Статья 3. Недопустимость цензуры

1. Запрет цензуры был впервые закреплен на законодательном уровне в ст.2 Закона СССР "О печати и других средствах массовой информации", принятого 12 июня 1990 г. Верховным Советом СССР. Данная статья называлась "Свобода печати".

Отметим, что различные проекты данного закона готовились и обсуждались еще с конца 60-х годов. Однако первый официальный текст проекта был сформирован только к середине 80-х годов и, надо сказать, особой демократичностью по отношению к средствам массовой информации не отличался (например, органы печати могли учреждаться только государственными либо общественными организациями и контролировались Главлитом).

В 1988 г. появился законопроект, носивший название инициативного авторского, создателями которого выступили М.А. Федотов, Ю.М. Батурин и В.Л. Ентин. Именно этот проект и лежит в основе Закона о печати от 12 июня 1990 г. Закон о СМИ, пришедший на смену Закону о печати, также основан на инициативном авторском проекте трех указанных цивилистов.

2. Слово цензура имеет латинское происхождение - censura. Точного юридического определения термину "цензура" Закон о СМИ не дает. Согласно комментируемой статье цензура массовой информации может выражаться в одном из двух случаев вмешательства в деятельность СМИ:

1) требование согласовывать содержание сообщений и материалов до их распространения;

2) наложение запрета на распространение сообщений и материалов или их отдельных частей.

Иными словами, цензура может быть предварительной либо карательной*(5) (последующей*(6)). Предварительная цензура проводится на стадии подготовки продукции СМИ к выпуску. Карательная (или последующая) - после выхода продукции СМИ в свет (в эфир) и выражается в воспрепятствовании ее распространению (судебном, административном или уголовном).

3. Первый вид цензуры - требование о согласовании информации, готовящейся к распространению СМИ, может исходить от должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений.

Коммерческие организации в перечень гипотетических цензоров, приведенный в ст.3, не входят. Это объясняется тем, что целью статьи являлось пресечение тотального надзора над деятельностью СМИ и журналистов именно со стороны государства. Кроме того, законодатель, видимо, посчитал, что отдельно взятый хозяйствующий субъект не сможет полностью контролировать деятельность даже одного СМИ, т.к. вряд ли сможет подобрать правовые рычаги для этого. Между тем в наблюдаемый нами период расцвета гигантских корпораций или, скажем, в районах, где вынуждены уживаться единственное на всю округу крупное предприятие и одна местная газета или радиостанция, такой негласный контроль, безусловно, может существовать.

4. Немаловажно и то, что требования о предварительном согласовании, исходящие от указанных выше органов, организаций и лиц, должны быть адресованы именно редакции СМИ. Порядок согласования сообщений и материалов, существующий внутри каждой редакции, безусловно, цензурой не является.

5. Не являются также цензурой случаи, когда должностное лицо, требующее предварительного согласования текста сообщения или материала, являлось его автором либо выступало в роли интервьюируемого, поскольку в данном случае речь идет о соблюдении авторских прав данного должностного лица либо его нематериальных благ, таких как честь, достоинство, репутация.

6. Наложение запрета на распространение сообщений и материалов или их отдельных частей (второй вид цензуры) следует отличать от ареста продукции СМИ, произведенного судом. Объектом цензуры может выступать только сама информация (сообщения и материалы), но не материальные носители, на которых она зафиксирована.

7. Кроме того, от цензуры следует отличать и приостановление деятельности СМИ судом по иску регистрирующего органа о признании свидетельства о его регистрации недействительным (подробнее см. ст.15 и комментарий к ней).

8. Часть 2 статьи запрещает создавать организации, учреждения и органы, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации. Запрещено также осуществлять финансирование таких образований.

Кроме того, Закон не допускает как создание, так и финансирование должностей по осуществлению цензуры.

9. Комментируемая статья, провозглашая недопустимость цензуры, не содержит изъятий из этого принципа. Вместе с тем законодательство все же может предусматривать случаи, когда временное введение цензуры допускается.

Так, ст.12 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (в ред. от 30 июня 2003 г.) в качестве одного из временных ограничений, применяемых в условиях чрезвычайного положения, называет "ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов".

До принятия данного Федерального конституционного закона действовал Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. N 1253-1 "О чрезвычайном положении"*(7), ст.23 которого содержала схожее положение, однако не предусматривала необходимости указания условий и порядка осуществления цензуры при ее введении в условиях чрезвычайного положения.

Представляет интерес то, что данное ограничение может быть установлено не в каждом случае введения чрезвычайного положения, а только тогда, когда имели место:

попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти;

вооруженный мятеж;

массовые беспорядки;

террористические акты;

блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей;

подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований;

межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (п."а" ст.3 Федерального конституционного закона).

