§ 2. Основные принципы советского административно, территориального устройства

В основу советского административно-территориаль­ного устройства положены следующие принципы:

1) Укрепление руководства обществом со стороны рабочего   класса,   что  достигается   путем,   выделения в

14

административные    центры   городов   и   промышленных пунктов.

Наиболее  полный учет  естественно-исторических

и экономических условий при установлении администра­

тивно-территориальных  границ в  целях максимального

развития производительных сил   и   обеспечения   хозяй­

ственного руководства.

Всесторонний учет национального  состава и  бы­

товых особенностей населения, способствующий дальней­

шему укреплению дружбы   народов  в   едином союзном

социалистическом государстве.

Укрепление и максимальное   приближение   госу­

дарственного аппарата к населению, создание условий

для широкого развертывания   местной  инициативы, ак­

тивности и самодеятельности масс '.

Эти принципы, определяющие наиболее существен­ные черты советского административно-территориально­го устройства, вырабатывались Коммунистической пар­тией в ходе советского государственного строительства. В трудах В. И. Ленина, партийных документах и пра­вовых актах Советского государства каждый из указан­ных принципов получил свою конкретизацию и обосно­вание.

На 6-й сессии Верховного Совета СССР IV созыва (1957 г.) подчеркивалось, что советское административ­но-территориальное устройство, учитывая естественно-исторические условия, экономический профиль соответ­ствующей территории, находится в тесной связи с зада­чами развития экономики, планового руководства народ­ным хозяйством и наиболее эффективного размещения производительных сил в нашей стране. В то же время

1 Б. Л. Борисов в работе «Местные органы государственной власти европейских стран народной демократии» (Госюриздат, 1955) выдвигает в качестве самостоятельного принципа административно-территориального устройства социалистических стран также и его стабильность. «Принцип стабильности административно-террито­риального деления, — пишет Б. Л. Борисов, — означает создание устойчивой системы административных единиц, изменение которой может произойти лишь в строго установленном законом порядке и лишь определенными органами, обычно высшими органами власти» (стр. 68). Нам представляется, что стабильность не может быть признана основным принципом административно-территориального устройства, так как не является его специфической чертой, а при­суща всем институтам социалистического государственного права.

15

правильное и своевременное разрешение вопросов адми­нистративно-территориального устройства всемерно способствует приближению государственного аппа­рата к населению, широкому вовлечению трудящихся масс в управление государством, развитию местной ини­циативы, а также дальнейшему улучшению проводимой на местах органами Советского государства огромной хозяйственно-организаторской и культурно-воспитатель­ной работы'.

 Как уже было сказано выше, первым принципом со­ветского административно-территориального устройства является обеспечение руководящей роли рабочего класса. Это нашло свое выражение в выделении в администра­тивные центры промышленных городов. Соответствую­щее территориальное положение административных центров обеспечивает руководящую роль крупных про­мышленных городов, как пунктов сосредоточения рабо­чего класса.

Исходя из необходимости усиления роли рабочего класса, обеспечения единства административного и хо­зяйственного руководства, Советское государство всегда стремилось к тому, чтобы центрами административно-территориальных единиц являлись города и промыш­ленные пункты. Поэтому в ходе создания и совершенст­вования административно-территориального устройства советских республик выбору административных центров уделялось большое внимание.

Уровень промышленного и культурного развития насе­ленных пунктов, являющихся административными цент­рами, количество их населения, связь с близлежащими населенными пунктами во многом определяют их влия­ние на окружающую территорию.

Уже в декабре 1917 года был поставлен вопрос о перемещении административных центров губерний и уездов в более крупные города и другие промышленные пункты. Это вызывалось необходимостью закрепления руководящей роли пролетарских центров, которые в хо­де революции объединили вокруг себя все местные Со­веты. Нужно было также ликвидировать имевшееся при царизме несоответствие между   юридическим    и эконо-

1 См. «Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва (шестая сессия). Стенографический отчет», изд-во Верховного Со­вета СССР, стр. 538.

16

мическим положением многих городских населенных пунктов — губернских и уездных административных центров.

В обращении Народного Комиссариата Внутренних дел ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного само­управления» (24 декабря 1917 г.) указывалось на то, что «Многие губернские и уездные центры сохраняют до сих пор свое значение исключительно как центры административные, тогда как центрами промышленной и торговой жизни являются другие пункты тех же гу­берний и уездов».

Народный Комиссариат Внутренних дел, ведавший в то время вопросами административно-территориального устройства, рекомендовал соответствующим местным Со­ветам уделить серьезное внимание выбору губернских и уездных центров. «Теперь, когда органами местного управления становятся Советы,—подчеркивалось в «Обращении», — совершенно ясно, что и администра­тивные центры должны переместиться в те города, Со­веты которых более крупны, более деятельны и влия­тельны, т. е. города с развитой промышленной и тор­говой жизнью». Перенесение административных центров в промышленные пункты, т. е. места основного сосредо­точения пролетариата, должно было укрепить местные Советы, подвести «...более прочный фундамент под зда­ние Советской власти» '.

Особое внимание на необходимость организации ад­министративных центров в городах и промышленных пунктах обращалось в «Основных положениях установ­ления границ административно-хозяйственных районов», утвержденных постановлением 2-й сессии ВЦИК VIII со­зыва (март 1921 г.). В этом документе подчеркивалось, что основным ядром новых районов должны быть про­летарские центры. Образование областных администра­тивно-хозяйственных объединений допускалось лишь по отношению к тем районам, где уже имелось более или менее определенное тяготение к одному главному про­летарскому центру 2.

1              СУ РСФСР 1917 г. №  12, ст.   179.

2              «Вопросы    экономического    районирования»,    Госполитиздат,

1957, стр. 64, 65.

2.  Р.  С Павловский.   М. А.   Шафир.            17

Вопросу о ведущей роли промышленных центров бы­ло уделено важное место в работе Комиссии ВЦИК. занимавшейся подготовкой к районированию (ноябрь 1921 г.— февраль 1922 г.) '. М. И. Калинин, руководив­ший работой этой комиссии, высказал ряд ценны к соображений об этом принципе советского администра­тивно-территориального устройства. «В каждом совет­ском районном объединении,— говорил М. И. Калинин,— должен быть какой-нибудь солидный пролетарский центр» 2.

Руководящая роль крупных пролетарских центров была закреплена при проведении в жизнь проектов нового административно-территориального устройства. Центрами важнейших административно-территориаль­ных единиц — областей (краев) стали крупные промыш­ленные города. В больших населенных пунктах, имею­щих промышленный характер, располагались админи­стративные центры округов.

Большое внимание было уделено также выбору рай­онных центров. В ряде документов, которые имели су­щественное значение для разработки 'проектов админи­стративно-территориального устройства советских рес­публик, указывалось на значение районных центров и особо подчеркивалось, что они должны располагаться в населенных пунктах, наиболее развитых в экономическом и культурном отношениях. Так, в циркулярах Централь­ной административно-территориальной комиссии при Всеукраинском ЦИК, непосредственно руководившей разработкой административно-территориального устрой­ства УССР, указывалось, что центром района должен быть «...наиболее развитый в экономическом, промыш­ленном и культурном отношениях пункт» 3.

