§ 1. Основные задачи деятельности и система специализированных подразделений правоохранительных органов

Задачи правоохранительных органов в силу особенностей организованной преступности весьма многообразны и объемны. Соответственно их решение требует коллективных усилий следственных и оперативно-розыскных подразделений.

Прежде всего, необходимо установить базовую направленность преступной деятельности организованной преступной группы, выяснить характер преступлений вспомогательного и побочного характера, которые были совершены ее участниками, связать между собой многочисленные эпизоды преступлений по почерку действий изучаемой преступной группы. Таким образом можно определить по возможности весь объем совершаемых группой преступлений, а также выявить конкретных исполнителей преступных акций.

Решение данных задач позволит не только определить наиболее верные направления и средства поиска необходимой доказательственной и иной криминалистически значимой информации в ходе расследования и оперативно-розыскной деятельности, необходимые для процесса доказывания, но и выявить основные очаги и узлы, в которых осуществлялась данная преступная деятельность. Последняя информация может быть использована и для разработки и принятия соответствующих профилактических мер.

Важной задачей их является установление структуры организационно-функционального построения преступной группы, ее руководителей и имеющихся коррупционных связей. И еще более сложными и ответственными являются задачи розыска, задержания главных и второстепенных руководителей этой группы, а также основных

коррупционеров и доказывание их вины на основе собранного материала. Решение этих вопросов может позволить уже на стадии расследования лишить преступную группу руководства и поддержки коррумпированных чиновников, парализовать ее дальнейшую преступную деятельность.

Успешное решение этих задач в ходе расследования становится возможным лишь при профессионально осуществленном анализе всей собранной оперативно-розыскной, доказательственной и иной криминалистически значимой информации и умелом ее использовании в процессуальных и тактико-стратегических целях. Особенно умело необходимо использовать оперативно-розыскные данные в формировании полноценных доказательств.

Однако нельзя ограничиваться только временной парализацией деятельности преступной группы. Если ее ликвидацию не довести до конца, она снова может пополнить свои поредевшие ряды, в том числе и руководящие (это особенно свойственно преступным группам общеуголовной направленности). Ликвидации организованной группы может способствовать подрыв ее финансовой базы путем перекрытия каналов ее преступных доходов и изъятия уже незаконно полученных капиталов. Как показывает следственная практика, не имея финансовой поддержки, группа быстро распадается.

Поэтому нельзя признать успешной проблему борьбы с организованной преступностью без решения в каждом конкретном случае расследования задачи прекращения существования организованной группы или преступного сообщества и подрыва их финансовой базы.

Конечно, ликвидация организованных преступных сообществ в процессе оперативно-розыскной и следственной деятельности не означает ликвидации ее членов. Как справедливо отмечает А.И. Долгова: «Не следует смешивать меры в отношении организованного преступного формирования, его лидеров и других участников его преступной деятельности. Оптимальное определение таких мер и их соотношения — актуальная и крайне сложная задача»1.

Не менее важной задачей раскрытия и расследования преступлений, совершенных организованными группами, является выявление и устранение причин и условий, породивших возникновение и функционирование выявленных и изученных организованных преступных организаций в тех сферах жизнедеятельности, в которых они Действовали.

Основными видами деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью являются следственная и оперативно-розыскная деятельности. Последняя, в отличие от оперативно-розыскной деятельности по раскрытию обычных преступлений, должна быть в значительной мере разведывательной, поисковой и контрразведывательной. Осуществляться эти виды деятельности должны специализированными подразделениями правоохранительных органов.

Совершенно понятно, что успешно противостоять организованной преступной деятельности может только хорошо организованная система подразделений правоохранительных органов, состоящих из высококвалифицированных и опытных профессионалов, оснащенных необходимой методикой и техническими средствами.

Эта система теоретически должна включать подразделения в различных видах правоохранительных органов, специализирующиеся на борьбе с организованной преступностью. Это, в частности, следующие подразделения:

—  в системе МВД — оперативно-розыскные и следственные;

—  в системе прокуратуры — следственные и по надзору за исполнением законов в борьбе с этой преступностью;

—  в системе ФСБ — оперативно-розыскные и следственные;

—  в налоговой полиции — следственные и оперативно-розыскные;

—  в таможенной и пограничной службах — оперативно-розыскные. Желательно иметь и специализированную судебную систему в

виде группы судей в общих судах, специализирующихся на рассмотрении таких уголовных дел.

