§ 3. Полномочия органов государственной власти, их должностных лиц и общественных объединений в сфере реализации прав и свобод личности

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства, его основная функция. Одним из фундаментальных принципов основ конституционного строя Российской Федерации является обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Эту обязанность призваны выполнять как федерация, так и все входящие в нее субъекты, органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также действующие в стране, признанные законом общественные объединения. Они должны обеспечивать эти права и свободы в границах своих полномочий присущими им способами, методами и средствами. Охранять, обеспечивать и защищать права и свободы они призваны как на всей территории России, так и в ее отдельных частях, принимая при этом во внимание особенности того или иного региона, его климатические условия, своеобразие образа жизни проживающего в нем населения, его национальные и местные обычаи и традиции.

Не подлежит сомнению, что первая скрипка в гарантиях прав и свобод принадлежит государству. Именно оно в соответствии с отчетливо выраженным волеизъявлением многонационального народа, в форме референдума, с учетом общепризнанных принципов и норм международного права закрепляет и защищает права и свободы человека и гражданина.

Признание, соблюдение и защита прав и свобод граждан, проживающих в пределах России, гарантируется прежде всего. Однако Российская Федерация согласно своей Конституции обеспечивает защиту и покровительство своим гражданам и за ее рубежами.

Обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина – одна из основных его функций, т.е. главная цель и ведущее направление его деятельности.

Во всех областях жизни в деле реализации прав и свобод граждан российское государство должно играть активную роль.

Как известно, основные функции государства – это такие магистральные направления в его деятельности, которые объективно вытекают из его сущности, определяются его историческим иазначени-

249

ем и отвечают решению коренных задач, стоящих перед государством на главных этапах его развития33. В наши дни, в отличие от марксистско-ленинского представления о функциях государства безраздельно царствует эклектика. Примером тому может служить тема 6 учебного пособия "Теория государства и права", под ред. А.Б, Венгерова (М., 1994) " Функции и обеспечивающая их структурная организация государства", автором которой является Т.Н. Клепцова. Она, в частности, рассматривает множество функций государства, иллюстрируя их на примере государств различных эпох, и как бы скороговоркой говорит: "Высказывается мнение, что функции государства следует делить на основные и неосновные. Конечно, такое деление весьма условно, так как критерий такого разграничения четко не определен" (С. 51). Не буду оспаривать приведенное суждение. Однако замечу, что деление функций государства на основные и неосновные является фундаментальной проблемой учения о государстве и отрицание такого деления было бы неоправданным, в особенности, исходя из содержания ныне действующей Конституции России.

В соответствии с ныне действующей Конституцией, основными направлениями деятельности Российского государства являются создание демократического правового государства, обеспечение благосостояния населения, правопорядка и законности. Все это – основные цели и задачи государства, которые предстоит еще решить в процессе осуществления реформ.

По вопросу о том, осуществляет ли государство охранительную функцию и является ли она основной, в литературе как прошлых, так и настоящих дней нет двух мнений. На этот вопрос все авторы отвечали положительно.

В плане исследуемой темы важно установить, каково содержание данной функции и каков объект ее воздействия? ^, ^

Раньше в литературе бытовало мнение, будто содержание рассматриваемой функции сводится лишь к защите правопорядка, прав и свобод граждан от возможных нарушений. Но такое истолкование данной функции является слишком узким и не/отражает реальную практику деятельности государства. На деле защита правопорядка, прав и свобод граждан от нарушений – лишь одна сторона этой функций. Другая, более важная, заключается в создании благоприятных условий для их реализации. Названная черта – особенность правоохранительной деятельности демократического, правового государства, обусловленная его природой. Содержание данной функ-

См ЧерноголовкинНВ Теория функций социалистического государства М, 1970 С. 7, Морозова Л А Функции Российского государства на современном этапе//Государство и право 1993 №6.

250

ции состоит как в создании и обеспечении благоприятных условий для претворения в жизнь прав, свобод и обязанностей граждан, правопорядка в целом, так и в защите их от нарушений.

Ответ на первый вопрос в определенной степени проясняет и второй. Несомненно, что объектом воздействия данной функции являются противозаконные, антиобщественные действия лиц, подрывающих конституционный строй, установленный в стране правопорядок, не выполняющих честно и добросовестно своих обязанностей, нарушающих права и законные интересы других лиц. Однако это лишь одна сторона проявления рассматриваемой функции. Организованная деятельность граждан, государственных органов, общественных объединений осуществляется с таким расчетом, чтобы правопорядок в стране непрерывно развивался и укреплялся, чтобы своевременно и оперативно устранялись причины, вызывающие его нарушение, чтобы существовала самая благоприятная обстановка для реализации прав и законных интересов граждан. Именно в этом состоит другая важная сторона воздействия правоохранительной функции государства. Во всех случаях государство должно, защищая, обеспечивать и, обеспечивая, защищать. Здесь налицо единое главное направление в деятельности нашего государства.

