§ 1. Административно-территориальное деление царской России

Новое территориальное устройство советских респуб­лик было установлено в результате ликвидации средне­векового казенно-бюрократического административно-территориального деления, существовавшего в царской России.

Это деление начало вводиться при Петре I, кото­рый впервые разделил Россию на 8 губерний. Губернии были созданы вместо 146 уездов, на которые раньше де­лилась территория России. Во главе губерний были по­ставлены губернаторы, облеченные широкими полномо­чиями и имевшие в своем распоряжении военную силу'.

Обширность этих губерний, бедность их учреждений личным составом и их немощность вызвали к жизни це­лый ряд экстраординарных органов, чрезвычайно много­численных и разнообразных по своему характеру. На места посылались офицеры и чиновники, призванные то «понуждать» губернаторов и воевод, то заменять их, то содействовать им. Наиболее деятельными и многочис­ленными были генералы и офицеры, направлявшиеся во главе воинских команд для борьбы с «воровскими и раз­бойничьими шайками», как называли помещики восстав­ших крестьян.

1 В дальнейшем число губерний было несколько увеличено за счет присоединения новых территорий и колонизации националь­ных окраин. В результате этих изменений были созданы губернии: Выборгская, Оренбургская, Иркутская (выделившаяся из Сибиоской губернии),  Азовская, Новороссийская,   Могилевская   и  Псковская.

45

Все эти команды имели чрезвычайно широкие полно­мочия и в ряде случаев могли контролировать действия местных властей. Посылка на места особых агентов центральной власти для подавления вспышек классовой борьбы, а также для обеспечения финансовых и хозяй­ственных нужд государства безусловно свидетельство­вала о слабости существовавших в то время местных губернских и провинциальных учреждений.

Не случайно поэтому начиная с 1730 года все чаще и чаще появляются различные проекты реорганизации местных учреждений и изменения в связи с этим адми­нистративно-территориального деления страны. В 1768 году Екатерина II создала четыре частные комиссии, из числа которых комиссия «о порядке государства и силе общего права» много занималась вопросами областного.. управления и, в частности, административно-террито­риального деления. Этой комиссии Екатерина II дала «наставление», изложенное в трех уроках. Второй из этих уроков, «касающийся до разделения частей целого общества», предусматривал разработку более целесооб­разного административно-территориального деления им­перии. В нем Екатерина II, в частности, писала:

«При разделении государства на наместничества, наместничества на области и областей на уезды встре­чаются следующие предлоги к рассуждению: 1. Для управления народа и для пользы оного, лучше ли быть наместничеством пространным и многолюдным, или для избежания медлительности от пространства земли и мно­жества дел происходящей полезнее дать каждой губер­нии величину умеренную дабы правительства безоста­новочно успевали в своей должности».

Комиссия работала с 1768 по 1771 год. Она состави­ла «опыт чертежа нынешнего России правления» и раз­работала план предполагаемого административно-тер­риториального деления государства.

Комиссия, состоявшая исключительно из дворян, счи­тала существующий порядок областного управления не­удовлетворительным. Она ясно высказалась за необхо­димость решительного изменения административно-тер­риториального деления исходя из одинакового количества населения в губерниях (450—600 тысяч душ населения), в провинциях (70—120 тысяч душ), в уездах (25—40ты­сяч    душ).    Увеличивая    несколько    число    губерний

46

(на 4), комиссия считала необходимым значительно увеличить число уездов. Что касается границ уездов, то они подробно не определялись.

Так, с конца 60-х годов началась непосредственная работа по подготовке областной реформы. Проведение ее в жизнь было самым тесным образом связано с кре­стьянской войной 1773—75 годов, которая потрясла дво­рянскую империю и заставила господствующий класс поспешно провести целый ряд мероприятий по укрепле­нию государственного аппарата.

В конце 1775 года было издано «Учреждение о гу­берниях». Подавив восстание Пугачева, дворяне всяче­ски стремились укрепить местные органы власти, приспо­собить административно-территориальное деление госу­дарства к тому, чтобы было легче и удобнее подавлять выступления угнетенных масс. Расширение территории русского государства за счет новых земель на юге, запа­де и востоке, размещение там вооруженной силы, строи­тельство пограничных населенных пунктов и создание органов власти также требовали проведения некоторых изменений в административно-территориальном делении.

Во введении к «Учреждению о губерниях» подчерки­валось, что основная задача реформы состоит в том, чтобы «...снабдить империю нужными и полезными уч­реждениями для умножения порядка всякого рода и для беспрепятственного течения правосудия»', а по сути дела речь шла о том, чтобы укрепить диктатуру дворян-крепостников. В соответствии с «Учреждением о губер­ниях» губернии являлись высшим звеном в системе ад­министративно-территориального деления, и их число было увеличено до 40. В свою очередь губернии дели­лись на провинции, уезды или округа 2. Правда, вскоре деление на провинции было упразднено и основными звеньями остались губернии и уезды. Особое место в этой системе занимали области, к которым относились от­дельные территории, обычно вновь присоединяемые, по размерам не уступавшие губерниям, -но с незначитель­ным числом населения.