Впоследствии при введении в союзных республиках районного деления многие районные центры были распо­ложены в населенных пунктах, имеющих промышленный и торгово-промышленный характер, — в рабочих посел-

1              См.      П. М. Ал а м пи ев,     Экономическое      районирование

СССР, Госпланиздат,  1959     («Работы   комиссии   ВЦИК под пред­

седательством М. И. Калинина», стр.   108—121).

2              Цитир. по работе П. М.  Алампиева, Экономическое райо­

нирование СССР, стр.  116.

3              См. Циркуляр    Цатк    при    ВУЦИК   №    1    от    24 октября

1922 г.    «Основные    принципы    административно-территориального

деления», «Бюллетень НКВД» 10 декабря 1922 г.

18

ках,  поселках городского типа,  поселках при  железно­дорожных станциях и т. п. '.

В процессе создания нового административно-терри­ториального устройства республик проводилась работа по пересмотру всей сети населенных пунктов с целью их правильного юридического оформления. В предельно короткие сроки в правовое положение большого числа населенных пунктов были внесены изменения, выразив­шиеся в переводе ряда крупных сел, имеющих промыш­ленный характер, в разряд городов, поселков городско­го типа или рабочих поселков. Многие бывшие села, преобразованные в города или поселки, стали районны­ми или окружными центрами, а некоторые из них впо­следствии превратились в административные центры областей и автономных образований.

И в настоящее время административные центры об­ластей, краев и автономных образований находятся в крупных городах с высокоразвитой промышленностью и большим числом культурно-просветительных, учебных, научных, медико-санитарных и других учреждений.

Эти города играют руководящую и организующую роль в экономическом и социально-культурном развитии нашей страны, в успешном решении грандиозных задач коммунистического строительства, социалистический го­род оказывает всемерную, помощь в деле дальнейшего развития сельского хозяйства, неуклонного повышения культурного уровня колхозного крестьянства.

«Город.., — указывал Н. С. Хрущев, — должен удов­летворять потребности сельского хозяйства в машинах,, в минеральных удобрениях, в химикатах, а также в то­варах широкого потребления. Социалистический город призван оказывать помощь труженикам деревни в борь­бе за научно-технический прогресс, в развитии куль­туры» 2.

Важное место среди административных центров за­нимают районные центры. За годы социалистического строительства они развились и окрепли. Большинство районных центров в процессе совершенствования адми-

1              См., например, «Материалы    по    районированию    Украины»,

изд-во ЦСУ УССР,  1922.

2              Н.  С. Хрущев, О дальнейшем  развитии  колхозного строч

и реорганизации машинно-тракторных сталций, Госполитиздат, 1858,

стр. 41.

Нистративно-территориального устройства советских республик переместились во вновь возникшие города и поселки городского типа. В районных центрах обычно сосредоточены небольшие предприятия, работающие на местном сырье, электростанции, социально-культур­ные учреждения, а в ряде случаев и предприятия союз­но-республиканского значения. Такое сосредоточение промышленности, а следовательно, и рабочего класса, укрепляет его влияние на колхозное крестьянство и спо­собствует успешному проведению выработанных Ком­мунистической партией мероприятий по дальнейшему развитию сельского хозяйства и улучшению материаль­ного   благосостояния  колхозного крестьянства.

Таким образом, расположение центров администра­тивно-территориальных единиц в городах и промышлен­ных пунктах обеспечивает руководящую роль рабочего класса, еще больше укрепляя союз рабочих и крестьян.

В современных условиях, когда наше государство стало общенародным, рабочий класс продолжает играть руководящую роль в обществе. «Эта роль, — говорил Н. С. Хрущев, — остается за рабочим классом в силу того, что он наиболее передовой, наиболее организован­ный класс, связанный с машинной индустрией, и являет­ся самым последовательным носителем коммунистиче­ских идеалов» '.

Вторым принципом советского административно-тер­риториального устройства является учет естественно-исторических и экономических условий. Сущность этого принципа заключается в том, что при определении ад­министративно-территориальных границ принимаются во внимание природные ресурсы, характер хозяйства, на­правление и развитие путей сообщения, тяготение на­селения к определенным экономическим центрам, коли­чество и плотность населения.

Наиболее полный учет естественно-исторических и экономических условий при установлении администра­тивно-территориального устройства обеспечивает после­довательное проведение в. жизнь ленинского принципа демократического централизма в руководстве хозяйствен­ным и социально-культурным строительством, способст­вует максимальному развитию производительных сил.

1 Н. С. Хр"утев. О Программе Коммунистической партии Советского  Союза,   Госполитиздат,  1961, стр. 83.

20

Научная методология исследования и учета есте­ственно-исторических и экономических условий глубоко разработана в трудах В. И. Ленина. Она явилась тео­ретической основой для изучения процессов формиро­вания и определения экономических районов страны и разработки проектов советского административно-тер­риториального устройства.

Ленинские указания о разделении территории страны на отдельные экономические районы получили даль­нейшее развитие после победы социалистической рево­люции и применительно к новым условиям были исполь­зованы для создания советского административно-терри­ториального устройства.

Требование учета естественно-исторических условий и экономического профиля территории при создании советского административно-территориального устрой­ства было сформулировано в общих чертах уже в декабре 1917 года в обращении Народного Комиссариата Внут­ренних дел ко всем Советам «Об организации местного самоуправления» '. В этом документе всем местным Со­ветам предлагалось заняться практической разработкой вопроса о правильном распределении административно-территориальных единиц в соответствии со сложившими­ся экономическими условиями и тяготением друг к другу.

В декрете СНК от 27 января 1918 г. «О порядке изменения границ губернских, уездных и проч.», подпи­санном В. И. Лениным, вновь подчеркивалась необхо­димость единства административно-территориального устройства и экономического районирования. В пункте 4 этого декрета указывалось: «Области, губернии, уезды и волости могут также разделяться на части, образуя но­вые административные   или    экономические единицы»2.

Заслуживает внимания и одна из инструкций Нар-комвнудела — циркуляр № 3 от 17 сентября 1918 г., в котором предписывалось, что при выделении волостей и других административно-территориальных единиц следует принимать во внимание природные условия и экономический профиль территории. Так, в циркуляре, в частности, говорилось, что должны быть учтены спе­циализация хозяйства («если в одном районе промыш­ленность добывающая,   а в другом — обрабатывающая,

1              СУ РСФСР  1917 г. №  12, ст.   179.

2              СУ РСФСР 1918 г. № 21, ст. 318.

21

как, например, район чисто земледельческий и фабрич­но-заводской, то при соответствующем экономическом учете выделение того или иного района в самостоятель­ную единицу является вполне допустимым»), природные условия, например естественные рубежи и преграды («если районы разделяются большой рекой, болотами, озерами и пр., что затрудняет сношения отдельных час­тей района, то при таком положении выделение допус­тимо»), экономическое тяготение («если отдельные час­ти района тяготеют экономически к разным населенным пунктам, то разделение целесообразно») '.