Истолковывая правоохранительную функцию лишь как защитительное направление в деятельности государства, некоторые авторы на этом основании отказываются признавать за ней качество главной функции государства. Острие этой фунхции, утверждал в относительно недавнем прошлом Н.В.Черноголовкин, направлено против преступлений и других посягательств на правопорядок и законность. Преступность причиняет большой вред обществу, но не выражает его внутренней природы как социального строя. Тем не менее, поскольку в обществе в силу различных причин имеют место преступления и иные правонарушения, оно вынуждено решительно бороться с ними, в том числе при помощи государства. Выражением этой конкретно-исторической необходимости и служит охранительная функция36. Приведенные Черноголовкиным доводы основываются на одностороннем понимании охранительной функции и поэтому не убеждают в правильности сделанного им вывода.

Функция охраны правопорядка, прав и свобод граждан, по моему мнению, относится к числу постоянных основных функций Российского государства.

Будучи главным направлением в деятельности государства, функция охраны правопорядка, прав и свобод граждан осуществляется всеми государственными органами. Такой вывод прямо вытекает из

36

См.: Черноголовки» Н.В. Теория функций социалистического

государства. М , 1970. С. 44

251

содержания данной функции и подтверждается анализом практической деятельности всех звеньев государственных и общественных структур.

Б эпоху советской власти в литературе нередко можно было встретить утверждение, будто охрану прав и законных интересов граждан осуществляют только органы суда, прокуратуры и некоторые другие юрисдикционные органы37. Между тем анализ как тогдашней, так и, в особенности, нынешней практики показывает, что ее осуществляют как все государственные, так и общественные структуры, но каждая из них в рамках установленных законом полномочий.

Полномочия Российской Федерации и ее субъектов в сфере реализации прав и свобод. Россия – федеративное государство, состоящее хотя и из равноправных, но все же различающихся по многим параметрам субъектов. Различия эти идут в первую очередь по социально-экономическим признакам, по состоянию культуры, образования и духовного уровня населения отдельных регионов страны, наконец, по характеру религии и пр. Все это, понятно, диктует в реализации прав и свобод осуществление двуединой задачи. С одной стороны, неуклонное соблюдение единства смысла и содержания основных прав и свобод человека и гражданина на бескрайних просторах России; с другой – необходимо всесторонне учитывать своеобразие отдельных территорий и регионов. Все это нашло конституционное выражение в распределении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами Основополагающие законы Российской Федерации и ее субъектов, сортветст-венно конституции республик и уставы других членов федерации дают довольно общее представление о пределах размежевания предметов ведения и круга полномочий между федеральными органами власти, с одной стороны, и региональными органами – с другой. Это утверждение в первую очередь относится к/тем государственным функциям, которые, согласно федеральной Конституции, составляют предметы совместного ведения федерации и ее субъектов. Однако оно может быть отнесено и к предметам ведения и полномочиям федерации в целом.

Представляется, что как Основной закон России в целом, так и конституции республик, уставы краев, областей, горо'дов федерального значения и автономных образований не провели четких границ

Так, например, Д М Чечот различал следующие формы защиты субъективных прав судебную, административную, арбитражную, нотариальную и обществен^ю Как видно, в этом перечне не нашлось места для охранительной деятельности предста-вительньи: органов, а также органов прокуратуры (см Ч е ч о т Д М Субъективное право и формы его защиты 1968 Л , С 53, 55, 67)