В действительности же дело с указанными подразделениями в отмеченных органах обстоит следующим образом.

В системе МВД еще в ноябре 1988 г. была создана система оперативно-розыскных органов по борьбе с организованной преступностью. Она периодически реорганизовывалась (что не могло не отразиться отрицательно на их деятельности). И казалось, что уже сформировалась стабильная система следующего типа. В центральном аппарате МВД России действует Главное управление по борьбе с организованной преступностью. Ему непосредственно подчиняется 10 региональных управлений по борьбе с этой преступностью (РУОП). В управлениях внутренних дел краев и областей созданы управления (отделы) по борьбе с организованной преступностью, деятельность которых координируется соответствующими региональными управлениями. Однако в декабре 2000 г. началась новая реорганизация структуры МВД, которая коснулась и подразделений по борьбе с организованной преступностью.

Постановлением Правительства РФ «О подразделениях криминальной милиции» от 7 декабря 2000 г. № 9251 повысился статус криминальной милиции и утверждена ее новая структура. Она стала подразделяться на федеральную криминальную милицию, криминальную милицию в субъектах РФ, криминальную милицию на железнодорожном, водном и воздушном транспорте и криминальную милицию в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах.

В состав ее стали входить и подразделения, непосредственно связанные с борьбой с организованной преступностью, ранее входившие в структуру Главного управления по борьбе с организованной преступностью, и другие подразделения, в определенной степени связанные с этой деятельностью: по борьбе с экономическими преступлениями, по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, по борьбе с преступлениями в сфере высоких технологий, оперативно-поисковые и оперативно-технические подразделения, а также национальные центральные бюро Интерпола и его территориальные подразделения.

При этом подразделения по борьбе с организованной преступностью и с преступлениями в сфере высоких технологий, а также подразделения оперативно-поисковые и оперативно-технических мероприятий стали входить только в структуру федеральной криминальной милиции. Органами управления федеральной криминальной милиции стали: Комитет федеральной криминальной милиции при МВД России, комитеты федеральной криминальной милиции МВД по федеральным округам и по субъектам РФ — управления по борьбе с организованной преступностью.

Подразделения по борьбе с экономическими преступлениями и по борьбе с незаконным оборотом наркотиков входят лишь в структуру криминальной милиции субъектов РФ.

Другим постановлением Правительства РФ «Об окружных подразделениях Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 7 декабря 2000 г. № 9242 Комитет федеральной криминальной милиции по федеральному округу в пределах своей компетенции реализует функции МВД России в области борьбы с организованной преступностью, по координации и анализу деятельности подразделений федеральной криминальной милиции по борьбе с преступлениями в сфере высоких технологий, оперативно-поисковых, оперативно-технических мероприятий.

Однако эта новая структура органов МВД в федеральных округах и на местах породила даже не двойную, а тройную подчиненность органов внутренних дел (центру, округу и региону), что усугубило управленческие проблемы.

С целью совершенствования данной системы и ликвидации параллельных структур в системе МВД новыми приказами Министра внутренних дел, изданными в первой половине августа 2001 г., во всех федеральных округах созданы Главные управления МВД, которые должны взять на себя властную координацию деятельности всех территориальных органов внутренних дел в федеральных округах, в том числе и осуществляющих борьбу с организованной преступностью.

Одновременно принято решение о трансформации всех комитетов федеральной криминальной милиции и управлений по борьбе с организованной преступностью во всех субъектах РФ в новую объединенную структуру — оперативно-розыскные бюро. Задачей этих бюро станет обеспечение более эффективной и согласованной борьбы всех оперативно-розыскных органов в системе МВД с организованной преступностью.

Как заработает эта новая система борьбы с организованной преступностью, пока сказать трудно, но в какой-то период уровень ее эффективности по сравнению с деятельностью аналогичных подразделений прежней системы, возможно, сначала будет ниже (как при любой перестройке). К тому же эффективность деятельности прежней системы была невысока.

