Глава 5. Региональные проблемы криминализации и общественной безопасности (на примере Свердловской области)

Масштаб и динамика криминализации национального сообщества России, как и любой страны, складывается из масштабов и динамики криминализации ее территориальных частей - субъектов Федерации (регионов) и макрорегионов, в том числе Урала, Сибири и других.

Главная количественная характеристика территориального разреза криминальной ситуации состоит в резкой дифференциации абсолютной и относительной преступности по регионам в течение последних лет. Эта дифференциация резко увеличилась в период либерального реформирования и нарастания системного кризиса в экономике.

В 1995 году интенсивность зарегистрированной преступности по относительному показателю (в расчете на 100 тыс. населения) различалась в субъектах Федерации в 9 раз: минимум 400 преступлений, максимум - 3600 преступлений на 100 тыс. населения. При этом Свердловская область попадала в интервал 2350-2949, равно как и Архангельская, Калининградская, Курганская, Ленинградская, Новгородская, Новосибирская, Пермская, Псковская, Томская, Тюменская и Магаданская области. Выше по этому показателю стояли только три области - Еврейская автономная, Сахалинская и Читинская (2950-3600). Московская и Оренбургская области, наряду с Волгоградской, Кемеровской, Мурманской, Ростовской и другими попадали в интервал 1050-1699 преступлений на 100 тыс. человек. В 1990 г. дифференциация субъектов Российской Федерации по этому показателю составила 6 раз.

Всего в 1997 г. МВД РФ раскрыто 28479 преступлений, совершенных организованными преступными группировками (ОПГ). Лидирует Санкт-Петербург (2164), далее следуют Москва (1955), Челябинская (979), Ростовская (970), Свердловская (950), Нижегородская (815) области. Свердловская область формально занимает пятое место. Точнее говоря, Челябинская, Ростовская и Свердловская области делят третье место по России по количеству преступлений, совершенных организованной группой или преступным сообществом (1997 г.), поскольку их количество, соответственно, 979, 970, 950, являются практически однопорядковыми величинами.

В 1998 году (за январь-ноябрь) по данным ГУВД Свердловской области организованными группами или преступными сообществами совершено 971 преступление. Приведенные данные говорят о том, что Свердловская область, наряду с С.-Петербургом, Москвой, Челябинской и Ростовской областями занимает особое место в общей картине и в региональной специфике масштабов и динамики криминализации российского общества. Далее следуют регионы Сибири и Дальнего Востока. Для наглядности укажем, что общее количество преступлений в Свердловской области в 1995 г. (~110 тыс.) менее чем в 2 раза меньше общего количества преступлений по Кемеровской и Томской областям, Красноярскому и Алтайскому краям вместе взятым (основным регионам Западной Сибири) (~200 тыс. преступлений). В целях корректности сравнения укажем, что численность населения Свердловской области в 1995 году составляла ~4,7 млн. человек, а по сравниваемым регионам Западной Сибири ~10,6 млн. человек.

В целом на территории Российской Федерации уровень криминализации общества характеризуется наличием ярко выраженных центров криминализации (обе столицы, Северный Кавказ, Средний и Южный Урал, Западная Сибирь, Дальний Восток (особо тяжкие преступления)) и менее криминализованных регионов, находящихся между ними.

Интенсивная криминализация регионального сообщества Свердловской области и г.Екатеринбурга, вызывающая угрозу общественной безопасности региона, наряду с экономической безопасностью и целым спектром угроз иного характера, вызвала адекватную реакцию исполнительной и законодательной власти области, научных кругов г.Екатеринбурга.