• Дальнейшую разработку принцип учета естествен­но-исторических и экономических условий получил в постановлениях VIII конференции РКП(б), VII и VIII Всероссийских съездов Советов (1919—1920 гг.), наме­тивших важнейшие мероприятия по перестройке адми­нистративно-территориального деления советских рес­публик в соответствии с природными, экономическими, бытовыми и другими условиями, а также потребностя­ми хозяйственного развития страны.

Уже на XI съезде РКП (б) в марте 1922 года В. И. Ленин в отчетном докладе ЦК отметил большую роль областных экономических совещаний в разработке проектов административно-территориального устройства и указал, что деление России на областные районы произведено по научным основаниям при учете хозяй­ственных условий, климатических, бытовых, условий по­лучения топлива, местной промышленности и т. д.2.

Большое значение для последующего развития и практического осуществления этого принципа имели Основные полож-ения установления границ админист­ративно-хозяйственных районов, утвержденные поста­новлением 2-й сессии ВЦИК VIII созыва. «Новое райо­нирование,— говорилось в Основных положениях,— должно быть приспособлено к условиям переходного периода в соответствии с наметившимися, но еще не получившими полного оформления хозяйственными районами».

Областное (губернское) деление намечалось устано­вить на основе   таких   признаков,    как сосредоточение

1              П.  М.  А л а м п и е в,  Экономическое    районирование    СССР,

Госпланиздат, 1959, стр. 63.

2              См. В. И. Ленин, Соч., т. 33, стр. 275—276.

22

■ промышленности и технических культур, направление и характер путей сообщения — железнодорожных, вод­ных, шосдгйных и др., численность населения. Внутри­областные границы (районное деление) должны были определяться в соответствии с тяготением отдельных тер­риторий   к промышленно-распределительным  пунктам '.

Характер нового административно-территориального устройства был освещен в Тезисах, выработанных комиссией при ВЦИК по вопросу об экономическом рай­онировании России, и в докладе Госплана III сессии ВЦИК «Экономическое районирование России»2. Все содержание Тезисов и доклада Госплана было прониза­но идеей единства экономического и административного районирования. В Проекте экономического районирова­ния России подчеркивалось, что административные деле­ния нашего государства должны неизбежно совпадать с экономическими 3.

Вопросы, связанные с созданием нового администра­тивно-территориального устройства на основе наиболее полного учета естественно-исторических и экономиче­ских условий, были детально обсуждены на XII съезде партии.

Несмотря на некоторые отступления от первоначаль­ной схемы областного (краевого) деления, общая идея единства экономического и административного райони­рования была проведена в жизнь последовательно и пол­ностью. Области (края) организовывались как крупные территориальные комплексы на основе всестороннего учета природных и экономических условий. Их органы власти и управления, наделенные соответствующими пол­номочиями, обеспечивали единство политического и хо­зяйственного руководства. Областное и краевое деление послужило важной основой для построения народнохо­зяйственных планов в районном разрезе и учета всех материальных и людских ресурсов страны.

Введение нового административно-территориального устройства имело большое значение для общего подъе­ма социалистической экономики   советских    республик.

1              «Вопросы    экономического . районирования»,     Госполитиздат,

1957, стр.  61, 64.

2              Т а м   же, стр. 102—174.

3              См.     «Вопросы    экономического    районирования»,     Госполит­

издат,  1957, стр. 111.

23

П!

«Проведение до конца экономического районирования страны, — говорилось в резолюции XVI съезда, — значи­тельно ускоряет индустриализацию ранее отсталых районов, окраин и национальных республик, создает там новые промышленные и пролетарские центры и об­легчает более правильное и целесообразное распределе­ние промышленности и сельского хозяйства на всей территории СССР» '.

Естественно-исторические условия и экономические факторы тщательно учитывались и в дальнейшем при разукрупнении областей и краев в РСФСР и введении областного деления в ряде других союзных республик с целью улучшения политического и хозяйственного ру­ководства. Разукрупнение областей (краев) проходило, как правило, в границах основных и внутриреспубли-канских экономических районов с тем, чтобы не нару­шить их специализации и ранее образовавшихся свя­зей, а также, чтобы сохранить за вновь образуемыми областями (краями) определенный хозяйственный профиль.

Существующее в настоящее время административно-территориальное устройство союзных республик в основ­ном соответствует естественно-историческим условиям и экономическим особенностям различных частей страны. Областное (краевое) деление, как правило, совпадает с границами внутриреспубликанских экономических районов. Природные и экономические условия учитыва­ются и при определении сети административных райо­нов. Хозяйственной базой таких районов являются мест­ные экономические связи, прежде всего связи сельского хозяйства и промышленности, перерабатывающей мест­ное сельскохозяйственное сырье, а также предприятия, обслуживающие бытовые потребности населения, про­изводящие строительные материалы из местного сырья, ремонтные работы и т. д. При определении границ райо­нов учитываются естественные рубежи, хозяйственные связи местных экономических центров с тяготеющими к ним территориями, направление местных дорог и т. Д.

Границы территории сельских Советов в основном совпадают с территориальными   пределами   землеполь-

1 «КПСС в резолюциях    и    решениях...»,    Госполитшдат, 1954, ч. III, стр. 13—14.

24

зования колхозов и совхозов. При определении сети сельских единиц (сельских Советов) принимаются во внимание и другие факторы: естественные преграды, тяготение населенных пунктов друг к другу, направле­ние местных дорог, развитие средств связи и, конечно, удобства обслуживания населения.

Осуществленное в 1957 году экономическое админи­стративное районирование было проведено в основном на базе существующего в РСФСР областного деле­ния. Н. С. Хрущев в докладе на VII сессии Верхов­ного Совета СССР «О дальнейшем совершенство­вании организации управления промышленностью и строительством» отмечал, что «подавляющее большинство участников всенародного обсуждения поддержало пред­ложение, выдвинутое в тезисах, о создании советов на­родного хозяйства по экономическим административным районам применительно к существующему администра­тивному делению и с учетом уровня развития промыш­ленности в области, крае, республике» '.

Выделение почти всех областей и краев в самостоя­тельные экономические административные районы стало возможным в результате того, что за годы Советской власти произошли огромные изменения в экономическом профиле областей и краев. «Значительная часть краев и областей, не говоря уже о всех союзных республиках,— указывал Н. С. Хрущев, — имеет развитую промышлен­ность и представляет собой достаточно крупные эконо­мические районы»2.

Организация экономических административных рай­онов произошла без пересмотра административно-тер­риториального устройства республик.

Вместе с тем следует отметить, что опыт работы от­дельных совнархозов и областных Советов очень скоро показал необходимость внесения определенных измене­ний в экономическое административное районирование и областное деление.

