§ 2. Создание и дальнейшее развитие административно-территориального устройства Советского социалистического государства

Вопрос о коренной ломке административно-террито­риального устройства царской России был поставлен только после победы Великой Октябрьской социалисти­ческой революции. В процессе разрушения старого бур­жуазно-помещичьего государственного аппарата и ор­ганизации социалистического государственного аппара­та пролетариат должен был ликвидировать старую систему административно-территориального деления" и создать новую, отвечающую его интересам, интересам трудящихся.

В. И. Ленин еще до Октября указывал, что средне­вековые, крепостнические, казенно-бюрократические, административные деления России, не соответствующие даже требованиям капитализма, нельзя будет оставить без существенных изменений после уничтожения само­державия. «Ясно, как день, — писал В. И. Ленин, — что не может быть и речи ни о какой, сколько-нибудь серьезной местной реформе в России без уничтожения этих делений и замены их...»'.

Вскоре же после победы Великой Октябрьской со­циалистической революции началась разработка и прак­тическое осуществление мероприятий по созданию ново­го административно-территориального деления, осно­ванного на  социалистических принципах.

Уже в ноябре-декабре 1917 года в центральных и восточных губерниях страны началось повсеместное разукрупнение волостей. Особенно широко ломка волост­ных границ проводилась летом 1918 года, когда проис­ходил землеустроительный передел и многие крупные селения преобразовались в самостоятельные волости.

Что касается строительства сельских Советов, то оно полностью развернулось лишь во второй половине 1918 года. Огромная заслуга в этом процессе принад­лежит комитетам деревенской бедноты (комбедам), при помощи которых Советской власти удалось подорвать экономическую и политическую мощь кулачества и создать условия для установления прочного союза с середняком.

1 В. И. Ленин, Соч., т. 20, стр. 31.

5S

Возник также ряд новых губерний и уездов, кото­рые образовались вокруг своих естественно-историчес­ких и экономических центров, не имевших ранее адми­нистративных прав и числившихся «заштатными» горо­дами. В качестве характерного примера можно привести создание Иваново-Вознесенской губернии.

Сразу же после установления Советской власти эко­номические особенности текстильного Иваново-Кинешем-ского района потребовали создания там своих органов власти и управления. Происходивший 6—8 декабря 1917 г. съезд Советов фабрично-заводских комитетов и профессиональных союзов Иваново-Кинешемскэго района избрал районный Совет и поручил ему подгото­вить материал об образовании новой губернии и орга­низации в ней власти 1.

В январе 1918 года II районный съезд Иваново-Ки-нешемского района принял специальную резолюцию, в которой признал необходимым выделить из Костромской и Владимирской губерний новую Иваново-Вознесенскую губернию в составе 8 уездов2.

С апреля месяца 1918 года под председательством М. В. Фрунзе начала работать комиссия по организа­ции новой губернии, задачи которой состояли в том, что­бы наметить границы, согласовать их с губернскими учреждениями Владимира и Костромы, а затем сформи­ровать органы новой губернии.

В конце апреля в г. Иваново-Вознесенске открылся III съезд Советов Иваново-Кинешемского района. В из­вещении за подписью М. В. Фрунзе о созыве этого съезда говорилось: «Два съезда Советов Иваново-Кине­шемского промышленного района, представлявшие все трудовое население уездов: Шуйского, Кинешемского, Юрьевецкого, частей Нерехтского, Ковровского, Суздаль­ского, Вязниковского и Юрьев-Польского уездов вынес­ли постановление о необходимости образования новой Иваново-Вознесенской губернии».

В принятой этим съездом резолюции губисполкому было поручено в месячный срок войти с ходатайством в центральные правительственные организации об утвер­ждении губернии в намеченных границах.

1              ЦГАОР ф. № 393, о. № 320, л. д.  183.

2              Т а м ж е, о. № 352, № 460, л. д. 5 и след.

54

Так, по инициативе местных советских органов в те­чение нескольких месяцев был решен вопрос о создании целостной в экономическом отношении Иваново-Возне­сенской губернии, на что не могли решиться ни царское, ни Временное правительство.

В таком примерно порядке происходило создание и других новых губерний и уездов '. Одновременно было также узаконено существование областей, которые фак­тически возникли еще до Октябрьской революции как центры советской и партийной работы 2. Всего к середи­не 1918 года было создано 6 губерний.

Некоторые изменения в старое административно-территориальное деление вносились и в других братских советских социалистических республиках после освобож­дения их территории от интервентов и белогвардейцев и разгрома националистической контррезолюции. Об этом, в частности, свидетельствует образование на Украине декретом Украинского советского правитель­ства от 5 февраля 1920 г. Донецкой.области 3. Создание в составе Украинской ССР этой новой области имело огромное значение для обеспечения успешного руковод­ства восстановлением угольного Донбасса.