При .образовании губерний в 1775 году в расчет при­нимались уже не пространственные размеры, а количество

1 Полное собрание узаконений о губерниях, С-Пб, 1918, стр. 3. 8 Там  же, стр. 6—7.

47

населения и удобство путей сообщения (в тех условиях преимущественно водных), позволяющее свя­зать административные центры с окраинами губерний или уездов. Для образования губернии считалось необходимым, чтобы на данной территории было в среднем 300—400 тысяч душ населения, а для уезда 20—30 тысяч душ. В отдельных случаях на окраинах две или три губернии объединялись под управлением особого представителя верховной власти — наместника или генерал-губернатора и составляли отдельную адми­нистративно-территориальную единицу с органами управ­ления, наделенными большими полномочиями, по срав­нению с губернскими.

Такое разделение страны на губернии и уезды в пол­ной мере способствовало проведению внутренней и внеш­ней политики дворянского государства: оно обеспечивало удобство полицейского управления; позволяя сосредото­чивать на местах необходимое количество полиции и чи­новников, создавало условия для быстрой переброски карательной военной силы, когда требовалось подавить организованное выступление восставших, и содействова­ло укреплению опорных пограничных пунктов, игравших важную роль в защите внешних рубежей страны.

В административно-территориальном делении Рос­сийской империи была ярко выражена колониальная политика царизма и русской империалистической бур­жуазии. Стремясь не допустить объединения отдельных народов, царское правительство разделило территории, населенные нерусскими национальностями, распределяя их между различными генерал-губернаторствами и гу­берниями. Так, после присоединения к России Казахста­на, завершившегося в 60—70 гг. XIX в., его территория согласно реформе 1867—68 гг. была разделена на обла­сти. Эти области были распределены по различным ге­нерал-губернаторствам, что приводило к искусственному расчленению территорий, населенных национальными меньшинствами. Территория Татарии в настоящих ее границах была раздроблена между пятью губерниями, территория Армении — между четырьмя и т. д.

Развитие капиталистических производственных отно­шений в России (особенно после реформы 1861 г.), рост старых и образование новых промышленных центров, строительство путей сообщения, перемещение населения

48

из одних районов в другие и т. п. привели к резкому не­соответствию административных границ экономическо­му развитию страны, что стало очевидным уже в конце прошлого столетия. Однако царское самодержавие не торопилось с реформой административного деления. Господствующие классы считали, что какие-либо серьез­ные изменения в государственном механизме и в связан­ном с ним административно-территориальном делении могут пошатнуть «основы» монархии.

Царизм особенно боялся создавать новые админи­стративно-территориальные единицы и перемещать ад­министративные центры во вновь возникшие в процессе капиталистического развития, торгово-промышленные города и фабрично-заводские поселки с преимуществен­но пролетарским населением. Например, город Царицын, получив железнодорожную связь с центральными райо­нами России и Донецким бассейном, превратился в крупный торгово-промышленный центр. Однако он про­должал оставаться уездным городом Саратовской губер­нии. Целый ряд поселений городского типа, крупные фабрично-заводские села, как Орехово-Зуево, Юзовка, Нижний Тагил и др., так и не получили прав города'.

К началу империалистической войны (1914 г.) Рос­сийская империя делилась на 80 губерний, 20 областей, 2 округа и 9 самостоятельных городов (градоначальств), подчиненных непосредственно центру, 817 уездов и 16 760 волостей. Из 50 губерний, образованных на осно­вании «Учреждения о губерниях» І775 года, 42 остались в неизменном виде, в некоторых губерниях изменились лишь центры и только несколько губерний были реорга­низованы путем их объединения с другими или путем разукрупнения. Общее же число губернских администра­тивно-территориальных единиц увеличилось главным образом за счет присоединения к Российской империи новых территорий.

Губернии являлись высшим звеном административ­но-территориальной организации царской России. В них сосредоточивались важнейшие отрасли государственно­го управления, а также органы местного дворянского самоуправления — губернские земства. Стоявший во главе губернии губернатор был наделен широкими пол-

1 Перечень  городов   (губернских   и   уездных)    был   утвержден  в конце XVIII века.

4.   Р.  С. Павловский,  М. А.   Шафир.           49

номочиями: он являлся представителем высшей прави­тельственной власти и вместе с тем органом Министер­ства внутренних дел. Ему подчинялась вся полиция в губернии.

Помимо областей и округов, не входили в губернии и являлись равнозначными с ними единицами 9 городов (Москва, Петербург, Одесса, Ялта, Севастополь, Керчь, Николаев, Баку, Ростов-на-Дону). Эти города были вы­делены в градоначальства в целях усиления власти местных административных органов.

Часть губерний и областей объединялась в генерал-губернаторства (на Кавказе — наместничество). К 1917 году существовало 8 таких генерал-губернаторств, соз­данных главным образом в окраинных районах страны.