Б начале октября 1957 года была упразднена Вели­колукская область, что    внесло    изменения в границы

1              См. Н. С. Хрущев, О дальнейшем совершенствовании орга­

низации управления промышленностью и строительством,  Госполит-

издат,   1957,  стр. 23.

2              Т а м   же.

25

Ленинградского и Калининского экономических адми­нистративных районов. В ноябре этого же года были упразднены Каменская и Балашовская области и соот­ветствующие экономические административные районы. В январе 1958 года в Узбекской ССР из состава Самар­кандского экономического административного района выделился Бухарский. В Украинской ССР в мае 1960 го­да образованы еще три экономических административ­ных района: Крымский (Крымская область), Полтав­ский (Полтавская область) и Черкасский (Черкасская и Кировоградская области).

Экономическое административное районирование и административно-территориальное устройство не могут оставаться длительное время без изменений. Развитие промышленности, строительства и транспорта, рацио­нальное размещение производительных сил существен­ным образом влияют на изменение экономических, бы­товых и даже природных условий в разных частях стра­ны. Все это требует внесения определенных поправок в состав и расположение экономико-географических райо­нов и подрайонов, в экономическое административное районирование и административно-территориальное устройство.

В настоящее время перед народным хозяйством на­шей страны открываются огромные перспективы в связи" с созданием производительных сил коммунизма.

Программа КПСС поставила перед партией и совет­ским народом главную экономическую задачу, состоя­щую в том, чтобы в течение двух десятилетий создать материально-техническую базу коммунизма. К 1980 го­ду объем промышленной продукции намечено увеличить не менее чем в шесть раз, а общий объем продукции сельского хозяйства—в три с половиной уаза. Преду­сматривается более рациональное размещение промыш­ленности, которое должно обеспечить экономию обще­ственного труда, комплексное развитие районов и спе­циализацию их хозяйств, устранить чрезмерную скучен­ность населения в крупных городах и содействовать преодолению существенных различий между городом и деревней '.

1 См.  Программу Коммунистической партии  Советского Союза, «Правда» 2 ноября 1961 г.

26

Все это внесет серьезные изменения в экономические условия различных районов страны и вызовет опреде­ленную перестройку административно-территориального устройства союзных республик, прежде всего областного деления восточных районов страны.

Уже в конце 1960 года в северном Казахстане был образован Целинный край с центром в городе Целино­граде (быв. Акмолинск). В его состав включены Цели­ноградская, Кокчетавская, Кустанайская, Павлодарская и Северо-Казахстанская области '. Новый край занима­ет территорию в шестьсот тысяч квадратных метров, или около 22 процентов всей площади республики. По своим размерам он равен Украинской ССР и превосхо­дит Францию и Швейцарию, вместе взятые. Здесь про­живает около трех миллионов человек, расположено свыше пятисот совхозов и четырехсот колхозов.

За последние годы в Целинном крае освоено свыше 17 миллионов гектаров новых земель. Край стал круп­нейшим производителем зерна. Он дает 75 процентов хлеба, собираемого в Казахской ССР. За годы освоения целины области, вошедшие в край, в 2—2,5 раза увели­чили производство и продажу государству мяса, моло­ка, шерсти.

В целях дальнейшего улучшения руководства про­мышленностью и строительством на территории края образован Целинный экономический административный район, объединивший существовавшие ранее два райо­на—Кустанайский и Северо-Казахстанский. Образова­ние Целинного края будет способствовать дальнейшему улучшению хозяйственного и культурного строительства, более полному использованию ресурсов северных облас­тей Казахской ССР.

Создание нового края на севере Казахстана убеди­тельно свидетельствует о том, что в условиях постепен­ного перехода к коммунизму с небывалым развитием производительных сил, более рациональным их разме­щением, освоением новых территорий неизбежно будут

1 Указ Президиума Верховного Совета Казахской ССР «Об образовании Целинного края' в составе Казахской ССР» от 26 де­кабря 1960 г. См. «Ведомости Верховного Совета СССР», 1961, № 2, стр. 64; Указ Президиума Верховного Совета Казахской ССР «Об образовании Целиноградской области в составе Целинного края» от 24 апреля 1961 г. См. «Ведомости Верховного Совета СССР» 1961 г. № 19, стр. 479.

27

происходить определенные изменения в административ­но-территориальном  устройстве  союзных республик.

Советское административно-территориальное устрой­ство учитывает национальный состав и бытовые особен­ности населения. Этот принцип характерен только для административно-территориального устройства социали­стических государств, где восторжествовали идеи проле­тарского интернационализма и дружбы народов. Его во­площение в жизнь явилось одним из необходимых усло­вий всестороннего развития народного хозяйства и куль­туры многочисленных наций и  народностей СССР.

Учет национального состава в советском администра­тивно-территориальном устройстве самым тесным обра­зом связан с созданием советских автономных образо­ваний.

План создания областной автономии Коммунистиче­ская партия выдвинула еще до Великой Октябрьской со­циалистической революции. В программе РСДРП, при­нятой II съездом партии, предусматривалось «областное самоуправление для тех местностей, которые отлича­ются особыми бытовыми условиями и составом насе­ления» Л

В трудах В. И. Ленина «Критические заметки по на­циональному вопросу», «О праве наций на самоопреде­ление», «Тезисы по национальному вопросу» и др., напи­санных еще до Октябрьской революции, выдвигалось положение о создании автономии для областей, отлича­ющихся особенностями быта и национального состава населения.

Требование национально-территориальной автономии было включено Лениным в резолюцию Августовского Поронинского совещания ЦК РСДРП с партийными ра­ботниками (1913 г.). В этой резолюции указывалось на ■необходимость предоставления национальностям Рос­сии широкой областной автономии вместо областного самоуправления, намеченного до того программой на­шей партии. В резолюции говорилось, что в особенности необходима «...широкая областная автономия и вполне демократическое местное самоуправление, при опреде­лении границ самоуправляющихся и автономных обла­стей на основании учета самим местным населением хо-

! «КПСС в резолюциях и решениях...», Госполитиздат, изд. 7-е, ч. I, стр. 40.

28

зяйственных и бытовых условий, национального состава населения и т. д.» '. Требования Поронинского совеща­ния по вопросам автономии были подтверждены в резо­люции седьмой (Апрельской) Всероссийской конферен­ции РСДРП (б) 1917 года2.

После Октябрьской революции Коммунистическая партия, исходя из марксистско-ленинского решения на­ционального вопроса, разработала и осуществила план создания Советской социалистической автономии. В ра­ботах В. И. Ленина «Набросок статей «Очередные зада­чи Советской власти» и «К вопросу о национальностях или об «автономизации» подчеркивалось, что советская автономия должна быть предоставлена определенным областям, отличающимся известной экономической це­лостностью, особенностями быта, национального состава и языка.

Большинство автономных образований было создано в 1920—1922 гг., т. е. еще до введения нового админи­стративно-территориального устройства. При определе­нии территории автономных единиц устанавливались территориальные пределы соседних административных областей и районов, что обеспечивало всесторонний учет национального состава и бытовых особенностей населе­ния в административно-территориальном устройстве.