Большую роль в проводимой тогда работе по улуч­шению административно-территориального устройства советских республик сыграло Обращение НКВД от 24 декабря 1917 г. ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного самоуправления». Это обращение обязывало местные органы государственной власти немедленно приступить к перестройке административно-террито­риального деления и вместе с тем определяло, в каком именно  направлении  ее следует проводить4.

27 января 1918 г. Совнарком РСФСР издал поста­новление «О порядке изменения границ губернских, уездных и проч.», предоставившее местным Советам ши­рокую инициативу в деле самостоятельного осуществле-

1              Данные об этих губерниях,  уездах и других изменениях ад­

министративного деления имеются в статье К. Д. Егорова, Осно­

вы районирования  РСФСР, помещенной в сборнике «Пять лет Со­

ветской власти».

2              См. постановление ВЦИК от 23 декабря  1918 г. «Об област­

ных объединениях»  (СУ РСФСР  1918 г. № 99, ст.   101).

СУ УССР  1920 г. № 7, ст. 121.

СУ РСФСР 1917 г. № 12, ст. 179.

55

ния всяких изменении в административно-территориаль­ном делении1. Применявшийся царским и Временным правительствами разрешительный порядок образования административно-территориальных- единиц отменялся. Все вопросы, связанные с изменением границ губерний, уездов и волостей, могли согласно этому постановлению разрешаться местными Советами, с соответствующим сообщением о внесенных изменениях Наркомату внут­ренних дел. Такая политика центра была вполне объяс­нима в тех условиях, поскольку лишь опыт мест мог дать ответ на вопрос о будущем административно-тер­риториальном  устройстве  Советского  государства.

Первые годы развития Советского государства ха­рактеризуются многообразием форм территориальных образований. В масштабах губерний, отдельных уездов и даже волостей возникали различные «республики», кое-где возглавлявшиеся собственными совнаркомами. Однако сразу же после заключения Брестского мира, получив возможность вплотную перейти к задаче управ­ления страной, советское правительство решительно вы­ступило за ликвидацию всякого рода самочинных рес­публик с их совнаркомами и другими подобными обра­зованиями. Важным мероприятием в этом направлении было постановление ВЦИК от 9 июля 1918 г. «Об уп­разднении Совнаркома Московской области».

Принятие первой Конституции РСФСР в 1918 году внесло в практику советского строительства необходи­мую планомерность, организованность и обеспечило согласованность в работе различных звеньев советской системы. Конституция 1918 года сохранила в основном деление страны на губернии, уезды и волости. Установ­ление границ и компетенции областных Советов, входя­щих в состав РСФСР, а также общее административное разделение территории РСФСР и утверждение област­ных объединений относилось Конституцией к ведению Всероссийского съезда Советов. Области считались ос­новными территориальными единицами. При этом осо-т бого различия между областями и губерниями Консти­туция не проводила.

Большое значение в это время имело постановление СНК РСФСР    «О  порядке    разрешения    вопросов об

' СУ РСФСР 1918 г. № 91, ст. 318. 56

изменении границ губерний, уездов и волостей», издан­ное 15 июля 1919 г.1. Оно установило новый порядок, при котором изменение границ губерний, уездов и воло­стей могло производиться только с разрешения Народ­ного комиссариата внутренних дел. Это постановление предлагало взять курс на укрупнение волостей с таким расчетом, чтобы в волости в среднем насчитывалось до 10 тысяч человек.

Большое внимание вопросам создания нового терри­ториального устройства уделил VII Всероссийский съезд Советов, состоявшийся в 1919 году.

На съезде в докладах о советском строительстве от­мечалось не только несоответствие старого администра­тивно-территориального деления новым задачам, но и исключительная путаница, вызванная тем, что отдель­ные совнаркомы, наркоматы, главки, центры вводили свои границы, не совпадающие с существующим адми­нистративно-территориальным делением.

В резолюции VII съезда о советском строительстве был включен специальный пункт, в котором ВЦИК по­ручалось практически разработать вопрос о новом ад­министративно-хозяйственном делении РСФСР. «Впредь до решения этого вопроса ВЦИК, — говорилось в резолюции,—образование новых административно-хозяй­ственных единиц, а также введение нового районного деления всей или части территории РСФСР, по каким-либо отдельным отраслям хозяйства или управления, в каждом отдельном случае разрешается Советом Народ­ных Комиссаров после предварительного обсуждения вопроса всеми заинтересованными исполнительными комитетами и народными комиссариатами»2.

В декабре 1920 года состоялся VIII Всероссийский съезд Советов, который предложил ВЦИК ускорить ра­боту по проведению нового административно-хозяйст­венного деления РСФСР преимущественно «на основе экономического тяготения». Съезд обязал все ведомст­ва в ближайшее время закончить свои работы по райо­нированию. Придавая громадное значение каменно­угольной и металлургической промышленности Сибири, Урала, Подмосковного и Донецкого бассейнов для вос-

1              СУ РСФСР 1919 г. № 36, ст. 356.

