§ 5. Правомочия граждан в области защиты прав и свобод личности

Реализация провозглашенных Конституцией и законом прав и свобод – это не только основная цель и функция государства, но и жизненно необходимая задача самих граждан и их объединений. В осуществлении принадлежащих им прав и свобод они заинтересованы отнюдь не меньше, чем общество и государство. Тут налицо не пресловутая подчиненность интересов личности государству, а, ко всеобщему благу, их разумное сочетание.

Речь о реализации прав и свобод пойдет ке только в случаях, так сказать, беспроблемного пользования ими людьми, но прежде всего в ситуациях, когда их права либо ущемлены, либо должностные лица не хотят их осуществить по незаконным основаниям, либо просто-напросто они грубо попираются. В этих и других случаях, как физические, так и юридические лица (например, профсоюзы (ч. 1 ст. 30» наделены Конституцией и законом правомочиями защищать принадлежащие им права и свободы. Это они могут делать как в отношении собственных, так и "чужих" прав, разумеется, в установленных законодательством организационно-правовых процедурах.

Система правомочий граждан по защите прав и свобод. Правомочия граждан и правовые процедуры их реализации тесно связаны между собой. Нельзя реализовать установленные Конституцией я законом правомочия лица, если для их осуществления не установлены процедурно-правовые формы. Тогда остается лишь само право, ло нет механизма его реализации.

В целях более обстоятельного изучения правомочий граждан по защите прав и свобод и соответствующих форм (процедур) их реализации целесообразно разделить их примерно на три класса. Первый носят как бы общий характер. Его осуществление не опосредст-

Федеральный Закон РФ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1995 г. СЗ РФ 1995 N3 47. Ст. 4472.

279

вуется точным количеством Лиц. Это может быть большая или меньшая общность. Именно такого рода примером являются правомочия граждан на осуществление забастовки как способа разрешения трудовых споров (ч. 4, ст. 3/К Это правомочие принадлежит, в частности, определенным производственным коллективам. В ее проведении может участвовать весь коллектив, большая или меньшая его часть. Однако во всех упомянутых случаях обсуждаемые правомочия принадлежат общности в целом. Только от ее имени выступают представители коллектива (уполномоченные).

Второй класс можно именовать смешанным, т.е. в его осуществлении принимают участие два субъекта – коллектив и отдельный индивид. Это со всей очевидностью иллюстрируется содержанием ст. 33 Конституции РФ. "Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". Анализируя текст згой статьи, следует обратить внимание на два термина – "коллективные" и "индивидуальные". В одних случаях обращения (петиции – коллективные прошения, подаваемые в органы власти) носят коллективный характер; они подписываются всеми, кто поддерживает данный документ. В других – это заявление, жалоба, письмо конкретного лица, адресованное тому или иному компетентному органу. На мой взгляд, из этого общего положения (право на коллективные и индивидуальные обращения) как бы вытекает ряд других правомочий граждан. Например: "Решения и действия (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд" (ч. 2 ст. 46).

К третьей разновидности правомочий по характеру их использования можно отнести те из них, которые по преимуществу осуществляются индивидуально, хотя в отдельных случаях они могут использоваться совместно (коллективный иск, поданный о возмещении денежных вкладов, присвоенных некоторыми кредитными учреждениями). В качестве примера обсуждаемой разновидности правомочий можно привести поданное в суд исковое заявление. "Государство, – сказано в ст. 52 Конституции, – обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба". Из этого Конституционного предписания вытекает, что каждый человек, пострадавший либо от преступления, либо от действия (либо бездействия) органов государственной власти или их должностных лиц, имеет право на возмещение вреда (ст. 53). Пожалуй, наиболее наглядным выражением индивидуальных правомочий будет право на помилование. "Каждый осужденный за преступление имеет право на пересмотр приговора вышестоящим судом в порядке, установ-

280

ленном федеральным законом, а также право просить о помиловании или смягчении наказания", – сказано в ч. 3 ст. 50. Если помилование является полномочием Президента (ст. 89 п. (в)), то амнистия (ч. 1 (е), ст. 103) входит в компетенцию Государственной Думы и является коллективным правом граждан РФ.

