§ 1. Государство и муниципальные образования как субъекты гражданского права и предпринимательской деятельности

1. Уже с самого начала учебника, какая бы проблема в нем ни освещалась, мы были вынуждены постоянно обращаться к роли ор­ганов государства и местного самоуправления в ее решении. Это и понятно: предпринимательство есть сердцевина экономики, а эко­номика, в свою очередь, служит основой для всех общественно-по­литических и социальных процессов, происходящих в обществе. Система же правовых регуляторов экономической деятельности не­мыслима без активного участия органов государства и местного само­управления. Теперь пришел черед рассмотреть вопрос о правосубъектности в предпринимательских отношениях самого государ­ства и муниципального образования, их органов и организаций.

Подобно физическим и юридическим лицам, отправным пунк­том предпринимательской правосубъектности государства и му­ниципальных образований служит их статус как субъектов граж­данского права. При этом надо подчеркнуть, что никакими преро­гативами, льготами и т. п. в гражданском правоотношении, по срав­нению с другими "не властными" его участниками, они не пользу­ются. Обновленное российское законодательство последовательно стоит на позиции о недопустимости какого бы то ни было смеше­ния функций государства как властной политической организа­ции, выражающей, представляющей, защищающей интересы рос­сийского народа и выступающей от имени народа, с его участием в качестве партнера в гражданском обороте, рыночных отношениях. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: края, области, города федерального значения, автономная область, авто­номные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования, сказано в п. 1 ст. 24 ГК РФ, выступа­ют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — граж­данами и юридическими лицами.

2. Существенная особенность государства и муниципальных образований как субъектов гражданского правоотношения состоит в том, что возможность быть стороной таких отношений не обу­словливается наличием у них статуса юридического лица. Нормы, определяющие участие юридического лица в отношениях, регули­руемых гражданским законодательством, применяются к ним в силу самого факта вступления в эти отношения. Однако сами государ­ство и муниципальные образования вступать в гражданские пра­воотношения не могут. Взятые конкретно, Российская Федерация, любой ее субъект представлены многими структурными звеньями, начиная с президентов, глав администрации и др. Муниципальное образование, согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ и ст. 1 Феде­рального закона "Об общих принципах организации местного са­моуправления" от 28 августа 1995 г.*, есть городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей террито­рией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.

* СЗ РФ, 1995, № 35, ст. 3506; см. также: Положение о Федеральном рее­стре муниципальных образований в Российской Федерации. Утверждено постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 65 // Россий­ская газета. 1998. 3 февр

Так кто же вправе представлять их в общественных отноше­ниях, регулируемых гражданским законодательством? Действую­щим законодательством предусмотрены два варианта возможного участия государства и муниципальных образований в граждан­ских правоотношениях.

Во-первых, от имени Российской Федерации и субъектов Федерации, а также муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и лич­ные неимущественные права и обязанности, выступать в суде со­ответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Например, Президент РФ и палаты Федерального Собрания РФ могут действовать в граждан­ско-правовой сфере на основе соответствующих положений Кон­ституции РФ, Правительство РФ — на основе Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О Правительстве Россий­ской Федерации" и т. д.

В названных и иных актах, как правило, определяются струк­туры, наделенные статусом юридического лица. Так, государст­венной казной Российской Федерации управляет федеральное каз­начейство, образованное Указом Президента РФ "О федеральном казначействе" от 8 декабря 1992 г. № 1556*. Единую централизо­ванную систему органов казначейства возглавляет Главное управ­ление федерального казначейства Министерства финансов Россий­ской Федерации. Органы казначейства являются юридическими лицами. Таким образом, в общественные отношения они вступают в двух разных ипостасях: как властные органы государственной власти, субъекты административного права и как субъекты граж­данского права — юридические лица в организационно-правовой форме учреждений, наделенных собственником имуществом на праве оперативного управления. По своим обязательствам они от­вечают находящимися в их распоряжении денежными средства­ми, а при недостаточности последних субсидиарную ответствен­ность несет собственник, т. е. государство.

* См.: Ведомости РФ, 1992, № 50, ст. 2978.

Федеральный закон "О приватизации государственного иму­щества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" установил статус юридического лица для специализированного учреждения по продаже федерального иму­щества. Оно наделено обособленным имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления. Выборные и иные орга­ны местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

Никаких ограничений государственным органам и органам местного самоуправления для участия в отношениях, регулиру­емых гражданским законодательством, не установлено. Важно лишь одно: они могут и должны действовать только в пределах предоставленной им компетенции. Данное обстоятельство дает повод утверждать, что эти органы обладают специальной право­способностью. Сделки, заключенные ими с отступлением от уста­новленной компетенции, могут быть признаны недействительны­ми.