252

между полномочиями федерации и ее членов. Тут, видимо, нормализуется все со временем, когда соответственно сложатся система федерального законодательства и система нормативных актов субъектов федерации. Только тоща, пожалуй, будут расставлены все точки над "i". К тому же надо иметь в виду, что одни положения Конституции РФ прямо относятся к обсуждаемой теме, т.е. к реализации прав и свобод личности, взятой в самом общем плане. Например, п. "е" ст. 71 предусматривает: "Установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской федерации". Можно ли со всей ответственностью сказать, что приведенное положение не предусматривает укрепление и расширение объема конституционных прав и свобод человека и гражданина как в федерации в целом, так и ее субъектах? Еше большее число вопросов в связи с различными аспектами правового статуса человека и гражданина в РФ и в ее субъектах вызывает водораздел в области федерального и регионального законодательства. Ст. 71 п. "в" и ст. 72 п. "б" почти в одних и тех же предписаниях формулируют предмет ведения в области законодательства федерации и ее субъектов. Исходя из прошлого опыта союзного государства, здесь, по-видимому, в первом случае речь должна идти о том, что в области отраслевого законодательства федерация вправе принимать преимущественно лишь его основы, а дело субъектов издавать нормативные правовые акты в развитие этих основ. Сейчас же в области законодательства согласия нет. В самом деле, вопрос регулирования, судя по предписанию ст. 71 п. "в", является предметом ведения только Российской Федерации. Ведь в ст. 72 п. "б" ничего не говорится, что вопросы гражданства – предмет совместного ведения России и ее членов. Да это и понятно. Ведь субъектами РФ являются не только государства-республики, но и административно-территориальные и автономные образования, которые по общепринятым стандартам собственного гражданства не имеют. Между тем Кабардино-Балкарская Республика, как и ряд других республик, вопреки федеральной Конституции приняла собственный закон о гражданстве. Это ведет к еще большему рассогласованию находящегося в хаотическом состоянии отечественного законодательства. Вопросы, относящиеся к правам и свободам человека, находятся в ведении федерации (ст. 71 п. "в"), входящие же в нее субъекты (ст. 72 п. "б") располагают более узкими полномочиями. Иначе говоря, область прав и свобод в России выступает как предмет собственной компетенции федерации, так и совместного ведения федерации и входящих в нее субъектов. Прибегая к текстологическому анализу соответствующих положений вышеупомянутых статей федеральной Конституции, надо отметить, что применительно к полномочиям федерации употребляется

253

формула: "регулирование и защита", а относительно полномочий ее субъектов – только "защита". Казалось бы, в данном конкретном случае формальное различие невелико, тем не менее оно значительно по существу: к компетенции федерации принадлежит установление исходных, фундаментальных положений в деле правового регулирования и закрепления прав и свобод человека и гражданина, а к полномочиям ее субъектов – определение и установление региональных особенностей.

Охрана, обеспечение и защита человека, его прав и свобод как высшей ценности является непреходящей миссией современного демократического, правового государства, его основной функцией, как было уже показано выше.

В свою очередь, отсюда вытекает тот факт, что в осуществлении названной функции задействованы органы власти как государственного, так и местного самоуправления. Не могут тут оставаться безучастными и граждане, а также их общественные объединения. Конечно, в соответствии с канонами Конституции и нормами закона каждому из компонентов правоохранительной системы отводится собственное место. Каждый из них наделен присущими ему полномочиями, характерными только для него способами и средствами их осуществления. В идеале тут должна присутствовать некая гармония, либо хотя бы (в меньшей степени желаемая) согласованность. Поэтому безоглядное смещение акцентов правоохранительной деятельности государства на судебную власть вряд ли оправданно как с теоретической, так, еще более, и с практической позиции. Как свидетельствует отечественный и мировой опыт./положительный результат может быть достигнут в процессе согласованной деятельности государственных и общественных структур.

Место органов общей и отраслевой компетенции в области реализации прав и свобод. В существующей ныне системе правоохранительных органов власти и общественных структур следует различать по крайней мере две их разновидности: одна из них обладает самыми разносторонними полномочиями, в числе которых имеются в большем или меньшем объеме полномочия, направленные на охрану, обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Другая же преимущественно сосредоточена именно на правоохранительной сфере деятельности. К первой разновидности поименованных структур относятся структуры общей компетенции. Правоохранительные полномочия чаще всего либо вытекают из всей совокупности принадлежащих им прав и обязанностей, либо обозначены особой строкой конституции или закона. К таким структурам по общему правилу относятся почти все органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица, а также значительное число общественных объединений. Правоохранительную функцию они выполняют, осуществляя все остальные свои

254

установленные конституцией и законами полномочия. Правоохранительная деятельность здесь происходит как бы в процессе осуществления всей их компетенции.

Другая ветвь состоит из тех государственных и общественных структур, которые наделены специальными полномочиями, используемыми ими для охраны, обеспечения и защиты установленных Конституцией и законами Российской Федерации, конституциями, уставами и иными правовыми нормативными актами ее субъектов, прав и свобод человека и гражданина.

Если к первому комплексу принадлежит подавляющее большинство органов власти и общественных объединений, поскольку они, решая относящиеся к их компетенции любые вопросы, так или иначе воздействуют на реализацию людьми своих нужд, предусмотренных правами и свободами, то второй комплекс учрежден для выполнения преимущественно правоохранительных задач во всех формах их осуществления. Конечно,- следует оговориться, что проведенное только что различие носит в известной степени условный характер и предпринято во многом для более четкого анализа пра-вореализующей деятельности государственных и общественных подразделений. Тем не менее оно отнюдь не беспочвенно, как может показаться на первый взгляд. Есть органы власти и должностные лица, которые специально учреждены для защиты прав и свобод граждан и их общественных объединений. К их числу, например, относится Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации или Уполномоченный по правам человека (ч. I п. "д" ст. 103). Для них главная (если не единственная) – функция защиты прав и свобод.