Одни обсуждаемые правомочия граждан (их большинство) регламентированы законом, другие же нет. Их даже невозможно сколько-нибудь серьезным образом упорядочить. Таковыми, например, является протест против несвоевременной выплаты заработной платы – голодовка (коллективная или индивидуальная) и другие формы протеста.

Процедурно-правовые формы защиты прав и свобод граждан и их объединений. Реализация гражданами своих полномочий, а также осуществление прав других лиц обычно возможны в рамках определенных процедурно-правовых форм. Эти формы преимущественно устанавливаются законодательными актами, закрепляющими последовательный порядок реализации прав и свобод человека и гражданина. В том случае, если установленная законом процедура совершенна и действует эффективно, то надо ожидать от ее действия положительных результатов. И напротив, если установленный законом порядок не срабатывает, то соответствующие права и свободы не воплощаются в жизнь.

Подобно тому, как были разделены правомочия граждан, соответственно этому можно, конечно, условно разграничить процедурно-правовые формы. Тут, во-первых, есть общепризнанные формы охраны, обеспечения и защиты прав граждан. Речь идет о таких свободах, как свобода митингов, демонстраций, уличных шествий и др. В данном случае приведенные права и свободы требуют не только соответствующих правомочий лиц, но и предусмотренной законом процедуры. Для реализации подобных прав законодательством регламентированы несколько разновидностей порядка, процедур их проведения. Обычно различают следующие: уведомительный, регистрационный, разрешительный и судебно-процессуальный. Первые три закрепляются нормами административного права, последний – процессуального. Каждый из' этих способов упорядочения проведенных в ходе реализации прав и свобод граждан мероприятий приспособлен к осуществлению тех или иных их правомочий.

Рассмотрим отмеченное положение на примере осуществления публичных прав и свобод граждан. Право на проведение митингов и других публичных мероприятий предоставлено только гражданам Российской Федерации и в установленном нормативным актом порядке. В соответствии с Указом Президента РФ от 25 мая 1992 г. "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий,

281

демонстрации и пикетирования" инициаторами проведения публичных мероприятий могут быть совершеннолетние лица, уполномоченные на то соответствующие общественным объединением. Это лицо подает письменное заявление (уведомление) о публичном мероприятии в местную администрацию не позднее чем за 10 дней до намеченной даты его проведения. Местная администрация рассматривает заявление и сообщает уполномоченному (организатору) о принятом решении не позднее чем за 5 дней до времени проведения публичного мероприятия. Оно проводится в соответствии с целями, указанными в заявлении, а также в определенные сроки и в обусловленном месте. Местная администрация может запретить публичное мероприятие, если цель его проведения противоречит Конституции России, конституциям республик, уставам других субъектов федерации, угрожает общественному порядку и безопасности граждан. Такого рода примеров в нашей реальной жизни сколько угодно.

Широко распространена такая процедурно-правовая форма, как регистрационный порядок. Согласно федеральному закону об общественных объединениях, их возникновение, организация и деятельность регулируются соответствующими нормами (см. его ст. 18, 19, 20 и др.). В соответствии со ст. 21 этого Закона государственной регистрации подлежат общественные объединения. Это осуществляется органами юстиции как федерации в целом, так и ее субъектов. Некоторые из них вправе не регистрироваться. Тогда они не приобретают прав юридического лица. Определенная процедура применяется в отношении регистрации кандидатов в депутаты представительных органов, коммерческих и иных производственных организаций и пр. Такой последовательный порядок осуществления принадлежащих гражданам правомочий гарантирует их реальность.

Менее часто применяется разрешительная процедура осуществления правомочий. Она чаще всего действует, например, в период чрезвычайного или военного положения.

Механизм действия правомочий в сфере защиты прав и свобод.

Как бы ни была энергична правоохранительная деятельность государственных органов и общественных объединений, она вовсе не исключает борьбы самих граждан за неуклонное претворение в жизнь предоставленных им Конституцией прав и свобод.

Уже в первые годы советской власти В.И.Ленин ставил задачу научить советских людей и помочь им "воевать за свое право по всем правилам законной в РСФСР войны за права"70.