Вторым звеном административно-территориальной организации царской России, .по общему правилу, были уезды. Как и губернии, уезды сохранились со времени губернской реформы Екатерины П. В них сосредоточи­валось, по преимуществу, полицейское управление, а также уездные земства, бывшие выборными органами цензового самоуправления, ведавшими под надзором губернатора мероприятиями, относящимися «к местным пользам и нуждам».

В уездах имелось подчиненное непосредственно гу­бернатору уездное полицейское управление, а сам уезд в полицейском отношении делился на полицейские станы. Для охраны «благочиния», общего спокойствия, безопас­ности и порядка в местностях, подведомственных уездной полиции, в 1903 году была создана специальная уездная полицейская стража.

В новых уездах границы строились исходя из удобств административного управления (в особенности из удобств собирания налогов). Естественно-географиче­ские и экономические условия, тяготение населения к определенным центрам и т. п., не принимавшиеся в учет при организации губерний, не играли никакой роли и при установлении уездных границ. Основное требование для образования уезда, предписанное еще «Учреждени­ем о губерниях» 1775 года и заключавшееся в том, что «...в уезде или округе считается от двадцати до трид­цати тысяч душ»', полностью сохранялось в силе.

50

1 Полное собрание узаконений о губерниях, С-Пб., 1918, стр. 7

Уезды, как правило, делились на волости, являвшие­ся первичным звеном системы административно-терри­ториального устройства. Волость, как территориальная единица, первоначально была создана лишь на землях государственных (великокняжеских) и монастырских для удобства собирания налогов с казенных (государ­ственных) крестьян. В 1861 году при «освобождении» крестьян волость превратилась в территориальную еди­ницу сословного крестьянского управления по всей цар­ской империи (за исключением некоторых окраинных районов, населенных национальными меньшинствами) и по существу стала общей административно-тер­риториальной единицей, первичным административ­но-фискальным звеном буржуазно-помещичьего госу­дарства.

Волости состояли из сельских обществ, объединяв­ших крестьян, которые принадлежали до реформы 1861 года одному помещику. Число сельских обществ не было учтено с достаточной полнотой. Примерно их нас­читывалось от 100 до 150 тысяч по всей стране. Основ­ное назначение волости состояло в сборе налогов и раз­личных платежей с крестьян. Применительно к этому и строились их границы. Сельские общества большей частью занимались вопросами общинного землеполь­зования.

В организации управления окраинами царили запу­щенность и хаос. Особое управление существовало для Финляндии, царства Польского, Прибалтийских губер­ний, Кавказского края, Закаспийской области, Турке­стана, степных областей, Сибири и земель казачьих войск. Так, Туркестанский край в целом и все казачьи области находились в ведении военного министерства. Степные области — Акмолинская и Семипалатинская состояли в ведении министерства внутренних дел. Кав­каз вообще не подлежал ведению министров, и послед­ние должны были каждое свое мероприятие проводить только через наместника. Управление «кочевыми и бро­дячими инородцами» Приморской и Амурской областей целиком представлялось усмотрению местных губерна­торов. Управление «самоедами» Архангельской губер­нии сосредоточивалось в ведении министерства земле­делия. Калмыки и киргизы состояли в ведении Астра­ханского    губернатора.      Обособленное        управление

4*            57

Имели также территории казачьих войск, как прави­ло, входившие в состав той или иной губернии (об­ласти).

Царская Россия отличалась значительным развитием сословно-территориальных органов. Дворянство было организовано по губерниям и уездам, духовенство в ка­честве основных звеньев, территориальной организации имело епархии, приходы, церковные общины и монасты­ри. Купцы составляли в городах купеческое общество, мещане — мещанское, ремесленники делились на цехи, сословие крестьян имело сельские и волостные звенья территориальной организации, которые одновременно являлись общими звеньями административно-террито­риальной системы.

С точки зрения ведомственного (отраслевого) управ­ления, установленная система административно-террито­риального деления не всегда была удобной. Поэтому она дополнялась большим числом различных межтерри­ториальных органов. Так, существовали различные окру­га: военные, учебные, почтово-телеграфные, горные, та­моженные и др., объединявшие каждый по нескольку губерний. В пределах губернии по нескольку уездов объединяли инспектуры народных училищ, участки по­мощников прокуроров окружных судов, помощников начальников губернских жандармских управлений, епи­скопства православной церкви и т. п.

Таким образом, на сетку административно-террито­риального деления накладывалась еще одна сетка орга­нов ведомственного и церковного управления.

Царское административно-территориальное деление было целиком сохранено Временным правительством. Империалистическая буржуазия считала царскую госу­дарственную машину вполне подходящей для обслужи­вания своих интересов. Созванное Временным правитель­ством в марте 1917 года «Особое совещание по реформе местного управления» категорически высказалось про­тив изменений административно-территориального деле­ния. 26 марта 1917 г. Временным правительством было вынесено официальное решение о том, что деление стра­ны на губернии, уезды и волости должно остаться без изменений. Под давлением мест были внесены лишь незначительные поправки - в территориальное деление некоторых губерний и уездов.

52