2              «Съезды Советов в документах 1917—.1936 гг.»,    Госюриздат,

т. I, 1959, стр. 116.

57

становления всего хозяйства республики, съезд пору­чил ВЦИК срочно разрешить вопрос о новом терри­ториальном перераспределении районов в этих мест­ностях.

В связи с необходимостью решительно покончить с местничеством и сепаратизмом в это же время издается ряд постановлений ВЦИК об областных объединениях.

Возникшие без определенного плана и часто без не­обходимых экономических предпосылок областные объединения, существовавшие наряду с губерниями, становились теперь излишними.

Постановлением ВЦИК от 23 декабря 1918 г. «Об областных объединениях» утверждались только 3 обла­сти: Уральская, Западная и Северная. При этом вхо­дившим в них губерниям предоставлялось право через губернский съезд Советов и после утверждения Прези­диумом ВЦИК выйти из состава этих областей.

Это означало, что по мере того, как губернии нала­живали свою работу и непосредственно связывались с центром, они могли отказаться от вхождения в соответ­ствующую область.

Вскоре фактически перестала существовать Ураль­ская область в связи с тем, что ее территория оказалась занятой интервентами и белогвардейцами.

Затем распалась Западная область, а в первой по­ловине 1919 года III съезд Советов Северной области вынес решение о ее упразднении.

Приблизительно в это же время начали создаваться советские национально-территориальные образования, что привело к административному переделу территории РСФСР на началах советской автономии. За короткий срок на территории РСФСР наряду с уже существовав­шей Туркестанской АССР был создан целый ряд авто­номных республик и областей'.

На основании решения VII съезда Советов Прези­диум ВЦИК в феврале 1920 года создал административ­ную комиссию ВЦИК во главе с заместителем наркома внутренних дел тов. Владимирским. Перед этой комис­сией были поставлены две основные задачи: общая раз­работка принципов нового районирования республики и подготовка материалов для создания отдельных адми-

1 См. Д. Л. Златопольский, Государственное устройство СССР, Госюриздат,  1960.

58

нистративно-территориальных образований и изменения

!их границ.

Первые схематические наметки экономического рай­онирования страны были даны з плане ГОЭЛРО, кото­рый VIII съездом Советов был признан первым шагом великого хозяйствования.

Этот план, получивший исключительно высокую оценку В. И. Ленина, предусматривал строительство ряда электрических станций государственного значения и в связи с этим намечал создание 10 важнейших эконо­мических районов на территории РСФСР.

В докладе Государственной комиссии по электрифи­кации России VIII съезду Советов РСФСР особо отме­чалось, что для выработки рационального плана разви­тия народного хозяйства предстоит разделить террито­рию страны на хозяйственно-самостоятельные единицы. Проведение районирования тесно связывалось с идеей электрификации и Ленинским планом ГОЭЛРО.

Общее руководство делом электрификации РСФСР, ■наблюдение за исполнением плана ГОЭЛРО и согласо­вание его с общегосударственным хозяйственным пла­ном РСФСР было возложено на Госплан.

В свою очередь Госплан уже в 1921 году создал спе­циальную комиссию по районированию России, которая занялась научной разработкой проекта районирования. В течение 1920—1921 гг. была выработана предвари­тельная схема нового территориального устройства стра­ны. 2-я сессия ВЦИК VIII созыва, состоявшаяся в на­чале 1921 года, детально рассмотрела эту схему и обсу­дила все вопросы, связанные с созданием новой системы административно-территориального устройства '.

Вместо разделения страны на губернии, уезды и во­лости в проекте намечалась новая система с основными звеньями: район — округ—область. 4 ноября 1921 г. доклад Госплана о районировании был заслушан Сове­том Труда и Обороны, а затем Президиумом ВЦИК, ко­торый образовал под председательством М. И. Калини­на комиссию. Эта комиссия рассмотрела разработанный Госпланом проект районирования и выработала спе­циальные тезисы   по данному  вопросу.   Проект  нового

1 «Сессия  ВЦИК  VIII  созыва.   Стенографический  отчет».  Гос­издат, 1921, стр. 81—83.

административно-территориального устройства был окончательно утвержден в марте 1922 года 3-й сессией ВЦИК IX созыва.

Переход на мирную работу по восстановлению на­родного хозяйства позволил практически приступить к осуществлению   задач   экономического   районирования.

В результате проведенных мероприятий к началу 1923 года после осуществления национально-террито­риальных преобразований и глубокой проработки вопро­са о районировании в Госплане и Комиссии ВЦИК были созданы необходимые предпосылки для осуществления коренных изменений в административно-территориаль­ном устройстве РСФСР.