Активность самих граждан в отстаивании и защите своих прав и

Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 53. С. 140.

282

законных интересов от различных нарушений была и есть непременное условие реальности правового статуса личности. Чтобы граждане успешно могли "воевать за свои права", необходимо, как минимум, наделить их соответствующими правомочиями, во-первых, и, во-вторых, научить их и помочь им пользоваться законом как средством в отстаивании своих личных и общественных интересов.

Решение первой задачи зависит от законодателя. Вторая же может быть успешно выполнена только в результате постоянного проведения своеобразного правового просвещения населения. Важная роль в этом большом и сложном деле принадлежит массовой школе, которая в первую очередь должна давать элементарные знания каждому человеку и гражданину как о его правах, так и средствах их защиты".

Защищая свои права, добиваясь их восстановления, граждане рассчитывают при этом не только на собственные силы, но и могут пользоваться поддержкой государственных и общественных структур, СМИ, общественного мнения. Из этого следует, что правомочие граждан в сфере защиты конституционных и других прав заключается в возможности пустить в действие соответствующие звенья правоохранительного механизма.

Один из наиболее действенных способов разрешения конфликтов опирается на Федеральный закон "О порядке разрешения коллективных трудовых споров", принятый 20 октября 1995 года72. Упомянутый закон подробно регламентирует процедурно-правовой механизм как рассмотрения, так и разрешения трудовых коллективных споров. Он определяет обстоятельства, могущие привести к забастовке, закрепляет органы, призванные согласовывать интересы забастовщиков и администрации, и регулирует другие вопросы, обусловленные конфликтами между администрацией и трудящимися. Как известно, в настоящее время в разных городах и поселках нашей страны возникают большие и малые конфликты, ведущие к забастовкам, голодовкам протеста против многомесячной невыплаты зарплаты. Конечно, забастовочное движение коренится в финансово-экономических причинах. Однако закон, предусмотренные им процедуры могли бы содействовать согласованию интересов сторон. В.Конституции записано: "Признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов из разрешения, включая право на забастовку" (ч. 4 ст. 37).

См/ Указ Президента РФ от 29 ноября 1994 г "Об изучении Конституции Российской Федерации в образовательных учреждениях" (Конституция Российской Федерации (энциклопедическийсловарь) М , 1995).

7 СЗРФ. 1995 №48 Ст. 4557.

283

Наиболее концентрировано правомочия граждан в сфере защиты конституционных и других прав выражаются в праве граждан на обращение во все государственные и общественные структуры с письмами, заявлениями и жалобами, в праве граждан на защиту в суде. /

Статья 33 Конституции, являющаяся для правозащитных правомочий граждан системообразующей, дает концентрированные юридические возможности личности в сфере защиты как своих конституционных прав, так и "чужих". Сотни тысяч писем, коллективных и индивидуальных обращений адресованы лично Президенту, который по Конституции является гарантом прав и свобод человека и гражданина. В Администрации Президента создано Управление по работе с обращениями граждан (до июня 1995 г. – Отдел писем и приема граждан).

Управлению, в соответствии с законодательством, предоставлены необходимые полномочия. С одной стороны, своевременное и правильное рассмотрение обращений позволяет контролировать государственные органы и органы местного самоуправления, добиваться восстановления нарушенных прав, социальной справедливости. С другой же – информационно-аналитическая работа Управления способствует широкому информированию о наиболее острых проблемах Президента и его Администрации, Правительства. Таким образом, письменные или устные обращения граждан обеспечивают двустороннюю связь между государством и населением.

Хотя нет законодательства, регламентирующего порядок рассмотрения заявлений, обращений и писем граждан, установления сроков принятия по ним решений, тем не менее соответствующая практика в принципе сложилась, впрочем, пока еще далеко не совершенная. Она выражается в: 1) установлении порядка подачи заявления; 2) определении компетентного органа, полномочного не только рассмотреть обращение, но и принять по нему основанное на законе и с учетом справедливости решение; 3) принятии и своевременном уведомлении заявителя о принятом решении; 4) постановке на контроль выполнения решения; 5) возложении обязанностей и ответственности на должностных лиц, призванных осуществить утвержденное решение73.

