§ 1. Понятие советского административно-территориального устройства

Административно-территориальное устройство (деле­ние) государства возникло вместе с появлением самого государства, пришедшего на смену родовой организа­ции общества. Ф. Энгельс в работе «Происхождение семьи, частной собственности и государства» (1894 г.) указывал, что государство отличается от старой родо­вой организации «...разделением подданных государства по территориальным делениям» !.

В процессе разложения первобытно-общинного строя постепенно уничтожалась прежняя изолированность ро­дов и племен, а также связь членов общины с одной определенной территорией. «Территория осталась,— писал Ф. Энгельс, — но люди сделались подвижными. Поэтому исходным пунктом было принято террито­риальное деление, и гражданам предоставили осуществ­лять свои права и обязанности там, где они поселя­лись, не считаясь с их принадлежностью к тому или другому роду или племени. Такая организация граждан по месту жительства общепринята во всех государ­ствах» 2.

Классики марксизма-ленинизма показали, что разде­ление подданных по территориальному признаку состав­ляет один    из    важнейших    специфических    признаков

'К. Маркс  и   Ф.  Энгельс, Соч., т. XVI, ч.  I, Партиздат ЦК ВКП(б), 1937, стр. 145. 2 Т а м  же, стр.  145—146.

8

государства. При этом каждый тип государства в зави­симости от существующих в нем общественно-экономиче­ских отношений имеет свои государственноправовые учреждения, а также и свою систему административно-территориального устройства.

С заменой существующих общественно-экономиче­ских отношений новыми меняется и административно-территориальное устройство государства. Пришедший к власти класс создает свою государственную организа­цию и соответствующее ей административно-террито­риальное устройство. Так, в результате французской буржуазной революции 1789 года существовавшее ра­нее в стране административно-территориальное деление было заменено новым. Административно-территориаль­ное устройство Франции до буржуазной революции ха­рактеризовалось чрезвычайной раздробленностью, са­мыми разнообразными административно-территориаль­ными единицами, образованными в интересах феодалов и духовенства и отражавшими в своей совокупности эко­номический строй феодального общества '.

Французская буржуазия, придя к власти, упразднила старую систему административно-территориального уст­ройства королевства со сложным и запутанным делени­ем, с многочисленными феодальными границами и систе­мой различных таможенных пошлин, мешавших свободе рыночного оборота и развитию капиталистических отно­шений. Вся территория Франции была разделена на 83 департамента, которые делились в свою очередь на дис­трикты (округа), кантоны и коммуны2.

1              Вся   территория     Французского    королевства     разделялась  на

35 провинций, 33 генеральства  (административные королевские окру­

га), 175 больших бальяжей (старинные феодальные административные

и судебные округа),  на  13 парламентов, 38 военных  округов и на

142 епархии.  Наряду с этим делением во Франции  были отдельные

районы, в которых власть осуществлялась иностранными  правителя­

ми. Например, в Авиньоне — власть принадлежала папе римскому,

в Монбельяре — князю  Вюртембергскому,  Мюльгаузен  считался ре­

спубликой, связанной   со Швейцарией,   и т. д.   (См.   Ж. Жорес,

История   Великой  Французской   революции,   Госиздат,    1920, т.   1,

стр. 313).

2              См. ст. 1, разд. II Конституции  1791  года, которая гласила:

«Французское королевство  едино и  нераздельно: в его состав вхо­

дит  83  департамента;   каждый  департамент  делится на   округа   и

округа — на кантоны».

Г

К этому делению буржуазия приспособила почти всю систему государственных органов. Основным принци­пом построения новых административно-территориаль­ных единиц являлось обеспечение административного управления. Границы департаментов во многих случа­ях проводились по линиям меридианов и параллелей. Принимались во внимание только размеры территории и наличие удобных путей сообщения, прежде всего речных систем, наименование которых было присвоено многим департаментам. Размеры департаментов устанавлива­лись с таким расчетом, чтобы обеспечить возможность в течение одного дня добраться из административного центра департамента до любого его населенного пункта. Такое деление создавало необходимые условия для' быстрой переброски военной и полицейской силы в те места, где угнетенные массы могли выступить против существующих порядков, а также в пограничные районы для  защиты территории  страны от -нападения.