В 1995 г. коллективом ученых-экономистов Института экономики Уральского отделения РАН под руководством члена-корреспондента РАН А.Н. Татаркина разработана "Комплексная методика диагностики угроз экономической безопасности территорий различного уровня" (республики и области в рамках Уральского экономического региона, промузлы, города и др.) и совместно с Советом по размещению производительных сил и экономическому сотрудничеству (Москва) на основе этой Методики подготовлен научный доклад "Оценка угроз экономической безопасности Урала". В методике среди 21-го индикатора экономической безопасности территории нашел отражение один показатель криминализации экономики - рост тяжких преступлений в отношении личности. Сам факт включения этого показателя положителен, поскольку отмечен авторами методики как существенный. Но этот показатель не является главным, поскольку криминальная активность экономической направленности не косвенно, а непосредственно включается в рыночно-оптовый, финансово-кредитный, бюджетно-налоговый, производственно-экономический механизмы территориальной экономики на всех уровнях, от предприятия до региона. Воздействие преступлений против личности как угроза экономической безопасности территории несоизмеримо меньше воздействия всех преступлений экономической направленности, что должно найти отражение в скорректированной методике.

В 1997 году в Свердловской области был принят областной закон "О Совете общественной безопасности Свердловской области" и "Концепция общественной безопасности Свердловской области". Эти документы и институциональные преобразования в системе государственного управления области - создание Совета общественной безопасности при Губернаторе Свердловской области в соответствии с Уставом области, отражают более высокий уровень осознания угроз общественной и национальной безопасности и мобилизацию усилий по предотвращению этих угроз. В целях обеспечения общественной безопасности области осуществляется взаимодействие всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, правоохранительных органов, граждан и организаций а также сотрудничество с другими субъектами РФ. Законом определены задачи, функции и компетенция Совета общественной безопасности.

Среди задач наиболее важное значение имеют выявление основных угроз безопасности и их источников, разработка стратегии обеспечения общественной безопасности, совершенствование системы общественной безопасности области, организация необходимых научных исследований.

Среди основных функций Совета особо выделяются разработка и реализация комплексных областных программ по стратегическим вопросам обеспечения общественной безопасности, выработка приоритетов в защите жизненно важных интересов, разработка предложений по координации деятельности исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам общественной безопасности.

В компетенции Совета общественной безопасности - разработка Концепции и реестра угроз, рассмотрение проекта областного бюджета в части средств, выделенных на мероприятия по обеспечению общественной безопасности, участие в подготовке законодательных актов по проблемам национальной безопасности РФ и общественной безопасности Свердловской области.

Концепция общественной безопасности Свердловской области содержит следующие важные положения, помимо общих с содержанием Концепции национальной безопасности РФ:

В понятии общественной безопасности - это "институционально гарантированная способность общества своевременно распознать и оценить все классы угроз и принять необходимые меры к оптимальному их снижению с учетом текущих возможностей области и долговременных интересов ее развития";

В понятии объекта общественной безопасности - это понимание того, что "угроза причинения вреда или осуществление этой угрозы в отношении объектов общественной безопасности оказывает или может оказывать негативные устранимые или необратимые последствия социально-дестабилизирующего характера";

В принципах общественной безопасности - это определение подлинной общественной безопасности, т.е. способности обеспечить рациональное, неуклонное, эволюционное развитие общества в рамках определенной законом режимности обеспечения безопасности, в то же время защищая его от иррациональных перемен, безответственных экспериментов с непредсказуемыми последствиями:

определение принципа системности - понимание того, что безопасность общества в интересах его жизни требует видеть одновременно и в комплексе все угрозы безопасности - по всем основным сферам жизни и деятельности общества, всем ведомственным, организационным и прочим каналам обеспечения общественной безопасности региона;

принцип соразмерного использования ресурсов и возможностей субъектов системы общественной безопасности во избежание ненужного дублирования и необоснованного переложения ответственности одних компетентных ведомств и служб на другие;

принцип минимизации силовых подходов при решении проблем общественной безопасности - сведение данных мер до необходимого минимума;

В целях системы общественной безопасности - поддержание стабильности:  предсказуемого, нестихийного хода основных жизненных процессов общества как в самой области, так и в сфере ее отношений с другими субъектами Федерации.

Обеспечение такого сочетания внешних и внутренних условий развития Свердловской области, которое было бы максимально благоприятным для ее населения - организационная, интеллектуальная и практическая мобилизация возможностей Свердловской области как субъекта РФ применительно к вопросам общественной безопасности.