Приведем некоторые примеры, призванные продемонстрировать механизм реализации правомочий граждан по защите прав и свобод. Этот механизм основывается на организационном, правовом, материально-техническом и психологическом началах.

В настоящее время в России в 28 министерствах и ведомствах в

73

См.: Обращения граждан, организация и порядок рассмотрения: Сборник нор-

мативных актов. М-, 1995.

284

той или иной форме существуют специальные подразделения, занимающиеся рассмотрением обращений граждан, в остальных же – их нет. Скажем, в Госкомитете по высшему образованию все письма граждан – присланные по почте или переданные через приемную – после их регистрации через ЭВМ поступают в секретариат председателя комитета или его заместителей, а также руководителям структурных подразделений. А в Министерстве транспорта почти напрямую направляются в департаменты, причем технология работы с обращениями в каждом из них своя. Так же поступают и в Министерстве по чрезвычайным ситуациям (МЧС).

Порядок, которого придерживаются в Госкомитете по высшему образованию, разумеется, предпочтительней, т.к. письма не теряются, легче контролировать работу над ними, что позволяет в полной мере использовать корреспонденцию для выработки управленческих решений. Если в Министерстве труда РФ сотрудники, занятые почтой, до 95% ее рассматривают сами, то в иных федеральных управленческих структурах они, по существу, лишь регистрируют ее. Если в большинстве министерств от 80 до 98% заявлений рассматривают непосредственно работники их аппаратов, то в Министерстве связи РФ всего 30%, в Министерстве здравоохранения и медицинской промышленности РФ и того меньше – около 17%.

В заключение следует сказать, что надо приложить еще немало усилий, чтобы изменить бытующую нередко психологию в отношении обращений граждан, когда жалобу, заявление или предложение в управленческих структурах расценивают как обременительную нагрузку к основной работе, с которой надо мириться. Предстоит настойчивее утверждать правило: к почте граждан подходить как к социальному феномену, раскрывающему демократические принципы российской Конституции74.

Универсальным средством защиты записанных в Конституции и законе прав и свобод гражданина является правозащитная деятельность органов правосудия. Как известно, судебная власть осуществляется Конституционным Судом РФ, общими судами (возглавляемыми Верховным Судом РФ), Высшим арбитражным Судом РФ, а также выполняющими подобные функции учреждениями (Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ). Определенные полномочия в этой области осуществляют также многочисленные комиссии и комитеты, создаваемые различного рода органами власти.

Одна из самых универсальных форм защиты прав граждан – органы правосудия. Обращаясь в суд, граждане подают исковое за-

74

Материалы взяты из статьи М.Миронова "Мудрость власти умножается мудро-

стью сограждан" (Российская газета. 1995.2! нояб,).

285

явление, которое соответственно рассматривается в порядке конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. |

В судах общей юрисдикции права и свободы граждан защищаются по правилам гражданского судопроизводства (ст. 6 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27/апреля 1993 г.). Как в процессе гражданского, так и уголовнорб судопроизводства каждый вправе привлекать для защиты своих прав и законных интересов адвоката (защитника). Таким же правом располагает каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (ч. 2 ст. 48 Конституции РФ). В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно (ч. 1 ст. 48)75.

По результатам рассмотрения жалобы (иска) суд выносит решение, которое обязательно для исполнения всеми государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями, предприятиями и их объединениями, должностными лицами и гражданами и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации (ст. 7, 8 упомянутого Закона).

Ныне действующая Конституция существенно расширила подсудность дел, связанных с защитой или восстановлением прав и свобод личности. В закон включены многие такие вопросы, которые прежде судом рассматривались либо в ограниченных пределах, либо вовсе были неподсудны. Именно так обстояло дело с судебным обжалованием решений, принятых коллегиальными органами власти. Сейчас же в суде оспариваются решения властей о регистрации кандидатов в депутаты Государственной Думы, регистрации блоков и партий (ЦИК), общественных объединений и пр.

Различные аспекты проблем адвокатской деятельности на тот период рассмотрены книге' Адвокатура и современность/ Отв. ред. В.М. Савицкий. ИГПАН СССР, 1987.