Имеются в МВД и специализированные следственные подразделения по расследованию уголовных дел о преступлениях, совершенных членами организованных преступных групп и сообществ. Сначала они подстраивались под существующую систему организации РУОП. С созданием же семи федеральных округов в них приказом Министра внутренних дел от 31 декабря 2000 г. во всех округах были созданы укрупненные следственные управления по расследованию организованных преступлений в составе Следственного комитета МВД России (вместо 10 прежних). При этом в управлениях созданы отделы по расследованию коррупции, деятельности преступных сообществ, преступлений в кредитно-финансовой сфере. И что очень важно, в составе этих управлений созданы организационно-аналитические отделения для научного анализа следственной практики борьбы с организованной преступностью.

В субъектах РФ следственные отделы и отделения, расследующие дела об организованной преступности, по-прежнему остались в структуре следственных подразделений МВД, ГУВД и УВД.

В системе прокуратуры пока отсутствуют полностью специализированные следственные подразделения, занимающиеся расследованием только преступлений, совершенных организованными преступными группами. Такая специализация главным образом проводится уже внутри следственных отделов и управлений, в том числе и в следственных отделах управлений Генеральной прокуратуры РФ по федеральным округам. Указанные управления Генеральной прокуратуры в округах созданы по приказу Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000 г. № 98. В структуру каждого из таких управлений входит следственный отдел, имеющий своей задачей расследование дел о наиболее опасных и общественно значимых преступлениях, большая часть которых совершается организованными преступными группами.

Вместе с тем в прокуратурах субъектов РФ действуют специализированные управления (отделы), расследующие факты бандитизма и умышленные убийства, и отделы, расследующие преступления в сфере экономики и должностные преступления. Эти подразделения в значительной степени связаны с расследованием организованных общеуголовных преступлений, совершаемых организованными группами (бандитскими, группами киллеров и т.д.) и организованных преступлений в сфере экономики.

В прокуратуре имеются и соответствующие подразделения прокурорского надзора за соблюдением законов в деятельности следственных и оперативно-розыскных органов по борьбе с организованной преступностью. Еще в 1997 г. в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ «Об организации надзора за законностью деятельности региональных Управлений по борьбе с организованной преступностью» от 27 января 1997 г. в Генеральной прокуратуре и в тех регионах, где действовали региональные управления МВД (РУОП), были созданы отделы по надзору за исполнением законов указанными управлениями.

В связи с созданием управлений Генеральной прокуратуры в округах в их структуру включен отдел по надзору за исполнением законов, в том числе и за подразделениями МВД, занимающимися борьбой с организованной преступностью и функционирующими в пределах округа.

В структуре Федеральной службы безопасности действуют оперативно-розыскные и следственные подразделения, осуществляющие раскрытие и расследование отдельных видов организованной преступности на основе Федерального закона «Об органах федеральной службы   безопасности   в   Российской   Федерации»   от  3  апреля

1995 г.1, а также УПК РСФСР. В соответствии с Указом Президента РФ «Об утверждении Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации и ее структуры»2 от 6 июля 1998 г. № 806 в структуре ФСБ России действует специальное управление разработки и пресечения деятельности преступных организаций.

В налоговой полиции действуют оперативно-розыскные и следственные подразделения, участвующие в основном в раскрытии преступных действий организованных групп под маркой легальных хозяйственных субъектов, обязанных платить налоги.

Оперативно-розыскные подразделения таможенной и пограничной служб раскрывают преступные действия организованных групп, главным образом связанные с незаконным перемещением грузов и людей через государственную границу и территориальные таможенные терминалы.

Не исключено, что система указанных органов может снова быть изменена с возможностью создания в системе Министерства финансов финансовой разведки или самостоятельной службы Федеральной финансовой полиции. В этих случаях какая-то часть подразделений МВД, ФСБ и налоговой полиции могут войти в новую структуру.