В 1922 году по инициативе В. И. Ленина был обра­зован Союз Советских Социалистических Республик, что явилось крупнейшей победой национальной политики Коммунистической партии. Созданием СССР заверши­лась колоссальная работа по объединению в одно целое всех народов многонационального социалистического государства. Объединение советских республик в единое союзное государство облегчило решение задач хозяйст­венного и культурного строительства как в отдельных национальных республиках, так и во всей стране. После образования СССР вопросами создания нового админи­стративно-территориального деления стали активно за­ниматься общесоюзные органы.

К началу 1923 года уже были уточнены принципы районирования и установлена очередность работ по его проведению.

Осуществление основных принципов экономического районирования предполагало:

а)             формирование  административно-территориальных

единиц как экономически организованных объединений

с учетом не только их природных, хозяйственных и др.

ресурсов, но и перспектив развития:

б)            неуклонное   соблюдение   требований    ленинской

национальной политики Коммунистической партиа;

в)             максимальное укрепление государственного аппа­

рата, повышение его организаторской рели в социалис­

тическом строительстве, приближение его к трудящимся

массам,   улучшение    руководства     работой   нижестоя­

щих его звеньев со стороны как партийных, так и выше­

стоящих государственных органов.

60

В соответствии с этим Госпланом СССР была состав­лена детальная схема, предусматривавшая создание 21-го экономического района и, следовательно, такого же количества областных объединений, то есть по суще­ству создан общий план районирования всего СССР.

В ряде областных хозяйственных объединений были разработаны проекты низового районирования. Такие проекты имелись и по отдельным губерниям. Во многих губерниях и республиках было проведено значительное укрупнение волостей и уездов, что, безусловно, имело положительное значение и для последующего райониро­вания.

На территории Украины к этому времени уже нача­лось практическое проведение общего районирования, хотя там еще сохранились губернии, которые вместо уездов и волостей делились на округа и районы. Со­стоявшееся в декабре 1922 года совещание делегатов V Всеукраинского съезда Советов, членов коллегии НКВД УССР и ЦАТК рассмотрело предварительные проекты окружного и районного деления ряда губерний (Харьковской, Черниговской, Полтавской и др.) и раз­работало ряд практических вопросов, связанных с завер­шением районирования'.

План административно-территориального деления УССР, согласованный с Госпланом РСФСР и админист­ративно-территориальной комиссией ВЦИК, в конце февраля 1923 года был представлен на утверждение Президиума ВУЦИК. В апреле 1923 года 2-я сессия ВУЦИК VII созыва обсудила этот план и ввела в дей­ствие новое административно-территориальное устрой­ство Украины, подчеркнув, что оно имеет важное значе­ние как первый опыт коренной перестройки террито­риальной организации всей страны в направлении полного сочетания административного деления с эконо­мическим районированием.

В этих условиях необходимо было подвести итог всей работе в области административно-территориального переустройстъа, дать ей оценку и установить окончатель­ные сроки и порядок проведения в жизнь намеченной Госпланом СССР схемы. Этой было сделаноXII съездом ВКП(б)  в 1923 году, который    в    своем постановлении

«Бюллетень  НКВД  УССР»   1922 г.   №  17—18,  стр.   7—8.

61

указал, что разработанный Госпланом СССР проект районирования является лишь «рабочей гипотезой», нуждающейся в дополнении и проверке. В решении ука­зывалось, что введение новой системы административно-территориального деления требует осторожного подхода и большого срока для своего окончательного прове­дения.

Съезд поручил ЦК партии, кроме работ, проводя­щихся на Украине, первоначально осуществить райони­рование только в двух районах (промышленном и сель­скохозяйственном) и принять меры к внесению большей плавности в дело изменения административно-хозяйст­венного деления. По отношению к остальным областям, национальным республикам и губерниям съезд поручил ЦК партии ограничиться продолжением разработки плана районирования, не допуская его фактического про­ведения в жизнь до учета опыта в указанных выше двух областях. Исключения могли быть только с разрешения ЦК РКП (б) '.

Эта резолюция съезда была положена в основу всех дальнейших работ по проведению районирования. В 1923 году в качестве образца была создана Уральская промышленная область2, а затем Юго-Восточная сель­скохозяйственная область, получившая наименование Северо-Кавказского края, в состав которой входил це­лый ряд национальных образований.

8 мая 1923 г. Госплан СССР обратился с письмом в СТО, в котором отмечалось, что процесс предвари­тельной разработки вопроса районирования в некоторых областях (не предполагаемых к организации в первую очередь) получил в настоящее время значительное раз­витие и требует дальнейшего завершения в конкретных формах. В качестве таких областей Госпланом указы­вались Нижне-Волжская, Северо-Восточная и Средне-Волжская области, где к этому времени имелся ряд проектов низового районирования.

1              См. «КПСС в резолюциях и решениях...»,  Госполитиздат, изд.

7-е, ч. I, стр. 718—719.