При этом определению границ советских нацио­нально-территориальных образований уделялось особое внимание.

В. И. Ленин учил, что границы автономных нацио­нальных образований должны устанавливаться с учетом национального состава и экономических условий3.

Организация территории советских национальных республик и областей проходила на демократических ос­новах с учетом воли и желания местного населения. Гра­ницы советских республик устанавливались в соответст­вии с решениями их высших органов государственной власти по договоренности с другими соседними респуб­ликами. Высшие органы государственной власти неза­висимых советских республик (впоследствии союзных) окончательно определяли также    границы    автономных

1              «КПСС в резолюциях и решениях...», Госполитиздат, изд. 7-е,

ч. I, стр. 315.

2              См. там   же, стр. 346.

3              См. В. И. Л е н и н. Соч., т. 20, стр. 34.

29

I '■

республик и автономных областей, входящих в их состав. Такой порядок был предусмотрен Конституциями этих республик. Конституция РСФСР 1918 года, напри­мер, относила к ведению высших органов государствен­ной власти республики «установление границ и компе­тенции областных советских союзов, входящих в состав РСФСР» (ст. 49).

Территориальные пределы советских национальных республик и областей устанавливались не только на ос­нове национальных моментов. Коммунистическая пар­тия исходит из того, что при установлении границ на­циональных государственных образований нельзя огра­ничиваться лишь учетом национальных особенностей, а необходимо принимать во внимание также и экономиче­ские факторы, удельный вес рабочего класса в составе населения данной нации или народности, что должно сыграть важную роль в деле создания материальной базы всех республик и автономных областей, в их хозяй­ственном и культурном развитии и достижении не только правового, но и фактического равенства всех национальностей.

Еще в 1913 году В. И. Ленин, касаясь этого вопроса, отмечал, что национальный состав населения имеет большое значение при установлении административных границ, но не может служить единственным условием. Важную роль при определении территории играют эко­номические факторы, например, города, которые не мо­гут быть оторваны от экономически тяготеющей к ник местности только из-за национальных особенностей. «Поэтому, — как указывал В. И. Ленин, — целиком и исключительно становиться на почву «национально-тер-риториалистического принципа» марксисты не должны» '.

Это ленинское положение послужило руководством при установлении и последующем уточнении границ национальных образований. Так, при создании Татар­ской АССР в ее состав был иключен город Казань2, где русское население составляло 70,1% 3. Это-было сделано

1              В. И. Ленин, Соч., т. 20, стр. 33.

2              СУ РСФСР  1920 г. № 51, ст. 222.

3              См. А.  Ф. Ю г а й,  Природа и правовое положение автоном­

ных советских социалистических  республик  в системе Союза  ССР,

«Ученые записки  Саратовского  юридического института»,   вып.   II,

1952, стр. 45.

30

потому, что Казань составляла единое экономическое целое с остальной территорией Татарии. Такими же причинами было обусловлено расширение территории Башкирской АССР в 1922 году. В соответствии с дек­ретом ВЦИК от 14 июня 1922 г. была упразднена Уфим­ская губерния, а в состав Башкирской автономной рес­публики включено несколько уездов и волостей, в том числе и Уфимский уезд1. Столица республики была пе­реведена в город Уфу, несмотря на то, что башкирское население этого города составляло меньшинство.

С включением в состав автономных республик тер­риторий более развитых в хозяйственном и культурном отношениях, в том числе и городов как экономических и культурных центров, создавались предпосылки для развития промышленности и транспорта, роста нацио­нального рабочего класса, ликвидации хозяйственной и культурной отсталости угнетенных ранее народов.

В результате создания национально-государствен­ных образований многие нации и народности, разобщен­ные царским бюрократическим административно-тер­риториальным делением, были воссоединены в единое национальное целое и получили широчайшие политиче­ские и экономические возможности для своего развития. Коммунистическая партия помогла народам России развить и укрепить у себя советскую социалистическую государственность в формах, соответствовавших их национальным особенностям.

Многонациональный характер советского социали­стического государства всесторонне учитывался и в дальнейшем, в процессе создания и совершенствования административно-территориального устройства совет­ских республик.

В упоминавшихся выше Тезисах, выработанных ко­миссией при ВЦИК по^эопросу об экономическом райо­нировании России, и в докладе Госплана III сессии ВЦИК «Экономическое районирование России» также подчеркивалась необходимость увязки экономического районирования с национальной политикой и всесторон­него учета национальных особенностей при установ­лении нового административно-территориального уст­ройства.

СУ РСФСР 1922 г. № 41, ст. 485; № 55, ст. 690.

31

XII съезд партии в своих решениях наметил конкрет­ную программу построения органов государственной власти и административно-территориального устройства союзных республик с учетом национальных моментов. Съезд проявил особую осторожность в вопросах райони­рования территории национальных образований, указав, что практическое проведение в жизнь проектов админи­стративно-территориального устройства национальных республик и областей должно осуществляться постепен­но, по мере накопления необходимого опыта и с разре­шения ЦК РКП(б) '.

В ходе создания нового административно-террито­риального устройства ряд автономных республик и ав­тономных областей РСФСР был включен в состав кра­ев2. Это вызывалось необходимостью объединения в ое-. новном однородных в хозяйственном отношении территорий в целях обеспечения планирования и улуч­шения руководства. За автономными образованиями при включении их в состав краев сохранились все пра­ва, предоставленные им Конституцией РСФСР, поста­новлениями об их создании и другими актами, издан­ными в развитие этих постановлений3.

Включение автономных образований в состав краев, как показала дальнейшая практика советского государ­ственного строительства, явилось одной из важных форм действенной помощи русского пролетариата ранее от­сталым народам России, одним из условий их хозяйст­венного и культурного развития.

Наглядным свидетельством того, что в ходе созда­ния и развития административно-территориального устройства союзных республик постоянно учитывались национальные моменты, явилось также создание нацио­нальных округов. Эта форма административной автоно­мии оказалась наиболее целесообразной для приобще­ния крайне отсталых народностей Крайнего Севера к социалистическому строительству.

В 1925 году был образован первый национальный округ Коми-Пермяцкий, в 1929 году — Ненецкий (позд-

1              См. «КПСС в резолюциях и решениях...»   Госполитиздат, изд.

7-е, ч. I, стр. 718—719.

2              СУ РСФСР  1925 г. № 18, ст. 118.

3              СУ РСФСР  1928 г. № 70, ст. 503.

32

нее Ямало-Ненецкий). В 1931 году на территории Край­него Севера был создан еще ряд национальных окру­гов — Остяко-Вогульский, Ямальский, Витимо-Олекмин-ский, Чукотский, Корякский, Охотский1. В 1937 году об­разовались Усть-Ордынский, Бурят-Монгольский и Агинский Бурят-Монгольский национальные округа2. В ходе создания национальных округов учитывались особенности национального состава и быта местного на­селения, уточнялись и изменялись границы районов тех  областей и краев, в состав которых  вошли округа.