В соответствии с федеральной Конституцией права и свободы человека и гражданина Российской Федерации гарантируются прежде всего государственной властью (ч. I ст. 45). Государственная же власть, как известно, осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Права и свободы личности, будучи непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации3*. Государственную власть в субъектах Российской Федера-

33

Важную роль в осуществлении их деятельности призван играть Указ Президента РФ "О дополнительных мерах по обеспечению деятельности судов в Российской Федерации" от 20 марта 1996 г. <СЗ РФ. 1996. №13 Ст1306 ).

255

ции осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 1,2 ст. 11).

Роль органов общей компетенции в реализации прав и свобод. Согласно Конституции Российской Федерации систему государственных органов власти возглавляет Российский Президент. Именно с определения его конституционного статуса начинается та часть Конституции, которая закрепляет систему федеральных органов.

Не только ст. 80 Конституции РФ, но и весь ее текст, все ее содержание убеждают в том, что Президент Российской Федерации является главой государства.

В отечественной научной литературе, насколько мне известно, пока еще нет сколько-нибудь обстоятельного объяснения, что следует понимать под термином "глава государства". Видимо, прошло слишком мало времени с момента включения этого понятия в действующую Российскую Конституцию. Согласно Конституции РФ (ст. 1), Россия является по форме правления республикой. Представляется однако, что термин "глава государства" неадекватно характеризует форму правления современной России как президентской республики39. Непредвзятый научный анализ существующих у нас основ конституционного строя, да не только у нас, но и в бывших советских республиках (в особенности в Средней Азии, например), скорее можно представить, в форме некой "выборной монархии". Сама по себе выборность^тнюдь не свидетельствует о своеобразии формы правления государства. Именно с выборности началось существование более чем трехвекового царствования династии Романовых. В свое времяХХУП в.) избирались короли Польши. В наши дни в отличие от прошлого степень различия между республиканской и монархической формой правления государства как бы утратила свое значение. Возьмите, к примеру, Корейскую Народно-Демократическую Республику, ее Конституция декларирует социалистический тип государства в форме республики. Однако на деле в ней существует наследование высшей государственной власти (должности президента). Современная Конституция королевской Испании не менее демократична чем, например, французская и итальянская республиканские конституции.

Сейчас, на мой взгляд, на первый план в сфере прав и свобод выходит деление государств не по форме правления, а по характеру политического режима: авторитарное или демократическое правовое

ад

Обстоятельный анализ форм правления и, в частности, президентской республики, дан в книге Н.А.Сахарова "Институт президентства в современном мире". (М„ 1994) Особенно следует обратить внимание на Раздел I, п. 3, в котором рассматриваются различные модели республиканских форм правления: президентская, полупрезидентская и парламентарная республика.

256

государство. Казалось бы, все, что говорилось до сих пор, имеет мало связей с проблемами реализации прав и свобод человека. Однако это не так. Основы правового положения в целом, а права и свободы в особенности связаны с конституционным строем государства, его государственным устройством, формой правления; они оказывают либо прямое влияние на весь статус личности, на состояние реализации ее прав и свобод, либо косвенное.

Действующая ныне Конституция подвергается, и не без основания, критике. В ней отмечается немало пороков, о которых говорят не только оппозиционные, но и ортодоксальные силы, а также бывшие советские диссиденты (например, всемирно признанный ученый и писатель Александр Зиновьев).

В частности, ее существенным недостатком является отсутствие более подробного и четкого определения полномочий федеральных органов государственной власти в области реализации прав и свобод человека и гражданина. Предвижу возражения, что это не дело Основного закона, а задачи текущего законодательства. Это верно. Однако не подлежит сомнению и то, что Конституция не может и не должна содержать без дополнительной конкретизации крайне расплывчатые нормы, типа: Президент – гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80).

В порядке реализации этого конституционного положения Президент РФ фактически осуществляет указанные полномочия. Об этом свидетельствует изданный им 7 марта 1996 г. Указ "О Главном управлении Президента Российской Федерации по вопросам конституционных гарантий прав граждан'"10, Указ Президента РФ "О комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации" от 20 мая 1996 г.41

В любом государстве, претендующем хотя бы на формальное признание демократическим и правовым, гарантом в истинном смысле слова является суверен – народ, а не какое-либо должностное лицо, как бы оно высоко ни было поставлено на лестнице государственной иерархии. Алогизм нынешней Российской Конституции состоит в том, что, в частности, она, выдвигая в качестве незыблемого принципа конституционного строя разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, вывела из этого ряда Президента РФ. Позволительно спросить, к какой из всех разновидностей систем органов государственной власти это высшее должностное лицо следует отнести? Он (Президент) как бы вынесен за скобки всей системы органов государственной власти федерации,

4Л

СЗ РФ. 1996. № И. Ст. 1031.