И прежняя, и нынешняя системы подразделений правоохранительных органов, осуществляющих борьбу с организованной преступностью, несколько громоздки. А современная, пожалуй, в большей мере. Кроме того, нынешняя система лишь в самом общем виде определяет характер полномочий соответствующих подразделений разного уровня каждого правоохранительного органа. В связи с этим уже, например, в органах прокуратуры начинают возникать трения по поводу распределения функций между подразделениями центрального аппарата Генеральной прокуратуры и ее управлениями в федеральных округах, с другой стороны — между управлениями в федеральных округах и прокуратурами субъектов РФ. В этой системе также четко не просматривается характер и виды возможных совместных действий нескольких, большинства или всех указанных подразделений в этой сфере. Между тем совершенно ясно, что успешная борьба с преступлениями, совершаемыми организованными преступными формированиями, чаще всего предполагает именно совместное участие в ней указанных подразделений, если не всех, то нескольких правоохранительных органов. Как показывает следственная практика, пока основная нагрузка в этой борьбе падает на подразделения органов внутренних дел, а аналогичные подразделения других органов ведут такую деятельность лишь с некоторыми видами ОП. К тому же конкретные направления борьбы с ней некоторых из • правоохранительных органов до сих пор не очерчены должным образом. Например, полномочия органов ФСБ в борьбе с преступностью по-разному определены в Федеральном законе «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» и в УПК. В частности, в Законе к компетенции органов ФСБ в числе других преступлений отнесена борьба с коррупцией, незаконным оборотом оружия и наркотических средств. По УПК борьба с указанными преступлениями отнесена к компетенции органов внутренних дел. Эта противоречивость в указанных законодательных актах не позволяет максимально эффективно использовать возможности подразделений ФСБ в борьбе с организованными преступлениями, выходящими за рамки процессуальных норм об их подследственности.

Не определены четко и сферы деятельности по борьбе с данной преступностью подразделений органов налоговой полиции, таможенной и пограничной служб.

Столь громоздкая и многоступенчатая система подразделений правоохранительных органов, ведущих борьбу с организованной преступностью, требует не только четкого определения сфер рассматриваемой деятельности, но я предельно скоординированных усилий и налаженного взаимодействия.

В соответствии с Указом Президента РФ «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»1 от 18 апреля 1996 г. таким координатором у нас являются органы прокуратуры (от Генеральной прокуратуры до городских и районных). Сейчас к их числу прибавились и управления Генеральной прокуратуры федеральных округов. Думается, прибавится и коллизий при определении координационных функций между этими управлениями и прокуратурами субъектов РФ.

При этом, как и прежде, руководящим органом этой координации являются координационные совещания правоохранительных органов, проводимые в соответствующих прокуратурах. Для повышения подготовленности и действенности таких совещаний постановлением координационного совещания правоохранительных органов РФ при Генеральной прокуратуре 18 февраля  1998 г.

Российская газета. 1996. 26 апр.

было принято решение о создании при нем рабочего аппарата по видам преступной деятельности и назначении соответствующих конкретных координаторов.

Конечно, такого рода совещания помогают определить общие и частные задачи совместных действий в борьбе с преступностью, в том числе и организованной, но в целом пока еще даже при наличии некоторого аппарата существенного влияния на нее не оказывают. Такое положение сложилось в результате комплекса причин. Главной причиной является отсутствие у прокуратуры необходимых властных полномочий по отношению к другим, не подчиненным им правоохранительным органам, что не позволяет обеспечить реальную ответственность всех участников координационных совещаний за принятые на них решения. Вместе с тем, должному взаимодействию мешает боязнь утечки важной для того или иного оперативно-розыскного подразделения разведывательно-аналитической информации при передаче ее другому оперативно-розыскному органу. Указанная боязнь является следствием поражения правоохранительных органов коррупцией. Мешает налаживанию должной координации их оперативно-розыскных и следственных действий и определенная правовая неурегулированность их полномочий.

Все вышеизложенное не способствует повышению эффективности совместной борьбы специализированных подразделений правоохранительных органов с организованной преступностью, нормативное и организационно-управленческое регулирование вопросов компетенции и координации их деятельности. В этой связи нельзя не согласиться с тем, что эту координацию должен осуществлять орган, наделенный жесткими властными полномочиями по отношению ко всем правоохранительным органам. Таковым, применительно к действующей системе власти, является Совет Безопасности РФ. В нем должен быть создан специальный рабочий орган, возглавляемый заместителем секретаря Совета Безопасности с соответствующими властными полномочиями по координации1. Представляется, что этот путь оптимален, в частности, и потому, что органы прокуратуры сами ведут борьбу с организованной преступностью и в ответе за эту деятельность. Это должен быть именно управленческий, а не совещательный орган.

Органы судебной власти пока еще никак не откликнулись на возможность какой-то формы специализации судей по анализируемым

делам. Представляется, что было бы целесообразно в составе судов выделить группу судей, специализирующихся на рассмотрении дел, связанных с организованной преступностью.