Среди основных задач - на втором месте после защиты конституционного строя - программа обеспечения  правопорядка, далее - программа создания системы индикаторов, анализа, контроля и регулирования бесперебойного функционирования основных средств жизнеобеспечения населения области.

Вместе с тем, наиболее сильные оценочные характеристики криминализации общества в Концепции общественной безопасности Свердловской области не присутствуют. Имеется в виду угроза криминализации общественных отношений и ее особая острота, проявляющаяся в сращивании исполнительной и законодательной власти с криминальными структурами, открытой конкуренции преступности с государством за власть над обществом и его национальным богатством и другие.

Определение сущности угроз дано в Концепции общественной безопасности жестко и однозначно: угрозы - это обстоятельства, представляющие реальные, потенциальные, неизбежные и чрезвычайные вызовы объектам безопасности, влекущие или могущие повлечь необратимые существенные, устойчивые отрицательные последствия, устранение, предотвращение или смягчение которых невозможно без применения специальных или чрезвычайных мер.

При таком определении сущности угроз угрозам в сфере обеспечения законности и правопорядка (рост числа преступлений, предусмотренных Особенной частью УК РФ, особенно тяжких и корыстных преступлений, деятельность организованных преступных группировок, рост числа экономических преступлений, коррупция, наркобизнес, вымогательство и другие) данной Концепцией отводится пятое место. Ранг данной угрозы уступает угрозам экономического характера, угрозам в сфере социальной политики, в сфере социально-политической стабильности, угрозам в сфере межнациональных и межконфессиональных отношений.

В свою очередь, ранг угроз научно-технического характера, угроз в сфере здравоохранения, демографии, угрозы техногенного характера и радиации уступают рангу угроз в сфере обеспечения законности и правопорядка.

Необходимо отметить, что ранжирование угроз национальной и региональной (общественной) безопасности -  весьма сложное и ответственное дело. Но официально объявленный в реестре угроз ранг той или иной угрозы отражает ценностные предпочтения и оценки соответствующего субъекта безопасности, будь то Президент РФ, Совет безопасности РФ, губернатор субъекта Федерации или Совет общественной безопасности территории, соответственно, внимание, усилия и ресурсы, направленные на предотвращение соответствующих угроз.

Подчеркнем, что в сравнении с ранжированием угроз в Концепции национальной безопасности РФ, где угроза криминализации общества стоит на восьмом месте (после угроз экономического, научно-технического, социально-демографического, природно-ресурсного, этно-центристского и регионально-сепаратистского характера, угрозы целенаправленного вмешательства иностранных государств и международных организаций во внутреннюю жизнь России, угрозы Конституции РФ), Концепция общественной безопасности Свердловской области придает угрозе криминализации регионального сообщества (хотя впрямую ее так не называет) более серьезное значение.

Региональный ранг угрозы криминализации регионального сообщества - программы противодействия злоупотреблению наркотиками, борьбе с коррупцией и организованной преступностью, по укреплению общественного правопорядка, программы "Содействие трудовой занятости осужденных к наказанию в виде лишения свободы", программы "Строительство и реконструкция следственных изоляторов и тюрем МВД РФ", строительство жилья для персонала указанных учреждений (совместно с программами противопожарной безопасности и безопасности дорожного движения) требует определить объем средств, выделяемых из областного бюджета на эти цели.

На 1999 год Областное правительство Свердловской области сформировало следующий перечень приоритетных программ: губернаторские программы, областную строительную программу (включая газификацию), программы по борьбе с преступностью и противопожарной безопасностью, программы здравоохранения, социальной защиты, образования, сохранению и развитию культурного наследия, энергосбережения, поддержки малого предпринимательства. Это вызвано тем, что заявки по ассигнованиям на действующие целевые программы превысили в 3,7 раза бюджетные средства, выделенные областным правительством в 1998 году. Максимально возможная сумма ассигнований на финансирование областных программ на 1999 год составляет 1-1,1 млрд. рублей.

50% этих средств (550 млн. руб.) предполагается направить на областную строительную программу (жилищное и коммунальное строительство, строительство школ и учреждений здравоохранения, культуры , метро и других).