Статья 4. Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации

1. Определения понятию "злоупотребление свободой массовой информации" в Законе о СМИ не содержится. Вместе с тем комментируемая статья приводит перечень случаев, когда такие злоупотребления могут иметь место.

Часть 1 комментируемой статьи запрещает использовать СМИ в качестве инструмента достижения следующих целей:

совершения уголовно наказуемых деяний;

разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну;

призыва к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства;

разжигания национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости или розни;

пропаганды войны;

распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости.

Порядок отнесения сведений к государственной тайне осуществляется в соответствии с положениями Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне", Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. "О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне" и распоряжением Президента РФ от 30 мая 1997 г. "О перечне должностных лиц органов государственной власти, наделяемых полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне".

Государственная тайна - это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (ст.2 Закона о государственной тайне).

Статья 5 данного Закона содержит достаточно обширный перечень сведений, составляющих государственную тайну. Наряду с этим перечнем в Законе также предусмотрен перечень сведений, которые не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию, в том числе сведения:

о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;

о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;

о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах РФ;

о состоянии здоровья высших должностных лиц России;

о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

К сведениям, составляющим иную специально охраняемую тайну, относится конфиденциальная информация - документированная информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством РФ (ст.2 Закона об информации).

Перечнем сведений конфиденциального характера (утвержден Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188) к разряду конфиденциальной информации отнесены следующие сведения:

сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях;

сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства;

сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с ГК РФ и федеральными законами (служебная тайна);

сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и т.д.);

сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с ГК РФ и федеральными законами (коммерческая тайна);

сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.

В соответствии со ст.139 ГК РФ информация может составлять служебную или коммерческую тайну при наличии трех условий:

данная информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу ее неизвестности третьим лицам;

к ней нет свободного доступа на законном основании;

обладатель такой информации принимает меры к охране ее конфиденциальности.

Несмотря на то, что служебная и коммерческая тайна обладают тремя аналогичными признаками, синонимами они не являются. Служебную тайну составляют служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с ГК РФ и федеральными законами (п.3 Перечня сведений конфиденциального характера). Коммерческая же тайна - это информация, связанная именно с коммерческой деятельностью.

Сведения, составляющие медицинскую тайну, определены в ст.61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, а также в ст.9 Закона РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании". Публикация таких сведений возможна лишь с согласия лица, к которому данные сведения имеют отношение. Вместе с тем медицинская тайна не запрещает делать фотографии, рассказывать о болезнях, показывать операции, если такие материалы не позволяют идентифицировать личность пациента.

Согласно ст.8 Федерального закона от 31 мая 2002 г. "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" адвокатской тайной являются любые сведения, связанные с оказанием адвокатом юридической помощи своему доверителю.

Сведения, которые стали известны нотариусу при исполнении служебных обязанностей, а также лицам, работающим в нотариальной конторе, составляют нотариальную тайну и не подлежат разглашению (ст.5 Основ законодательства о нотариате).

В соответствии со ст.139 Семейного кодекса РФ судьи, вынесшее решение об усыновлении ребенка, или должностные лица, осуществляющие госрегистрацию усыновления, а также лица, иным образом осведомленные об усыновлении, обязаны сохранять тайну усыновления ребенка под угрозой привлечения к ответственности.

Журналистская тайна предусмотрена в ст.41 Закона о СМИ.

Банковская тайна предусмотрена в ст.857 ГК РФ, ст.26 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности". Объект банковской тайны согласно Закону о банках и банковской деятельности составляют сведения об операциях, счетах и вкладах клиентов и корреспондентов. В соответствии с п.1 ст.857 ГК РФ к объектам банковской тайны относятся также сведения о клиенте.

Согласно Федеральному закону от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ Об" оперативно-розыскной деятельности" гарантируется сохранение в тайне имени лиц, внедренных в организованные преступные группы, штатных негласных сотрудников органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также лиц, оказывающих этим органам содействие на конфиденциальной основе. Сведения об этих лицах могут быть преданы гласности лишь с их письменного согласия и в случаях, предусмотренных федеральными законами (ч.2 ст.12 названного Закона).

Согласно ст.7, 11 Федерального закона от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" Граждане пожилого возраста и инвалиды имеют право на конфиденциальность информации личного характера, ставшей известной работнику учреждения социального обслуживания при оказании социальных услуг.