41 СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2474.

257

объявлен "главой государства", "гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина". По существу, конституционный статус Президента в таком виде, в каком он обрисован нынешним Основным законом государства, закладывает фундамент для возможной при определенном стечении обстоятельств и раскладе политических сил авторитарной формы правления. К этому склонно ближайшее окружение главы государства, но не против этого и некоторая часть российской периферии. В одном из телеинтервью Президент Калмыкии К.Илюмжинов не возражал, когда к нему после недавно состоявшихся выборов в республике ведущий то ли шутя, то ли серьезно обратился: "Как теперь вас называть – Ваше величество?" Возражения на это не последовало. В другом же интервью Кирсан Илюмжинов, опровергая решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о нелегитимности выборов Президента в Калмыкии, как бы мимоходом заметил: "Будет в России монархия, будет в Калмыкии ханство".

В области реализации прав и свобод Президент как их "гарант", как "глава государства" обладает широкими полномочиями. В этой области, как мне кажется, он обоснованно имеет приоритетные возможности: "...обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти" (ч. 2 ст. 80). Такие полномочия Президента вполне оправданны, поскольку он призван руководить верхними эшелонами власти Российской Федерации. Содержание этой функции Российского Президента отчетливо выражено в присяге, произносимой им при вступлении в должность (ч. 1 ст. 82): "Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации...".

Не вдаваясь в подробности, целесообразно отметить, что как юридически, так и практически нет ни одного субъективного права (свободы) человека и гражданина, в реализации которого Президент не имел бы реальной возможности принять участие. Его полномочия в этой области не могут конкурировать с каким-либо другим органом общей компетенции.

Среди органов, создаваемых при Президенте РФ, важная роль принадлежит Совету Безопасности РФ. Он является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Совет Безопасности является органом, обеспечивающим условия для реализации Президентом России его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и

258

гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности'12.

Парламент Российской федерации – Федеральное собрание, состоящее, как известно, из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы, в Конституции также наделен значительным объемом общих полномочий в реализации прав и свобод. Однако в своем большинстве они могут им реализовываться в этой области с непосредственным участием Президента.

Государственная Дума – законодательный и представительный орган – реализует права и свободы, записанные в Конституции, посредством принятия федеральных законов и постановлений. Однако она связана в этом деле решением Совета федерации и согласием Президента. Таким образом, реализация прав и свобод человека и гражданина посредством принятия федеральных законов требует непременного участия Государственной Думы, Совета Федерации и Президента. Понятно, что такая сложная процедура принятия законов ослабляет правореализующую деятельность Федерального Собрания. К концу двухлетних полномочий избранного в декабре 1993 года Федерального Собрания законодательным органом было принято 328 законов, 236 из которых подписаны Президентом. Многие из них касались прав и свобод человека. В ноябре 1995 г. Государственная Дума преодолела президентское вето более чем на 15 законов, относящихся в своем большинстве к социальной сфере, а значит – касающихся прав человека.

Не подлежит сомнению, что многие права и свободы, провозглашенные Конституцией, для своей реализации нуждаются в финансовой поддержке государства. По общепризнанному правилу, принятие государственного бюджета является делом парламента. В бюджете названы финансовые источники, за счет которых осуществляются права и свободы граждан в сфере социально-экономической жизни, такие, как право на социальное обеспечение, на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на образование и пр. Однако материальная поддержка Федеральным Собранием реализации прав и свобод сдерживается тем, что "законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации" (ч. 3 ст. 104). Одним словом, можно без преувеличения

42

Указ Президента РФ "Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации"

от 10 июля 1996 г (Российская газета. 1996 16 июля).