Около 17% этих средств приходится на финансирование программы по поддержке приоритетных сфер и отраслей экономики области, формирующих структурно-инвестиционную направленность социально-экономического развития области - конверсию оборонной промышленности, переработку техногенных преобразований, развитие минерально-сырьевой базы, поддержку сельского хозяйства и малого предпринимательства.

10% этих средств приходится на долю программ в области здравоохранения.

Примерно 8% средств выделяется на программы по укреплению правопорядка, пожарной безопасности, безопасности дорожного движения.

Остальные средства (15%) выделяются на губернаторские программы.

Приведенные данные подтверждают, что формальный, экспертно-оценочный ранг угрозы криминализации регионального сообщества и ресурсно-финансовый ранги практически совпадают: по доле выделенных из бюджета средств программы укрепления правопорядка, противопожарной и дорожной безопасности стоят на пятом месте. Реально же - несколько ниже (за вычетом средств, идущих на программы противопожарной и дорожной безопасности).

Используя ведомственные данные Главного управления внутренних дел Свердловской области, рассмотрим систему показателей, динамику и общие тенденции криминализации регионального сообщества и эффективности противодействия этим процессам со стороны Федеральных и региональных органов охраны правопорядка и законности за период 1993-1998 гг.

Криминальная статистика а аналитика на уровне области как субъекта Федерации оперирует системой показателей криминализации и ее динамики, приспособленной к региональной специфике криминальной реальности, т.е. не в полной мере отражает структуру преступлений по новому Уголовному Кодексу, но в полной мере - категоризацию преступлений в зависимости от тяжести содеянного и степени вины.

Социальное пространство криминализации регионального сообщества характеризуется следующими параметрами:

общее количество преступлений, с выделением компетенции криминальной милиции и милиции общественной безопасности;

относительный уровень преступности в расчете количества преступлений на 10 тыс. населения в год;

удельный вес тяжких и особо тяжких преступлений;

преступления с применением оружия и взрывчатых веществ;

преступления против личности граждан;

преступления против собственности граждан и юридических лиц;

преступления экономической направленности с указанием количества лиц, их совершивших;

преступления против государственной власти;

преступность, связанная с незаконным оборотом наркотиков с указанием количества лиц, их совершивших;

организованная преступность с указанием количества групп и организаций и численности участников, деятельность которых пресечена и продолжает осуществляться;

преступления против общественной безопасности и порядка;

дорожно-транспортные и противопожарные нарушения;

пенитенциарная преступность;

территориальный разрез криминальной ситуации с выделением городов и районов.

Противодействие криминализации характеризуется следующими показателями:

раскрываемость, расследование преступлений и привлечение к уголовной ответственности с учетом деятельности криминальной милиции и МОБ территориального разреза;

изъятие оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ;

выявление и пресечение преступлений экономической направленности со взысканием в бюджеты всех уровней финансовых средств в порядке возмещения нанесенного ущерба;

изъятие наркотических средств и сильнодействующих ядовитых веществ, закрытие притонов для потребления наркотиков;

изъятие материальных ценностей у преступных групп;

профилактика преступности (информирование населения, посещение квартир, постановка на учет, взятие под административный надзор, борьба с бродяжничеством и попрошайничеством, трудоустройство, работа с подростками и др.);

кадровая работа в органах внутренних дел;

материально-техническое обеспечение.

Прямой ущерб общественной безопасности характеризуется следующими показателями:

количество лиц, пострадавших от преступных посягательств физически, в том числе погибших и с нанесением тяжкого вреда здоровью;

количество лиц, погибших от пожаров;

материальный ущерб от краж, грабежей, разбойных нападений, поджогов;

денежно-финансовый ущерб от преступлений в сфере экономики;

алкоголизм, наркомания, рецидивизм, детская и подростковая преступность среди населения области;

количество и доля лиц, совершающих преступления, в общей численности населения;

количество организованных преступных групп и сообществ;

отвлечение людских, финансовых и материально-технических ресурсов на борьбу с криминализацией.

Динамику криминализации регионального сообщества Свердловской области за период 1993-1998 гг. проиллюстрируем следующими диаграммами, таблицами и графиками.

Общая преступность