Право на тайну переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений предусмотрено в ст.23 Конституции РФ. Кроме того, данное право предусмотрено в п.1 ст.17 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., а также в Федеральных законах от 16 февраля 1995 г. N 15-ФЗ "О связи" и от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи" Вместе с тем законодательством в ряде случаев установлены ограничения этого права. В интересующем нас ракурсе упомянем только ограничение, предусмотренное в Основах законодательства РФ от 7 июля 1993 г. N 5341-1 "Об архивном фонде РФ и архивах" Согласно ч.9 ст.20 Основ допускается возможность использования архивных документов, содержащих сведения о личной жизни граждан, через 75 лет со времени создания документа, если иное не предусмотрено законом.

Согласно ст.8 Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности" аудиторские организации и индивидуальные аудиторы обязаны хранить тайну об операциях аудируемых лиц и лиц, которым оказывались сопутствующие аудиту услуги. Аудиторские организации и индивидуальные аудиторы обязаны обеспечивать сохранность сведений и документов, получаемых и (или) составляемых ими при осуществлении аудиторской деятельности, и не вправе передавать указанные сведения и документы или их копии третьим лицам либо разглашать их без письменного согласия организаций и (или) индивидуальных предпринимателей, в отношении которых осуществлялся аудит и оказывались сопутствующие аудиту услуги, за исключением случаев, предусмотренных законом. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное регулирование аудиторской деятельности, и иные лица, получившие доступ к сведениям, составляющим аудиторскую тайну обязаны сохранять конфиденциальность в отношении таких сведений.

Таможенные органы, их должностные лица, получившие доступ к информации, не вправе разглашать, использовать в личных целях либо передавать третьим лицам, в том числе государственным органам, информацию, составляющую государственную, коммерческую, банковскую, налоговую или иную охраняемую законом тайну, и другую конфиденциальную информацию, за исключением случаев, установленных Таможенным кодексом и иными федеральными законами (ст.10 Таможенного кодекса от 25 апреля 2003 г.).

Согласно ст.10 Патентного закона РФ запатентованные сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них являются конфиденциальными и не подлежат разглашению лицами, которым они стали известны по службе или иным образом, в том числе и журналистам.

2. В соответствии с ч.2 ст.4 использование скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье, не допускается в следующих информационных и интеллектуальных продуктах:

в теле-, видео- и кинопрограммах;

документальных и художественных фильмах;

информационных компьютерных файлах и программах обработки информационных текстов, которые относятся к специальным СМИ.

Как видно, в данном перечне отсутствуют радиопередачи. Однако это вовсе не означает, что они могут быть использованы в целях воздействия на подсознание человека и причинения вреда здоровью. Законодатель перечислил лишь некоторые из объектов, в которых вероятность использования скрытых вставок наиболее велика.

Следует подчеркнуть, что законодательством не допускается использование любых скрытых вставок, независимо от того, какое влияние они оказывают на подсознание и (или) здоровье человека - положительное либо отрицательное.

Основным признаком, позволяющим установить нарушение комментируемой нормы Закона о СМИ при использовании какой-либо вставки, является сложность ее распознавания человеком без применения специальных технических средств.

Проблема использования скрытых вставок приобрела особую актуальность в сфере производства и распространения рекламы (подробнее см. ст.36 и комментарий к ней).

3. Федеральным законом от 20 июня 2000 г. N 90-ФЗ*(8). в ст.4 была введена дополнительная ч.3, предусматривающая некоторые ограничения оборота информации о наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах.

В соответствии со ст.1 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" наркотические средства - это вещества синтетического или естественного происхождения, препараты, растения, включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в РФ в соответствии с законодательством РФ, международными договорами Российской Федерации, в том числе Единой конвенцией о наркотических средствах 1961 г.

Психотропные вещества - вещества синтетического или естественного происхождения, препараты, природные материалы, включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в России в соответствии с законодательством РФ, международными договорами РФ, в том числе Конвенцией о психотропных веществах 1971 г.

Прекурсорами наркотических средств и психотропных веществ называются вещества, часто используемые при производстве, изготовлении, переработке наркотических средств и психотропных веществ, включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в России в соответствии с законодательством РФ, международными договорами РФ, в том числе Конвенцией ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.

Статья запрещает распространение в СМИ и компьютерных сетях информации о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

В СМИ и компьютерных сетях также запрещена пропаганда любых преимуществ использования отдельных наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров. Исключение составляют только случаи рекламы наркотических средств и психотропных веществ, которые внесены в списки II и III в соответствии с Федеральным законом "О наркотических средствах и психотропных веществах". При этом такая реклама может быть размещена в СМИ, рассчитанных не на широкую аудиторию, а исключительно на медицинских и фармацевтических работников.

Перечень видов информации, распространение которой не допускается в соответствии с ч.3, не является исчерпывающим. Законодатель подчеркивает, что информация, на распространение которой налагается запрет другими федеральными законами, также является ограниченной в обращении и не может свободно распространяться.