Уже из сказанного следует, что административно-территориальное устройство является составной частью государственной организации, важным государственно-правовым институтом. Оно неразрывно связано с клас­совой сущностью государства и складывается в зависи­мости от того, какие задачи стоят перед государством, какие функции оно осуществляет. В административно-территориальном устройстве всегда находит свое отра­жение политика правящего класса, степень участия на­селения в политической жизни, а также положение раз­личных национальностей.

Таким образом, под административно-территориаль­ным устройством следует понимать обусловленное клас­совой природой, задачами и функциями государства раз­деление территории страны на части, в соответствии с которым строится система органов государственного аппарата.

В эксплуататорском государстве административно-территориальное устройство призвано обеспечить господ­ствующим классам для беспрепятственной эксплуатации и подавления трудящихся, а также сбор налогов, необхо­димых для содержания громадного государственного ап­парата. Именно таким является административно-терри­ториальное деление современных империалистических государств, которое носит   ярко   выраженный  полицей-

10

ско-фискальный характер. Даже буржуазные государ-ствоведы вынуждены признать, что административно-территориальное устройство современных капиталисти­ческих государств носит искусственный характер и не учитывает экономических условий 1.

Административно-территориальное устройство со­циалистического государства коренным образом, прин­ципиально отличается от административно-террито­риального устройства капиталистических стран, так как содействует практическому осуществлению экономиче­ских и политических задач, стоящих перед социалистиче­ским государством, расширению социалистической демо­кратии, проведению в жизнь ленинской национальной политики.

Государственная территория СССР состоит из терри­торий союзных республик. Единство всей государствен­ной территории многонационального Советского Сою­за обусловлено общностью экономических, политических и идеологических основ советского общественного строя, добровольностью объединения республик, единством интересов трудящихся всех наций и народностей СССР. Вместе с тем каждая союзная республика, входящая в состав СССР, обладает территориальным верховенством, имеет свою точно ограниченную и прочно закрепленную за ней территорию. Территория союзной республики не может быть изменена без ее согласия. Вне пределов компетенции СССР союзная республика самостоятельно распоряжается своей тер­риторией, устанавливает и изменяет свое администра­тивно-территориальное устройство.

В советском союзном государстве административно-^. территориальное устройство —это обусловленное зада­чами и функциями социалистического государства раз­деление территории союзных республик на отдельные части (области, районы и т. д.), в соответствии с кото­рым строится система органов советского государства и общественных организаций в интересах обеспечения их практической деятельности.

1 См., например, Эрве Деттол, Местная администрация Франции, Госюриздат, 1957, где автор указывает, что во Франции департаменты в целом остаются неизменными в течение более чем І60 лет, а также подчеркивает искусственный характер департа­ментского деления во Франции.

11

Наряду с административно-территориальным устрой­ством союзных республик в СССР имеется еще общее экономическое районирование и экономическое админи­стративное районирование. Под общим экономическим районированием' понимается разделение территории страны на крупные части — основные экономико-геогра­фические районы (Дальний Восток, Сибирь, Урал, Юго-Запад и др.) в целях осуществления территориального планирования народного хозяйства. Основные экономи­ко-географические районы представляют собой хозяй­ственно целостные, комплексно развивающиеся террито­рии, выделяющиеся специализацией в масштабах всей страны.

При установлении основных экономических районов учитываются географическое разделение труда между различными частями страны, природные условия и ресурсы, плотность и размещение населения, транспорт­ные связи, достигнутый уровень развития производи­тельных сил, а также перспективы хозяйственного раз­вития данной территории. «Выделение крупных экономи­ко-географических районов планирования, — говорится в «Контрольных цифрах развития народного хозяйства СССР на 1959—1965 годы».,— способствует правильно­му географическому размещению и наиболее экономич­ной территориальной организации народного хозяйства Советского Союза»2.