Создание и совершенствование административно-территориального устройства союзных республик в ря­де случаев было связано с изменением республиканских границ, передачей отдельных областей и районов из одной республики в другую.

В условиях социалистического государства такие во­просы, как уточнение республиканских границ, передача отдельных областей и районов из одной республики в другую, разрешаются без всяких затруднений.

Все эти изменения, одобренные трудящимися совет­ских республик, являются ярким выражением огромных преимуществ социалистической демократии, неуклонно­го проведения ленинских принципов национальной по­литики, свидетельством безграничного доверия между всеми народами нашей страны и дальнейшего укрепле­ния их единства и дружбы в братской семье многона­ционального советского государства.

Развернутое коммунистическое строительство означа­ет новый этап в развитии национальных отношений в СССР, характеризующийся дальнейшим сближением наций и в- конечном счете достижением их полного единства. В Программе КПСС отмечается, что «границы между союзными республиками в пределах СССР все более теряют свое былое значение, поскольку все на­ции равноправны, их жизнь строится на единой социа­листической основе и в равной мере удовлетворяются материальные и духовные запросы каждого народа, все

1              См.  постановление  ВЦИК    «Об    организации  национальных

объединений   в  районах   расселения   малых     народностей   Севера»

(СУ РСФСР 1931  г. № 8, ст. 98).

2              В 1958 году они переименованы соответственно в Усть-Ордын­

ский   Бурятский  и  Агинский    Бурятский,     «Ведомости  Верховного

Совета РСФСР»   1958 г.  № 10, ст. 514—515.

3.  Р. С. Павловский, М. А.  Шафир.               33

они объединены общими жизненными интересами в одну семью и совместно идут к единой цели — комму­низму» !.

Однако это не означает, что национальные и бытовые особенности могут уже не учитываться.

Руководствуясь ленинской национальной политикой, Коммунистическая партия не допускает ни игнорирова­ния, ни раздувания национальных особенностей. Стира­ние национальных различий, в частности языковых раз­личий, значительно более длительный процесс, чем сти­рание классовых граней. Н. С. Хрущев говорил, что «...и после того, как коммунизм в основном будет пост­роен, преждевременно будет декларировать о слиянии наций»2.

В Союзе ССР, где проживают многие нации и народ­ности, национальные и бытовые особенности будут учи­тываться и в дальнейшем, в ходе совершенствования административно-территориального устройства советских республик. Это будет важным условием, обеспечиваю­щим равноправие наций и народностей, полный учет их интересов, все более тесное братское сотрудничество и взаимопомощь, всемерное укрепление Союза  ССР.

Из особенностей советской организации государства как государства нового и высшего типа вытекает еще один важнейший принцип советского административно-территориального устройства, сущность которого состо­ит в том, что советское административно-территориаль­ное устройство служит целям последовательного осуще­ствления социалистической демократии, максимально приближает государственный аппарат к населению, со­здает все условия для самого широкого вовлечения тру­дящихся в управление государством и развития мест­ной инициативы и самодеятельности в осуществлении директив центра.

Участие широких трудящихся масс в государствен­ном управлении обусловлено самой природой социали­стического   государства.    В. И. Ленин    указывал, что' «сущность Советской власти состоит втом,что постоян-

1              Программа    Коммуяистической    партии    Советского    Союза,

«Правда» 2 ноября  1961 г.

2              Н. С. Хрущев. О Программе Коммунистической партии Со­

ветского Союза. Доклад на XXII  съезде Коммунистической  партии

Советского Союза 18 октября 1961 г., «Правда»  19 октября 1961  г.

34

ной и единственной основой всей государственной вла--сти, всего государственного аппарата является массо­вая организация именно тех классов, которые были угнетены капитализмом.., отстранялись от участия в политической жизни.., привлекаются теперь к постоян­ному и непременному, притом решающему, участию в демократическом управлении государством»'.

Важную роль в привлечении трудящихся масс к управлению государством выполняют местные органы государственной власти. Согласно ст. 94 Конституции Союза ССР местными органами государственной вла­сти в нашей стране являются краевые, областные, ок­ружные, районные, городские и сельские Советы депута­тов трудящихся. Система местных органов государст­венной власти строится применительно к существующему административно-территориальному устройству. Каждо­му звену административно-территориальной системы союзной республики соответствует местный орган госу­дарственной власти.

Местные Советы депутатов трудящихся — это самые близкие к населению и самые многочисленные, наиболее массовые органы государственной власти. В пределах соответствующей территории они являются полновласт- , ными органами, обладающими широкой и многообраз--ной компетенцией. Местные Советы депутатов трудящих­ся руководят культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории, устанавливают местный бюджет, руководят деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивают охрану государ­ственного порядка, содействуют усилению обороноспо­собности страны, осуществляют контроль за соблюде­нием законов и охраной прав граждан.

Положения о местных Советах депутатов трудящих­ся, принятые в союзных республиках в последние годы, значительно расширяют права местных органов госу­дарственной власти, повышают их роль в хозяйственной и культурной жизни страны, определяют новые формы вовлечения масс в повседневную работу Советов. v В Программе КПСС указано, что в современных условиях главным направлением развития социалисти­ческой государственности является всестороннее развер­тывание и совершенствование  социалистической  демо-

1 В. И. Ленин, Соч., т. 28, стр. 443.

кратии, активное участие всех граждан в управлении государством, в руководстве хозяйственным и культур­ным строительством, улучшение работы государственно­го аппарата и усиление народного контроля за его дея­тельностью. В процессе дальнейшего развития социа­листической демократии произойдет постепенное пре­вращение органов государственной власти в органы общественного самоуправления '.

Роль Советов все более будет повышаться. Уже сей­час, сочетая в себе черты государственной и обществен­ной организации, они все более выступают как общест­венные организации при широком и непосредственном участии масс в их деятельности.

Расширяются права местных Советов депутатов тру­дящихся (местного самоуправления), которые будут окончательно решать все вопросы местного значения.

Немалую роль в обеспечении успешной работы Со­ветов играет административно-территориальное устрой­ство. От его правильной организации во многом зави­сит близость государственного аппарата к населению, наличие необходимых условий для вовлечения трудя­щихся масс в государственное управление, а также для развития местной инициативы.

Уже первые мероприятия Советского государства по вопросам создания местных органов государственной власти и нового административно-территориального устройства были направлены на то, чтобы обеспечить правильное построение советского государственного ап­парата на местах.

В конце 1917 — начале 1918 гг. Советское правитель­ство приняло ряд декретов, определивших задачи, функ­ции и систему Советов как органов государственной власти на местах. К ним следует прежде всего отнести известные уже Обращение НКВД ко всем Советам ра­бочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного самоуправления» и инструк­цию НКВД «О правах и обязанностях Советов» 2.

Большое внимание вопросам системы, организации и деятельности местных Советов уделяла первая Консти­туция РСФСР (1918 г.), закрепившая создание органов

1 См. Программа Коммунистической партии Советского Союза, «Правда» 2 ноября 1961  г.