2              Положение об Уральской области, создание которой явилось

первым в  РСФСР  опытом    районирования,    было  утверждено   111

сессией ВЦИК.  Область была   разделена   на   округа, округа — на

районы, причем границы области, округов и районов и их центры

были»определены по принципам экономического тяготения.

62

Из материалов Госплана видно, что в этих местах уже работали десятки различных организаций област­ного характера (округа водного транспорта и путей со­общения, объединения Северолеса, сельхозкооперации, Наркомвнешторга, Госбанка и др.). Поэтому Госплан ставил вопрос об учреждечии в Саратове, Самаре и Ар­хангельске областных плановых комиссий для проведе­ния дальнейших работ по районированию.

Переход к осуществлению ленинского плана социа­листической индустриализации страны и коллективиза­ции сельского хозяйства выдвинул задачу завершения экономического районирования. XV съезд ВКП(б), исхо­дя из необходимости укрепления планового начала, дал директиву о разработке первого пятилетнего плана раз­вития СССР, составным элементом которого являлось завершение районирования страны. В решениях съезда указывалось: «С целью наиболее полного охвата плано­вым руководством народнохозяйственной жизни страны съезд считает необходимым в течение предстоящего пя­тилетия   окончить   районирование всей   страны»'.

Осуществление пятилетнего плана требовало соот­ветствующей перестройки советского государственного аппарата в целях улучшения его работы. Переход стра­ны к областному и районно-окружному делению должен был улучшить деятельность государственных органов по руководству промышленностью, строительством и сельским хозяйством.

В 1926—1927 гг. были образованы Дальневосточный край и Ленинградская область2. В 1928 году закончи­лась организация Центрально-Черноземной, Средне-Волжской и Нижне-Волжской областей 3. Завершающим моментом в переходе к территориальному делению в РСФСР на основе экономического районирования явилась организация еще четырех областей, а имен­но: Западной, Нижегородской, Центрально-Промыш­ленной, Ивановской промышленной, а также Север­ного Края4.

1              «КПСС   в   резолюциях и   решениях...»,   Госполитиздат,   1953,

ч. II, стр. 345.

2              СУ РСФСР  1926 г. № 3,    ст. 8;   СУ РСФСР    1927 г. № 80,

ст. 536

3              СУ РСФСР 1928 г. № 54, ст. 406—407; № 56, ст. 421.

* СУ РСФСР 1929 г. № 10, ст., 116.

63

К концу 1929 года в РСФСР закончился переход к областному (краевому), окружному, районному деле­нию, а во всех остальных республиках — окружному, районному делению. Переход к этой новой системе ад­министративно-территориального деления имел большое значение для улучшения руководства' народным хозяй­ством, приближения государственных органов к населе­нию, развязывания широкой политической и трудовой активности масс, последующей ликвидации экономиче­ской и культурной отсталости национальных рес­публик.

Таким образом, была создана новая система админи­стративно-территориального устройства страны, отве­чающая жизненным интересам рабочего класса и всех трудящихся. Вместо старых губерний, уездов и волостей, носивших полицейско-фискальный характер, были об­разованы административно-территориальные единицы, построенные на основе учета экономических данных и особенностей национального состава населения и обла­дающие достаточной экономической базой, широкими правами и хозяйственно-административной самостоя­тельностью.

Организация новой системы административно-тер­риториального устройства явилась большим достижени­ем, создавшим более благоприятные условия для усиления подъема народного хозяйства на основе даль­нейшего расширения прав местных исполкомов, развития инициативы низовых органов власти и приближения их к населению, а также вовлечения в социалистическое строительство оабочих и крестьян.

В политическом отчете Центрального Комитета XVI съезду партии дается высокая оценка значения эко­номического районирования, без которого нельзя было бы поднять громадную работу по перестройке сельского хозяйства и развитию колхозного движения. Укрупнение волостей и преобразование их в районы, уничтожение губерний и преобразование их в менее крупные единицы (округа), наконец, создание областей как прямых опор­ных пунктов ЦК — таков общий вид районирования. Цель районирования — приблизить партийно-советский и хозяйственно-кооперативный аппарат к району и се­лу для того, чтобы получить возможность своевременно разрешать наболевшие вопросы сельского хозяйства, его

64            ч

подъема, его реконструкции. В этом смысле сыграло громадную положительную роль районирование.

Широко развернувшееся колхозное движение потре­бовало дальнейшего укрепления района и расширения прав районных органов. «Поскольку узловым пунктом, где осуществляются директивы партии и Советской вла­сти, является район, — указывалось в решениях XVI конференции ВКП(б), — сюда необходимо перенести центр тяжести работы по улучшению и исправлению государственного аппарата»'. Но дальнейшее укрепле­ние района зависело от округа, который, сыграв боль­шую роль в советском строительстве, в связи с новыми условиями работы потерял свое значение и стал излиш­ним звеном в системе советского административно-тер­риториального устройства. Поэтому XVI съезд партии принял решение о ликвидации округов2.