259

сказать, что основные полномочия парламента федерации в сфере общей компетенции по осуществлению прав и свобод серьезно ограничены. Хотя создаваемая им Счетная палата наделена Федеральным законом от 11 января 1995 r.4S широкими полномочиями, относящимися к контролю за исполнением бюджета, определению целесообразности и эффективности расходов государственных средств и использованию федеральной собственности (ст. 2 Закона "О Счетной палате РФ"), тем не менее, она, к сожалению, пока еще не стала действенным рычагом обеспечения парламентом реализации прав и свобод,

К рассматриваемому классу государственных и общественных структур, действующих в сфере реализации прав и свобод человека и гражданина, относятся также общественные объединения. Они имеют как общереализующую, так и специальную компетенции и действуют на основе Конституции Российской Федерации, а также принятого в развитие ее ст. 30 Федерального закона "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г." Государство, в принципе, не должно вмешиваться во внутренние'дела любого общественного объединения. Это его частное деунЭ, регламентируемое принимаемым им уставом. /

Упомянутый Федеральный Закон "Об общественных объединениях" призван регулировать отношения между государством, с одной стороны, и тем или иным общественным объединением – с другой. Он наделяет общественные объединения таким правом, как "право представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях'"'5.

Роль органов специальной компетенции в реализации прав и свобод. Более приспособленными к реализации прав и свобод человека и гражданина являются государственные и общественные структуры специальной компетенции. Они, по общему правилу, создаются органами власти обшей компетенции. Остановимся на рассмотрении наиболее важных из них. На мой взгляд, к их числу относятся: Уполномоченный по правам человека, назначаемый Государственной Думой РФ; Конституционный Суд Российской Федерации; Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ; в системе Федерального Собрания в обеих палатах имеется

43 СЗРФ. 1995. №3. Ст. 167.

44 СЗРФ. 1995. №21. Ст. 1930.

Подробнее об этом см.: А в а к ь я н С.А.Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: Конституционно-правовые основы. М., 1996. С. 157–158.

260

ряд комитетов и комиссии, ведающих отдельными вопросами социально-экономической, политической и культурной жизни, деятельность которых непосредственно связана с реализацией прав и свобод человека и гражданина (например, подкомитет по правам человека в Государственной Думе).

В этот разряд органов, так или иначе связанных с осуществлением прав и свобод человека и гражданина, следует отнести органы прокуратуры, Федеральную Миграционную службу, Федеральную Службу Безопасности и пр. Особыми полномочиями в защите прав и свобод граждан наделены органы правосудия. Они осуществляют защиту посредством гражданского, административного и уголовного суд опроиз водства.

Остановимся на правозащитной роли Уполномоченного по правам человека, Конституционном Суде и Судебной палате по информационным спорам при Президенте РФ.

Впервые не только в период советской, но и постсоветской эпохи в Основной закон включена норма, закрепляющая конституционный статус Уполномоченного по правам человека. Согласно ч. 1 "д" ст. 103 Государственная Дума Федерального Собрания РФ осуществляет "назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом". В развитие указанного положения Конституции Государственная Дума начала разрабатывать проект федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Работа над ним так и не была окончена. Более года законопроект находился на рассмотрении в Государственной Думе. Это один из двенадцати конституционных законов, которые должны заложить конституционно-правовой фундамент российской государственности и обеспечить недостающее звено в механизме защиты прав и свобод человека.

Подобный институт введен более чем в ста странах мира и показал свою эффективность в восстановлении нарушенных прав человека и гражданина''6.

21 июля 1994 г. проект был принят в первом чтении. Квалифи-цирова'нным большинством голосов концепция, заложенная в основу законопроекта, была одобрена. Идея эта проста – восстановление и защита Уполномоченным нарушенных прав граждан России и

46

См.: Б о и ц о в а В.В. Народный правозащитник: статус и функционирование. Ч. 1. Тверь, 1994; Она же: Омбудсмен как защитник фундаментальных личных прав человека (НоваяЗеландия –' Великобритания – Канада – Австрия). Тверь, 1994; Хаманева Н.Ю. Роль омбудсмена в охране прав граждан в сфере государственного у правления//Советское государство и право. 1990. № 9.

261

лиц, находящихся на ее территории. Во втором чтении четыре раза он был отвергнут депутатами Госдумы по мотивам, не связанным с содержанием проекта. В настоящее время проект названного закона активно обсуждается в Государственной Думе действующего созыва.

В свое время мне довелось быть экспертом по первоначальному тексту проекта данного закона. В том виде, какой тогда имел проект, он обладал как достоинствами, так и недостатками. С одной стороны, он представлялся мне крайне рыхлым, содержащим немало ненужных положений, а с другой – имел много пробелов и неурегулированных отношений. Было предложено, в частности, урегулировать взаимоотношения Уполномоченного по правам человека с должностными лицами прокуратуры, поскольку в ряде случаев они обладают одними и теми же функциями. Нуждался в точном определении характер отношений Уполномоченного с другими органами государственной власти.