* СУ РСФСР 1917 г. № 12, ст.  179,  180,

36

государственной власти на местах, формы их дея­тельности и сложившуюся систему административно-территориального устройства. Эти вопросы получили свое разрешение в первых конституциях других совет­ских республик. На основе республиканских консти­туций впоследствии были приняты положения об от­дельных звеньях советской системы местных органов го­сударственной власти республик. Так, в 1920 году в РСФСР было утверждено Положение о сельских Со­ветах '.

В том же году было принято решение о восстановле­нии городских Советов во всех поселениях городского типа (городах и фабрично-заводских поселках), где они перестали существовать в период гражданской войны, и создании их там, где их вовсе не было 2.

Все это создавало условия для организации на де­мократических началах разветвленной сети местных Со­ветов, наделенных широкими полномочиями и необходи­мой материальной базой, способствовало приближению государственного аппарата к населению.

В решениях XII съезда партии указывалось на необ­ходимость «...заставить государственный аппарат об­служивать интересы рабочих и крестьян с наибольшей полнотой, сделать государственный аппарат более близ­ким и менее обременительным для трудящихся масс и тем самым, следовательно, укрепить союз между рабо­чими и крестьянами» 3.

Съезд отметил, что одной из основных задач орга­низации нового административно-территориального устройства является упрощение, удешевление и прибли­жение к массам государственных органов, расширение организационных связей партии с рабочим классом и крестьянством, дальнейшее укрепление советского госу­дарственного аппарата.

В решении XII съезда партии «О районировании» на­мечалось, наряду с заменой губерний, уездов и волостей районно-областным делением, значительно расширить права местных органов. Так, в решении говорилось о необходимости расширения объема полномочий област-

1              СУ РСФСР 1920 г. № 11, ст. 68.

2              СУ РСФСР 1921 г. № 1, ст. 1.

3              «КПСС в резолюциях и решениях...», Госполитиздат, изд. 7-е,

ч. I, стр. 720.

37

ных органов за счет передачи им некоторых прав республиканских органов, в частности — бюджетно-финансовых. В отношении низовых органов (районных и сельских) также предусматривалось расширение их компетенции и проведение необходимой территориаль­ной перестройки с таким расчетов, чтобы наряду с уде­шевлением аппарата укрепить и развить эти наиболее близкие к массам органы власти'.

Новая система административно-территориального устройства, созданная в советских республиках в 1923—1929 гг., обеспечила в тех условиях максималь­ное приближение аппарата к населению, его упрощение, способствовала более широкому вовлечению трудящихся в управление. С организацией крупных областей и краев в РСФСР создались благоприятные условия для кон­центрации больших материальных и финансовых ресур­сов в руках областных (краевых) органов, а также для их более эффективного использования. Усилилась фи­нансовая база новых административно-территориальных единиц, увеличился их бюджет2.

Новые области (края) получили более широкие пра­ва, чем губернии. Положение об Уральской области, например, предоставляло областным органам более ши­рокие полномочия по вопросу планирования, финансово-бюджетной деятельности, руководства народным хозяй­ством   и   культурно-просветительными   учреждениями3.

Областные (краевые) органы стали выполнять зна­чительную часть функций республиканских органов, что привело к разгрузке правительства и республиканских ведомств от решения ряда вопросов, усилению роли и оперативной самостоятельности    областного    аппарата.

Более широкими правами в отличие от уездов стали пользоваться округа. По положению об Уральской обла­сти округ получил почти полностью компетенцию гу­бернии.

Широкие полномочия предоставлялись районам. Они

стали обладать правами, которые ранее принадлежали

уездам.  I

1              См. «КПСС в резолюциях и решениях...», Госполитиздат, изд.

7-е, ч. 1, стр.  719.

2              См. «Округ и район в Уральской   области»  (По    материалам

обследования Комиссией НКФ СССР), Финиздат,  1925.

3              СУ РСФСР  1923 г. №  104, ст.   1028.

38

Значительно расширились также полномочия сель­ских Советов.

Закрепление за областными, окружными, районными и сельскими органами широких полномочий по руковод­ству местным хозяйственным и культурным строитель­ством приближало государственный аппарат к населе­нию, давало возможность разрешить большинство во­просов оперативно, непосредственно на местах.

Переход к новой системе административно-террито­риального устройства позволил значительно сократить общее количество административно-территориальных единиц, упростить аппарат и уменьшить штаты.

Таким образом, смысл создания нового администра­тивно-территориального устройства заключался не только в замене губернского и уездно-волостного деле­ния новыми, рационально построенными территориаль­ными единицами, не только в уничтожении разрыва между административным делением и развитием эконо­мики отдельных районов, но также и в создании новой, более гибкой системы взаимоотношений отдельных звеньев советского государственного аппарата.

В то же время новое деление позволило осуществить приближение государственного аппарата к массам и не­сомненно улучшило обслуживание трудящихся. С созда­нием районов стало возможным приблизить к населе­нию, главным образом к крестьянству, обслуживающие их учреждения (агрономические и ветеринарные пункты, больницы, почтово-телеграфные конторы и т. д.), кото­рые раньше были оторваны от волости и не совпадали с ней по границам своих участков.

XVI конференция ВКП(б), состоявшаяся в апреле 1925 года, указала, что все эти обстоятельства делают возможным дальнейшие шаги в области децентрализа­ции, путем освобождения центральных органов от мно­гих оперативных функций. При этом отмечалось, что центр тяжести работы по дальнейшему улучшению го­сударственного аппарата должен быть перенесен в район.

В дальнейшем в соответствии с партийными реше­ниями была осуществлена большая работа по ликвида­ции округов и укреплению районов. При этом за район­ными органами были закреплены права и обязанности окружных органов с передачей   в   их ведение большин-

39

ства предприятий и социально-культурных учреждений, находившихся ранее в подчинении окружных испол­комов.

В целях улучшения руководства и развития демокра­тизма советской системы было осуществлено разукруп­нение ряда краев, областей и других административно-территориальных единиц.

Вместе с тем процесс разукрупнения, сыгравший в свое время положительную роль, вовсе не исключает в новых условиях преобразования отдельных администра­тивно-территориальных единиц в более крупные, что позволяет обеспечить наиболее эффективное использо­вание экономических ресурсов, более рационально рас­пределить выросшие на работе кадры и значительно удешевить государственный аппарат.

Богатейший опыт организации и деятельности мест­ных Советов, накопленный в нашей стране, свидетель­ствует о том, что по мере успешного решения задач со­циалистического строительства в ряде случаев возникает необходимость укрупнения областей, районов, сельских Советов. Об этом, в частности, свидетельствуют меро­приятия, осуществленные в области административно-территориального устройства в последние годы.

Рассмотрение основных принципов советского адми­нистративно-территориального устройства, выработан­ных Коммунистической партией Советского Союза, показывает, что их жизненность полностью подтверж­дена всем опытом государственного строительства в СССР.