В соответствии с этим решением съезда партии ЦИК и СНК СССР 23 июля 1930 г. приняли постановление «О ликвидации округов», в котором намечались прак­тические меры по проведению этой реорганизации. По­становление предлагало правительствам республик, а также областным (краевым) исполкомам установить непосредственную связь с районами я усилить работу по руководству низовыми органами. Районным Советам в пределах их территории передавались все права и обя­занности, принадлежащие округам, финансово-матери­альная база (бюджетные средства, предприятия, со­циально-культурные учреждения и т. п.), а также 90% руководящих работников окружного аппарата3. К концу 1930 года были завершены основные мероприятия -по ликвидации окружного звена во всех союзных республи­ках4.

1              «КПСС в резолюциях и решениях...»,    Госполитиздат,     1953,

4.             II, стр. 481.

2              Там же, стр. 563.

3              СЗ  СССР   1930  г. № 37,  ст. 400. См.   также постановление

ЦК ВКП(б) «О ликвидации округов», «Правда»  16 июля 1930 г. и

письмо НК РКИ СССР местным органам РКИ, «Власть Советов»

1930 г.

і При общей ликвидации окружного звена были сохранены на­циональные округа и некоторые друкие (Камчатский, Сахалинский, Мурманский), что вызывалось значительным отдалением их тер­ритории от областных центров. В последующие годы число округов несколько  увеличилось.  Организация    ряда   новых    округов   была

5.             Р. С. Павловский. М. А.  Шафир,    £5

При общей тенденции к ликвидации округов совер­шенно иначе обстояло дело с национальными округами, число которых еще более возросло.

Были сохранены Ненецкий национальный округ в Северном крае и Коми-Пермяцкий округ, в Уральской области, а в 1931 году в местах поселения малых наро­дов Севера был образован еще целый ряд националь­ных округов'.

Создание и укрепление этих округов имело громад­ное значение для дальнейшего улучшения хозяйствен­но-культурного обслуживания народов Севера и их во­влечения в дело социалистического строительства.

С ликвидацией округов и превращением районов в основные звенья административно-территориального де­ления в деревне закончился процесс районирования стра­ны, явившийся необходимой предпосылкой для социали­стической реконструкции народного хозяйства.

Упразднение округов и укрепление районов создали благоприятные условия для сосредоточения основного внимания низовых 'органов советской власти непосред­ственно на вопросах социалистической реконструкции народного хозяйства, коллективизации, организации культурной революции, подъема благосостояния народ­ных масс.

Но с ликвидацией округов не прекратилась работа по дальнейшему совершенствованию административно-территориального устройства. Задачи улучшения руко­водства предприятиями, совхозами, колхозами и МТС со стороны областного (краевого) аппарата выдвинула необходимость разукрупнения ряда областных (крае­вых) объединений РСФСР 2.

обусловлена спецификой отдельных районов, резко выделявшей их из общего экономического профиля данной области (например, Старобельский округ Донбасса), территориальной отдаленностью некоторых районов (Сурхан-Дарышский и Кашка-Дарьинский округа в Узбекской ССР), пограничным расположением (Коростен. ский, Проскуровский и др. округа УССР). В связи с дальнейшей реорганизацией областного деления в течение 1937—1944 гг. эти округа были постепенно ликвидированы.

1              СУ РСФСР 1931  г. № 8, ст. 93.

2              О размерах краев и областей РСФСР можно судить по сле­

дующим данным: Нижне-Волжский   край занимал      территорию в

330 тыс. кв. км с населением в 5570 тыс. человек. В крае было об-

66

В 1934 году из территории Северо-Кавказского края выделился Азово-Черноморский край в связи с ростом промышленного и сельскохозяйственного производства в этом районе. Создание металлургической базы, строи­тельство крупных предприятий в Свердловске, Челябин­ске и прилегающих к ним районах вызвали необходи­мость разделения Уральской области на три области— Свердловскую, Челябинскую и Обско-Иртышскую. Со­оружение крупных промышленных предприятий на Волге при общем хозяйственном росте Нижне-Волжско-го края потребовало образования на этой территории двух самостоятельных краев1. Разукрупнению подверг­лась также Центрально-Черноземная область, на базе которой были образованы Воронежская и Курская об­ласти2. На Дальнем Востоке дополнительно к четырем организованным в 1932 году областям в 1934 году были созданы еще четыре области — Уссурийская, Хабаров­ская, Зейская и Нижне-Амурская3. В 1935 году было проведено разукрупнение Горьковского (Нижнегород­ского) и Средне-Волжского краев, двух краев Сибири (Западно-Сибирского и Восточно-Сибирского), Москов­ской, Западной, Ленинградской и Ивановской промыш­ленных областей4. Был осуществлен также переход к областному делению некоторых республик, ранее не имевших областей. Так уже в 1932 году были об­разованы области в Украинской ССР и Казахской АССР.