Кроме основных экономических районов, в пределах каждой республики или области (края) выделяются экономические подрайоны, отличающиеся своеобразием природных условий, специализацией хозяйства и сте­пенью развития экономики. Являясь вспомогательным по отношению к общему экономическому районированию, внутриреспубликанское (внутриобластное, внутрикрае-вое) районирование также служит основой террито­риального планирования народного хозяйства. Оно имеет важное значение для правильного выбора места строительства    определенных    производственных объек-

1              Общее экономическое районирование называют еще. генераль­

ным экономическим районированием   (см. П. М. Алампиев. Эко­

номическое районирование СССР, Госпланиздат, 1959, стр. 18).

2              «Материалы Внеочередного    XXI    съезда     КПСС»,   Госполит-

издат,   1959, стр. 218.

12

тов, наиболее целесообразного размещения капитальных вложений на территории республики или области (края), балансовой увязки  показателей плана.

Начиная с третьей пятилетки и до последнего вре­мени общегосударственное территориальное планирова­ние осуществлялось по 13 крупным экономическим райо­нам (Север, Северо-Запад, Центр, Северный Кавказ, Поволжье, Урал, Западная Сибирь, Восточная Сибирь, Дальний Восток, Запад, Юг, Средняя Азия и Казах­стан, Закавказье). Между тем за этот период произош­ли значительные сдвиги в развитии и размещении со­циалистического производства.

С учетом происшедших изменений, а также перспек­тив развития экономики и новых организационных форм руководства хозяйством в настоящее время принята новая схема крупных экономических районов'.

По новому экономическому районированию террито­рия СССР разделяется на 17 крупных экономических районов, в том числе 10 районов РСФСР (Северо-Запад­ный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черно­земный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневос­точный), в состав которых входят соответствующие об­ласти, края и автономные образования. Три района Украинской ССР (Донецко-Приднепровский, Юго-За­падный, Южный), один республиканский — Казахская ССР и три межреспубликанских района — Западный, Закавказский, Среднеазиатский. Белорусская и Молдав­ская ССР не вошли в состав крупных экономико-гео­графических районов и остались самостоятельными эко­номическими административными районами.

Во всех крупных экономических районах созданы советы по координации и планированию работы совнар­хозов (в Казахской ССР функции совета возложены на республиканский госплан). Эти советы будут изучать основные проблемы комплексного развития хозяйства, разрабатывать рекомендации и предложения для пред­ставления в Госпланы союзных республик, Госплан СССР, Госэкономсовет.  Создание   советов,   способствуя

1 См. постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 26 апреля 1961 г. № 381 «Об экономическом районировании СССР и организации советов по координации и планированию в крупных экономических районах».  (СП СССР 1961 г. № 8, ст. 59).

М

повышению уровня планирования, позволяет мобилизо­вать новые ресурсы, таящиеся в комплексном развитии экономических районов.

Из изложенного видно, что общее экономическое районирование отличается от административно-террито­риального устройства по своему назначению. Оно пред­назначено для комплексного планирования народного хозяйства страны и отдельных ее частей.

Определенные различия имеются также между адми­нистративно-территориальным устройством республик и экономическим административным районировани­ем. Экономические административные районы, как известно, были созданы в 1957 году с целью даль­нейшего совершенствования руководства промышленно­стью и строительством. В каждом таком районе обра­зован совет народного хозяйства. В отличие от админи­стративно-территориальных единиц, в пределах которых соответствующие органы государственной власти и управления осуществляют руководство всем местным хозяйственным и социально-культурным строительством, экономические административные районы призваны обеспечивать управление промышленностью и строитель­ством союзно-республиканского значения.

В условиях социалистического государства, где су­ществует единство политического и хозяйственного ру­ководства, административно-территориальное устройство не может строиться без учета перспектив развития как всей страны, так и ее отдельных районов. Оно в прин­ципе должно соответствовать общему экономическому районированию. В свою очередь административно-тер­риториальное устройство учитывается при создании эко­номических административных районов. С развитием экономики неизбежно вносятся изменения как в состав основных экономических районов, так и в администра­тивно-территориальное   устройство  союзных   республик.