Согласно проекту^закона, Уполномоченный по правам человека в Российской Федераций"– должностное лицо, назначаемое в соответствии с Конституцией РФ в целях усиления гарантий государственной защиты прав и свобод человека, содействия соблюдению и уважению его прав и достоинства в деятельности государственных органов и должностных лиц. Уполномоченный по правам человека:

– рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и дру-

гих лиц, находящихся под ее юрисдикцией, на нарушения или не-

надлежащее соблюдение их прав и свобод;

– по собственной инициативе выявляет и расследует случаи

грубого или массового нарушения прав человека, если они имеют

особое общественное значение;

– информирует органы государственной власти РФ и обществен-

ность о положении дел в области соблюдения прав человека в РФ.

Уполномоченный при осуществлении своей компетенции независим и не подотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

Незаконное вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решение в интересах отдельного лица, группы лиц или государственного органа влечет предусмотренную законом ответственность.

Для обеспечения деятельности Уполномоченного создается рабочий аппарат: Национальное агентство Российской Федерации по правам человека.

Агентство является самостоятельной структурой в системе государственных органов Российской Федерации и возглавляется Уполномоченным.

Решение об учреждении службы омбудсмена в России следует

262

приветствовать как знаменательную перемену, прерывающую прежнюю советскую традицию в отношении прав человека. К сожалению, вслед за конституционным положением об омбудсмене не был своевременно принят закон, который застраховал бы новую должность от чрезмерного давления.

В результате Государственной Думе в марте 1995 г. удалось сместить с поста первого омбудсмена Сергея Ковалева. Причиной освобождения его от должности стал именно тот тип поведения, к которому должны стремиться омбудсмены в любой стране мира, – независимое, открытое и честное оповещение общественности о нарушениях прав человека47. К сожалению, новый Уполномоченный до сих пор не назначен.

В системе иерархии органов судебной власти Конституционный Суд Российской Федерации занимает верхнюю ступень. Он является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Решение Конституционного Суда РФ окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Он обладает широкими полномочиями. Наиболее важные записаны в ст. 125 Конституции России. В развитне содержащихся в ней положений принят Федеральный Конституционный Закон от 21 июля 1994 г.48 Как в Конституции, так и в названном законе записано: "Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (ч. 4 ст. 125 Конституции; ч. 3 ст. 3 Федерального конституционного закона).

Руководствуясь Конституцией и положениями Федерального Конституционного Закона, Конституционный Суд Российской Федерации полномочен рассматривать дела в области реализации прав и свобод как в общем и целом, так и применительно к персональным жалобам отдельных граждан по поводу обстоятельств и событий, приведших к нарушению записанных в Конституции их прав и свобод.

К примерам первого рода решений Конституционного Суда можно отнести те из них, которые были вынесены Конституционным Судом на июльском заседании 1995 г., посвященном проблемам чеченских событий. Речь шла о том, соответствуют ли Указы Президента и Постановления Правительства о мероприятиях, проводи-

47

Механизм защиты прав человека в России. М., 1996. С. 104.

48 СФКЗ и ФЗ РФ. № 1,1995.

263

мых в Чеченской Республике, Конституции России, в частности в какой мере эти мероприятия нарушили права и свободы человека и гражданина. Если Конституционный Суд в целом высказался за то, что принятые Президентом и Правительством акты не противоречат Конституции, то отдельные судьи выразили по этому поводу Особое мнение. Так, в частности, судья В.О.Лучин в своем Особом мнении отметил, что суть его правовой позиции заключается в том, что мероприятия федеральных властей не соответствуют действующей Конституции России. "Федеральная власть, избрав вооруженный метод решения чеченского вопроса, не приняла всех необходимых мер по защите прав и свобод граждан1. Такое несоответствие благих целей средствам достижения их никак не может быть объяснено и оправдано" (Российская газета. 1995. П августа).

Мотивы нарушения прав у/свобод обусловили Особое мнение и других судей: А.Л.Кононрвй', В.Д.Зорькина, Б.СЭбзеева, Г.С.Гад-жиева и Н.В.Витрука.^В одних случаях этот мотив звучал более выпукло, как в Особом мнении В.О.Лучина, в других – сравнительно глухо. Однако в целом он проявился отчетливо. К сожалению, в итоге рассмотрения Конституционный Суд большинством голосов пришел к выводу, что президентские и правительственные акты приняты в пределах конституционных полномочий соответствующих органов государственной власти.

Если в недавнем прошлом Комитет Конституционного надзора СССР, как и Конституционный Суд Российской Федерации, до принятия Федерального Конституционного Закона 1994 г. "О Конституционном Суде РФ" практически не занимался рассмотрением конкретных жалоб граждан на нарушение должностными лицами их основных прав и свобод в процессе применения норм текущего законодательства, то теперь такая практика начинает получать сравнительно широкое распространение. Сошлемся на конкретный пример, на основе которого можно проиллюстрировать полномочия Конституционного Суда в деле защиты прав личности.