Наряду с разукрупнением областей Пленум ЦК В1\П(б) в ноябре 1934 года признал необходимым при­ступить к разукрупнению районов на базе новых МТС с целью «полного приближения органов управления К

разовано 6 округов и 76 районов, число крестьянских хозяйств * районе колебалось от 9 до 13 тысяч.

Центрально-Черноземная область после ее оформления занима-ла площадь в 1916 тыс. кв. км. Население ее составляло 1 160 тыс. человек. Область была разделена на 11 округов, 173 района и 4806 сельских Советов. В среднем на район приходилось 63 тыс. жите­лей.  См. «Экономическое строительство» 1923 г. №  11—12.

і СУ РСФСР 1934 г. № 5, ст. ст. 33—35.

2              СУ РСФСР 1934 г. № 26, ст.  153.

3              СУ РСФСР  1934 г. № 31, ст.  190.

4              СУ РСФСР 1935 г. № 4,   ст. ст. 38, 45;   № 5, ст, 56; № 4,

ст. ст. 34, 37; № 5, ст. 68; № 8, ст. 87.

5*            .               67

селу»'. В соответствии с директивами ЦК ВКП(б) были разукрупнены районы во всех республиках, в результа­те чего общее количество районов увеличилось с 2443 в 1934 году до 3463 в 1938 году 2.

В связи с'ростом новых промышленных пунктов, ре­конструкцией городов и поселков уточнялось и их пра­вовое положение. Большие изменения, связанные с за­вершением сплошной коллективизации, были внесены в существующую сеть сельских Советов. Решая вопрос об этих изменениях, партия до конца разгромила враже­скую теорию об отмирании сельских Советов в районах сплошной коллективизации. Порядок перестройки низо­вой сети Советов был определен специальной директи­вой ВЦИК3. Все важнейшие мероприятия, связанные с разукрупнением областей и районов, были одобрены XVII съездом ВКП(б).

Административно-территориальное устройство союз­ных республик, сложившееся к 1936 году, получило за­крепление в Конституции СССР 1936 года и в принятых на ее основе конституциях союзных республик. В част­ности, Конституция СССР зафиксировала областное (краевое) деление союзных республик. Конституции союзных республик, имевших областное (краевое) де­ление (РСФСР, УССР и Казахская ССР), также пре­дусмотрели состав областей (краев). В конституциях союзных республик, имевших в то время только район­ное деление, был указан перечень районов, городов республиканского подчинения и округов там, где они еще сохранились. Конституции всех автономных респуб­лик отразили состав районов и городов республикан­ского подчинения (АССР).

После принятия Конституции СССР 1936 года адми­нистративно-территориальное устройство союзных рес­публик развивалось главным образом в направле­нии дальнейшего разукрупнения существующих краев, областей, районов, а также образования новых об­ластей в тех союзных республиках, где их раньше не было.

1 «КПСС в резолюциях и решениях...»,. Гоеполитиздат, изд. 7-е, Ч. II, стр. 806.

1 2 См. «Советское государство» 1938 г. № 5, стр. 96. • См. «Беднота» 3 июня 1930 ґ. № 125.

68-

В РСФСР в 1937~году произошло разукрупнение Азово-Черноморского края, из состава которого была выделена Ростовская область, а оставшаяся часть пе­реименована в Краснодарский край. Разукрупнению подверглись также Северная область (на Архангельскую и Вологодскую), Московская (на Тульскую, Рязанскую и Московскую), Западная и Курская (на Смоленскую, Орловскую и Курскую), Воронежская (на Тамбовскую и Воронежскую), Западно-Сибирский край (на Новоси­бирскую область и Алтайский край). В 1938—1939 гг. на базе Мурманского округа и одного района, выделен­ного из Карельской АССР (Кандалакша), была образо­вана Мурманская область. За счет части районов Там­бовской, Саратовской и Рязанской областей организо­валась Пензенская область. Подверглись также разук­рупнению Свердловская область (на Пермскую и Сверд­ловскую) и Дальневосточный край (на два края — Приморский и Хабаровский) '.

Реорганизация областей на основе г разукрупнения произошла в 1937—1939 гг. на Украине и в Казахстане. В Украинской ССР были образованы новые области: Николаевская, Полтавская, Житомирская, Каменец-Подольская, Сумская, Кировоградская, Запорожская и др. На территории Казахстана организовалась Павло­дарская, Кзыл-Ордынская, Гурьевская, Семипалатин­ская, Акмолинская и Джамбулская области2.

Одновременно был осуществлен переход к област­ному делению и последующее разукрупнение областей в ряде других союзных республик. Так, в 1938 году бы­ло введено областное деление в Белорусской и Узбек­ской ССР, а в 1939 году — в Киргизской, Таджикской и Туркменской союзных республикахь.