В соответствии с этими принципами осуществлялась и осуществляется вся работа по совершенствованию ад­министративно-территориального устройства союзных республик.

Вместе с тем эти принципы имеют значение для всех стран социалистического лагеря, что обусловлено еди­ной социальной природой и общими задачами социали­стических государств.

Задачи социалистического строительства в странах народной демократии требовали ликвидации старого, бюрократического административно-территориального деления и замены его новым делением, отвечающим условиям социалистического государственного управ­ления.

40

В 1948 году в Чехословацкой Республике были лик­видированы земские территориальные единицы, на кото­рых основывалась бюрократическая система управления, и установлено областное деление, соответствовавшее экономическому районированию. Оно обеспечило раз­витие социалистической экономики, реорганизацию управления на основе демократического централизма и благодаря этому способствовало укреплению мо­рально-политического единства трудящихся. Конститу­ция Чехословацкой Республики 1948 года установила, что территориальные и административные единицы должны создаваться с учетом потребностей народного хозяйства, а также культурных и социальных нужд народа.

В 1950 году после большой подготовительной работы было введено новое административно-территориальное устройство в Румынской Народной Республике, которое получило закрепление в Конституции 1952 года.

В Германской Демократической Республике новое административно-территориальное устройство создава­лось на основе Закона о дальнейшей демократизации структуры и работы государственных органов в землях ГДР от 23 июля 1952 г. С целью дальнейшей демокра­тизации и хозяйственного развития республики были ликвидированы земли и установлено деление на округа, районы и общины.

В Китайской Народной Республике переход к мир­ному плановому экономическому строительству и успеш­ное осуществление задач первого пятилетнего плана вызвали необходимость значительного сокращения числа звеньев административно-территориального деления. Вместо 6—7 звеньев Конституция КНР ввела трехзвен-ную систему. Особо следует отметить, что в результате успешного осуществления национальной политики Коммунистической партии Китая на территории ком­пактного проживания национальных меньшинств были созданы автономные области и автономные округа. Этим обеспечивались условия для воссоединения националь­ных меньшинств, ранее искусственно расчлененных гра­ницами административных районов, и широкого осуще­ствления ими национально-территориальной  автономии.

За сравнительно короткие сроки существенной перестройке     подверглось       административно-террито-

41

риальное устройство и других стран народной демо­кратии.

В странах народной демократии введение нового административно-территориального деления, построенно­го на научной основе, потребовало гораздо меньше вре­мени, чем в СССР'. Это объясняется благоприятными историческими условиями их развития, отсутствием ино­странной военной интервенции и гражданской войны, с которыми пришлось столкнуться советскому народу; умелым использованием громадного опыта, накопленного СССР в решении вопросов государственного устройства и государственного управления; сравнительно меньши­ми масштабами территории народных республик по сравнению с СССР.

Административно-территориальное устройство стран народной демократии в настоящее время определяется современными задачами социалистического строитель­ства и национальным составом населения. Оно подчине­но делу вовлечения широких трудящихся масс в госу­дарственное управление, целям приближения государст­венных органов к населению.

О принципах административно-территориального устройства социалистического государства, его подлин­ном демократизме говорится, например, в Конституции Чехословацкой Социалистической Республики, принятой 11 июля 1960 г. В статье 17 Конституции записано, что административно-территориальное деление республики осуществлено с учетом экономических, политических, со­циальных и культурных потребностей всего общества с целью всемерного содействия его дальнейшему разви­тию и обеспечения самого широкого участия трудящихся в управлении государством и в руководстве экономиче­ским и культурным строительством.

В большинстве стран народной демократии действует трехзвенная система административно-территориального устройства 2. В этих республиках высшим звеном явля­ются области (провинции, воеводства) — обычно круп­ные территории, комплексно сочетающие промышленные

1 См. С. И. Руси нов а. Законодательство по вопросам адми­нистративно-территориального устройства европейских стран на­родной демократии, «Правоведение»,   1960 г. № 4, стр.   П.

3 Двухзвеиная система административно-территориального устройства установлена  только в  Болгарии  и  Монголии.

42

и сельскохозяйственные районы. При установлении об­ластного деления учитываются географические, экономи­ческие, исторические и национальные особенности, нали­чие путей сообщения. В Законе об административно-экономическом районировании территории Румынской Народной Республики от 8 сентября 1950 г. указы­вается, что «область является административно-хозяйст­венной единицей с точно установленными территориаль­ными границами, на которые опираются центральные органы государства в деле осуществления политики партии и правительства».

Области (провинции, воеводства) делятся на районы (уезды), в которых сосредоточено главным образом руководство сельским хозяйством.

Низовым звеном в сельской местности являются се­ла, общины, коммуны, громады. В законодательстве Румынской Народной Республики община определяется как административно-экономическая единица с точно установленной территорией, состоящая из одного или нескольких близлежащих сел. В Законе Польской На­родной Республики «О реформе административно-тер­риториального деления сельских местностей и создании громадских Советов» от 25 сентября 1954 г. указывает­ся, что «в состав громад должны входить села, располо­женные на территории одной гмины или на территории граничащих друг с другом гмин, связанные между со­бой в коммуникационном отношении и имеющие совмест. ные хозяйственно-культурные и оздоровительные учреж­дения».

В системе административно-территориального устройства стран народной демократии исключительно важную роль играют города — промышленные и куль­турные центры. Города в зависимости от их значения яв­ляются административно-территориальными единицами областного (провинциального) или районного (уездно­го) подчинения. Столицы республик и некоторые дру­гие крупные города находятся в подчинении республи­канских органов.

В целях закрепления стабильности административно-территориального устройства конституции большинст­ва стран народной демократии зафиксировали сложив­шуюся систему административно-территориального уст­ройства, а также порядок его изменения. В    Конститу-

43

ции Румынской Народной Республики перечислены об­ласти.

Однако победа социалистических производственных отношений в городе и деревне, бурный рост социалисти­ческой экономики и потребности совершенствования го­сударственного и хозяйственного руководства вызыва­ют необходимость внесения существенных изменений в административно-территориальное устройство отдельных стран.

Так, в Народной Республике Болгарии вместо имев­шихся 13 округов и 117 околий в 1959 году создано 30 административно-хозяйственных округов, которые де­лятся на общины.

Значительное укрупнение областей и районов осу­ществлено в 1960 году в Чехословакии. Границы новых областей соответствуют сложившимся в процессе социа­листического  строительства  экономическим  районам.

Внесены некоторые изменения и в административно-территориальное устройство других стран народной де­мократии.

Таким образом, для всех социалистических государств характерны одни и те же основные принципы админи­стративно-территориального устройства и общие зако­номерности его развития.

Теория и практика создания и совершенствования административно-территориального устройства в СССР творчески используются в странах народной демократии, с учетом конкретных экономических, политических, исто­рических и природно-географических особенностей этих стран. Вместе с тем, используя богатейший советский опыт, все страны народной демократии вносят немало нового, заслуживающего самого пристального внимания и изучения.