В Конституционный Суд обратился с жалобой гр. В.М.Минаков, бывший начальник Управления внутренних дел Липецкой области, который был уволен из органов внутренних дел приказом заместителя министра внутренних дел Российской Федерации от 10 августа 1992 г. на основании ст. 19 Закона РСФСР "О милиции" по выслуге срока службы, дающего право на пенсию. Заявитель обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с просьбой признать неконституционными норму статьи 19 Закона РСФСР "О милиции", а также пункт "в" части первой и часть вторую статьи 58 "Положения о службе в органах внутренних дел Российской Феде-

264

рации" (утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года № 4202–1), в соответствии с которыми увольнение по выслуге срока службы, дающего право на пенсию, может осуществляться в том числе и по инициативе начальника органа внутренних дел. По мнению заявителя, эти нормы противоречат статьям 37 и 39 Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотрев 16 июня 1995 г. как фактические, так и юридические доводы этого дела, постановил: " Согласно части второй статьи 100 Федерального Конституционного Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", решение об увольнении В.М.Минакова, поскольку оно основано на положении абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР "О милиции" в том толковании, которое признано настоящим Постановлением не соответствующим Конституции Российской Федерации, подлежит пересмотру компетентным органом в установленном порядке"49.

По выводам комитета адвокатов по правам человека, "многие вопросы, важные для защиты прав человека в новом Законе "О Конституционном Суде РФ" отражены весьма расплывчато или вообще не затронуты"50.

Говоря о государственных и общественных структурах, компетентных обеспечивать реализацию основных прав и свобод граждан, нельзя не остановиться на полномочиях Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации. Ее организация, функции и полномочия, а также порядок деятельности определяется Положением о ней, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 31 января 1994 г. (Российская газета. 1994. 13 февраля).

Основной задачей Судебной палаты является содействие Президенту Российской Федерации в эффективной реализации им конституционных полномочий гаранта закрепленных Конституцией Российской Федерации прав, свобод и законных интересов в сфере массовой информации (ст. 2 Положения). В соответствии с возложенной на нее задачей, Судебная палата выполняет следующие основные функции: содействует Президенту Российской Федерации в обеспечении прав и свобод в сфере массовой информации, а также объективности и достоверности сообщений в средствах массовой информации, затрагивающих общественные интересы; обеспечивает соблюдение принципа равноправия в сфере массовой информации;

49 СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2342.

50

Механизм защиты прав человека в России. С. 23.

265

способствует осуществлению принципа политического плюрализма в информационных и общественно-политических телерадиопрограммах; дает указания по исправлению фактических ошибок в информационных сообщениях средств массовой информации, затрагивающих общественные интересы. Естественно, здесь дан перечень лишь основных полномочий обсуждаемого органа в правозащитной деятельности. Судебная палата обладает также рядом и других полномочий.

К настоящему времени, хотя с момента учреждения Судебной палаты по информационным спррам прошло не так уж много времени, она накопила довольно значительный опыт по рассмотрению возникающих споров в области функционирования средств массовой информации. Приведем в качестве иллюстрации ее практической работы один из примеров: решение от 13 декабря 1995 г. "О положении со свободой массовой информации в Приморском крае".

В Судебную палату по информационным спорам при Президенте Российской федерации и Комитет Российской Федерации по печати обратились многие журналисты, редакторы газет с жалобами и заявлениями на нарушение в Приморском крае свободы массовой информации. При этом указывалось на нарушение прав журналистов на доступ к информации, грубое, оскорбительное отношение к ним со стороны отдельных работников администрации, вмешательство в профессиональную деятельность редакций, приостановление выпуска ряда изданий, гонения на журналистов из-за несогласия с политическими позициями официальной власти края и т.п.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 4, 9, 10, 13 Положения о Судебной палате по информационным спорам при Президенте Российской Федерации, Судебная палата решила: "Потребовать от администрации Приморского края (Е.И.Наздратенко) неукоснительного соблюдения норм Конституции РФ, Закона РФ "О средствах массовой информации" в части гарантий свободы массовой информации, профессиональных прав журналистов"51.

Можно было бы и далее рассматривать отдельные государственные и общественные учреждения, которые либо в силу закона, либо в силу общественного мнения призваны защищать установленные Конституцией права и свободы человека и гражданина в РФ. Однако все то, что сказано до сих пор, на мой взгляд, служит подтверждением, что в стране предусмотрена целостная система правоохранительных структур. Задача состоит лишь в том, чтобы она была запущена в работу и функционировала в соответствии с Конституцией и другими основополагающими нормативными актами.

Российская газета. 1995. 27 дек.

266