Областное и районное деление было установлено на территории Западной Украины и Западной Белоруссии после их воссоединения с УССР и БССР4.

1              СЗ СССР    1937 г. №   61, ст.   267; № 63,    ст.      276;   № 66,

ст. ст. 298, 300—302. «Ведомости Верховного Совета СССР»   1938 г.

№  13,  1939 г. № 4 и 13.

2              СЗ СССР 1937 г. № 63, ст. 275; «Ведомости Верховного Со­

вета СССР»   1938 г. № 7;  1939 г. № 1 и 25.

3              «Ведомости Верховного Совета СССР», 1939 г. № 38;  1941  г.

№  13.

■* «Ведомости Верховного Совета СССР» 1939 г. № 39;  1940 г.

т 9.

69

Кроме этого, в довоенные годы проводилась значи­тельная работа по совершенствованию низовой сети административно-территориального устройства, заклю­чавшаяся преимущественно в разукрупнении районов и сельских единиц, в уточнении внутриобластных границ и переводе отдельных населенных пунктов из одной ка­тегории в другую. Эти мероприятия вызывались все усложняющимися задачами руководства и необходи­мостью приспособления низового деления к потребно­стям развернутого социалистического строительства, были образованы новые районы в РСФСР, УССР, Ар­мянской ССР, Казахской ССР и других союзных рес­публиках. С целью уточнения областных и районных границ проводилось перечисление отдельных сел, посел­ков и районов из одной административно-территориаль­ной единицы в другую.

В 1937—1941 гг. значительно возросло число город­ских поселений, особенно в Донбассе, восточных райо­нах СССР и Средней Азии, где за годы первых пятиле­ток были построены сотни крупных промышленных объектов, на базе которых выросли благоустроенные города и рабочие поселки.

В связи с проведением мероприятий по введению но­вого деления в западных областях УССР и БССР, а также в Бессарабии был пересмотрен состав городских поселений с целью их классификации, выделены города областного, районного подчинения и поселки городско­го типа.

Необходимые изменения в административно-терри­ториальное устройство вносились и в годы Великой Отечественной войны. В 1943 году были образованы Ульяновская, Кемеровская, Курганская и Астраханская области в составе РСФСР, а также Кашка-Дарьинская область в Узбекской ССР и Керкинская — в Туркмен­ской ССР'. В 1944 году продолжалось разукрупнение областей в Российской Федерации и в Средней Азии. Новые области были.организованы на территории, осво­божденной от фашистских захватчиков (Брянская. Новгородская и др.) 2.

1              См. «Ведомости Верховного Совета СССР»  1943 г. № 4—5, 8;

1944 г. № 1.

2              См   «Ведомости Верховного Совета СССР» 1944 г.  № 3,  36,

43, 48, 53.

70

Организация ряда новых областей в годы войны по­зволила обеспечить необходимое оперативное руковод­ство эвакуированными на восток предприятиями, за­кончить в предельно короткие сроки строительство и ввод в действие ряда важных объектов, снабдить всем необходимым армию и промышленность, а также своевременно приступить к восстановлению разру­шенного хозяйства на освобожденной от врага тер­ритории.

В послевоенные годы также были внесены некоторые изменения в административно-территориальное устрой­ство союзных республик. В РСФСР, УССР, БССР было образовано несколько новых областей, а ряд областей, незначительных по своим размерам, упразднен. В 1953 году было упразднено областное деление в Грузинской ССР и Азербайджанской ССР, в Прибалтийских совет­ских республиках, а также в Татарской АССР и Баш­кирской АССР К Областное деление в этих республиках просуществовало недолго и было ликвидировано в связи с тем, что оно затрудняло руководство местными органами, усложняло аппарат, повышало расходы на его содержание.

В начале 1954 года в целях улучшения руководства сельскими- районами были разукрупнены некоторые об­ласти РСФСР и образованы новые: Арзамасская, Бала-шовская, Белгородская, Каменская и Липецкая. Не­сколько ранее была образована Магаданская область. В составе Украинской ССР создана Черкасская область и упразднена небольшая по своим размерам Измаиль­ская область. В Белорусской ССР вместо 12 небольших областей создано 7 более крупных2. В 1955 году упразд­нены Гармская и Кулябская области Таджикской ССР, а также Красноводская область Туркменской ССР3. В начале 1956 года была ликвидирована Нижне-Амурская область с включением ее территории в состав Хабаровского края, а летом этого же года Камчатская область была выделена из состава Хабаровского края в самостоятельную областную единицу РСФСР и упразд­нена Таласская область Киргизской ССР4.

1              См.  «Ведомости Верховного Совета СССР»   1953 г., № 6—7.

2              См. «Ведомости Верховного Совета СССР»   1954 г. № 10.

3              См. «Ведомости  Верховного Совета СССР»  1956 г. №  1.

4              См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1956 г. № 3, 15.

71