СССР1.

Решение об изменении наименований области, края или города республиканского подчинения в республиках с областным (краевым) делением подлежит утвержде­нию Верховным Советом республики, так как вызывает необходимость внесения поправок в Конституцию. В рес­публиках с районным делением поправки в конституции вносятся при изменении наименований районов и горо­дов республиканского подчинения.

Президиум Верховного Совета СССР признал целе­сообразным переименовать области, районы, города, поселки и села, которым присвоены имена ныне здрав­ствующих государственных и общественных руководи­телей.

В последнее время переименованы также многие сельские населенные пункты РСФСР, имевшие некра­сивые, неблагозвучные названия, отражавшие прошлое дореволюционной деревни. Например, указом Президи­ума Верховного Совета РСФСР от 23 февраля 1960 г. «О переименовании некоторых населенных пунктов Пензенской области» переименованы село Голодяево — в село Междуречье, деревня Грязевка — в деревню Че­ремушки, поселок Лачужный — в поселок Подлесный, село Могилки — в село Октябрьское, поселок Батрак — в поселок Лесной и др.2.

Большое значение для осуществления необходимых изменений в административно-территориальном устрой­стве имеют подготовительные мероприятия.

Общее руководство в области проведения админи­стративно-территориальных  изменений  в СССР осуще-

1              Наименование вновь возникающим населенным пунктам уста-

навливается в момент взятия их на учет в РСФСР обл (край)испол­

комами, Президиумами Верховных Советов автономных республик;

в  УССР—облисполкомами;   в   других   республиках — Президиума,

ми их Верховных Советов.

2              «Ведомости Верховного   Совета РСФСР»  1960 г. № 8, ст. 77

117

ствляет Президиум Верховного Совета СССР. Отдел по вопросам работы Советов Президиума ведет учет всех изменений и издает справочники по административно-территориальному делению СССР.

В союзных республиках предварительная работа по подготовке проектов наиболее важных изменений, ко­торые утверждаются высшими органами государствен­ной власти, осуществляется отделами по вопросам ра­боты Советов Президиумов Верховных Советов союз­ных республик. Отделы ведут систематический учет всех проведенных изменений, разрабатывают инструкции, циркуляры и разъяснения по вопросам административ­но-территориального устройства, составляют и подго­тавливают к печати справочники, оказывают помощь местным органам в подготовке и осуществлении тер­риториальных изменений.

На местах подготовительная работа проводится ор­ганизационно-инструкторскими отделами исполнитель­ных комитетов областных (краевых) Советов и исполни­тельными комитетами районных, городских, сельских и поселковых Советов. Они составляют проекты вносимых изменений, обосновывают их, ведут учет проводимых изменений.

Исполнительные комитеты сельских и поселковых Советов входят в случае необходимости в исполнитель­ный комитет районного Совета депутатов трудящихся с представлением об изменении границ села (поселка) или территории всего Совета, о переименовании адми­нистративного центра или населенных пунктов. Испол­комы районных (городских) Советов свои проекты и предложения направляют в обл(край) исполкомы или в Президиумы Верховных Советов автономных респуб­лик '. В проекте содержатся мотивированные данные, необходимые для того, чтобы решить вопрос о целесо­образности тех или иных изменений. Например, в хода­тайстве исполкома районного Совета о перечислении населенного пункта из одной категории в другую (села в поселок городского типа) обычно указываются данные об общем количестве населения и числе жителей насе­ленного пункта, занятых в сельском хозяйстве или не

1 В союзных республиках с районным делением — в Президиу­мы Верховных Советов республик.

118

занятых (т. е. соответствует ли это количество требова­ниям, предъявляемым к населенным пунктам данной категории), о характере промышленности населенного пункта (число предприятий, их подчиненность и коли­чество занятых рабочих и служащих), сведения о бла­гоустройстве и коммунальном хозяйстве (количество и мощность электростанций и других предприятий, обслу­живающих коммунально-бытовые потребности, состоя­ние дорог, транспорта и т. д.) и о количестве учебных, культурно-просветительных, медико-санитарных учреж­дений, жилых строений и строений иного характера. В ходатайстве говорится также о перспективах дальней­шего развития населенного пункта.

В том случае, если вопрос о внесении изменения раз­решается республиканскими органами (например, об изменении межобластных границ), то необходимые предложения и проекты направляются в Президиум Верховного Совета республики заинтересованными обл (край)исполкомами.

Практическое проведение в жизнь утвержденных рес­публиканскими или областными (краевыми) органами изменений в административно-территориальном устрой­стве осуществляется исполкомами областных (крае­вых), районных или городских Советов депутатов тру­дящихся, за исключением наиболее важных изменений, которые проводятся непосредственно под руководством республиканских органов. Во вновь образуемых адми­нистративно-территориальных единицах (районах, го­родах, поселках) избираются Советы и организуются органы управления.

При передаче населенных пунктов или отдельных территорий из одной административно-территориальной единицы в другую создаются смешанные комиссии из представителей заинтересованных исполкомов Советов депутатов трудящихся ' (районных, городских). Ко­миссии организуют прием и передачу перечисляемой территории (населенных пунктов, отдельных участков и т. д.), а также имущества и дел, ликвидируемых орга­низаций.

Передача территорий из одной административно-территориальной единицы в другую осуществляется на основе указаний республиканских органов или издавае­мых ими инструкций. Так, в РСФСР действует «Инст-

119

рукция о порядке передачи территорий, выделяемых в новую административную единицу или перечисляемых из одной административной единицы в другую», утвер­жденная постановлением ВЦИК и СНК РСФСР 20 ян­варя 1931 г.1. Как показывает практика, эта инструк­ция во многом устарела и вызывает затруднения при ее применении. Целесообразно было бы во всех союз­ных республиках разработать новые инструкции или положения, которые подробно определяли бы правовой порядок передачи территорий вновь создаваемым адми­нистративно-территориальным единицам, а также тер-_ риторий, перечисляемых из одной единицы в другую.

Необходимо также более широко привлекать обще­ственность к подготовке проектов административно-территориальных изменений. Одной из форм привлече­ния общественности к разработке проектов администра­тивно-территориальных изменений могли бы явиться административно-территориальные комиссии, образуе­мые при организационно-инструкторских отделах (обл)крайисполкомов и отделах по вопросам работы Советов Президиумов Верховных Советов союзных рес­публик. В работе этих комиссий смогут принять участие депутаты, активисты, представители заинтересованных ведомств, экономисты, географы и другие специалисты.

Создание таких комиссий даст возможность при уча­стии широкой общественности тщательно и всесторонне обсудить предполагаемые изменения, учесть пожелания населения. Глубокая и тщательная подготовка соответ­ствующих мероприятий позволит избежать поспешных и необоснованных изменений административно-территори­ального устройства, которые отрицательно сказываются на развитии хозяйства и обслуживании населения.

1 СУ РСФСР 1931  г. № 19, ст.   193.