Во-вторых, в случаях и в порядке, предусмотренных феде­ральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по специальному пору­чению от их имени могут выступать государственные органы, ор­ганы местного самоуправления, а также юридические лица и граж­дане.

Как субъекты гражданского права государство и муниципаль­ные образования через свои компетентные органы вступают в са­мые различные отношения. Рассмотрение последних не входит в задачу настоящего курса лекций. Назовем для иллюстрации неко­торые из них, имеющие связь с субъектами предпринимательской деятельности. Государство и муниципальные образования могут быть наследниками по закону и по завещанию. Наследовать им свое имущество могут естественно, и индивидуальные предпри­ниматели. Обширны договорные и внедоговорные отношения с учас­тием государства и муниципальных образований. Так, органы мест­ного самоуправления в соответствии с законодательством Россий­ской Федерации вправе выпускать муниципальные займы и лоте­реи, получать и выдавать кредиты. Подлежит возмещению вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих орга­нов, в том числе в результате издания не соответствующего зако­ну или иному нормативному документу акта государственного ор­гана или органа местного самоуправления. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъек­та Российской Федерации или казны муниципального образова­ния.

3. Совершенно иначе регулируется участие государства и му­ниципальных образований в предпринимательстве. У них отчетли­во выделяются по крайней мере три направления предпринима­тельской деятельности.

Первое — это участие в предпринимательской деятельнос­ти через посредство создаваемых коммерческих и некоммерчес­ких организаций. Различаются три вида таких организаций. Это государственные и муниципальные унитарные предприятия, кото­рым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения. Его собственники, т. е. государство и муниципальные образования, утверждают устав предприятия, назначают его руководителя и за­ключают с ним контракт, определяют предмет и цели деятельнос­ти предприятий, осуществляют контроль за использованием по на­значению и сохранностью принадлежащего предприятиям имуще­ства, имеют право на получение части прибыли от использования имущества. Два других вида — казенные предприятия и учрежде­ния, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления. Собственники имущества вправе изъять у них излиш­нее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имуще­ство и распорядиться изъятым по своему усмотрению. Собствен­ник же определяет порядок распределения доходов казенного пред­приятия. Если учреждению в соответствии с учредительными до­кументами предоставлено право осуществлять приносящую дохо­ды деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в само­стоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдель­ном балансе.

В настоящее время предпринимаются меры по реформирова­нию государственных и муниципальных предприятий. Это связано с необходимостью улучшения управления, повышения эффектив­ности производства, конкурентоспособности выпускаемой продук­ции и производительности труда, снижения издержек производст­ва, улучшения финансово-экономических результатов деятельности. В Концепции реформирования предприятий и иных коммерческих организаций, утвержденной Правительством РФ 30 октября 1997 г., сделан вывод, что дальнейшее существование в российской эко­номике института права хозяйственного ведения не отвечает ин­тересам государства, т. к. способствует замедлению структурной перестройки, необходимой для экономического роста, концентра­ции промышленного капитала, а также служит препятствием для вертикальной и горизонтальной интеграции предприятий*. В этой связи признано целесообразным:

поэтапно сокращать применение права хозяйственного веде­ния по отношению к предприятиям, находящимся в государствен­ной и муниципальной собственности;

прекратить создание унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, а также их реорганизацию путем разделения и выделения, если иное не предусмотрено действую­щим законодательством;

реорганизовать все унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, путем преобразования их в хозяй­ственные общества либо в федеральные казенные предприятия, либо в учреждения.

* Под понятием "предприятие", используемым в данной Концепции, по­нимаются коммерческие организации, созданные в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государствен­ных и муниципальных унитарных предприятий.

Второе направление предпринимательской деятельности — участие в делах приватизированного государственного и муни­ципального имущества. Одним из способов приватизации являет­ся продажа государственного или муниципального имущества на аукционе, в том числе продажа акций созданных в процессе при­ватизации открытых акционерных обществ. Однако не всегда про­изводится продажа всех акций. Часть их остается в государствен­ной и муниципальной собственности.

Государственной программой приватизации государственного имущества Российской Федерации определяются условия закреп­ления акций созданных в процессе приватизации открытых акци­онерных обществ соответственно в государственной и муниципаль­ной собственности. Ею же установлен порядок принятия решений об использовании в отношении таких открытых акционерных об­ществ специального права ("золотой акции") на участие Россий­ской Федерации, субъектов Российской Федерации или муници­пальных образований в управлении этими акционерными общест­вами. Государственная программа содержит перечень открытых акционерных обществ, акции которых, находящиеся в федераль­ной собственности, предполагается продать, а также обоснование выбора указанных акционерных обществ, размеры подлежащих продаже пакетов их, акций и прогноз начальной цены таких паке­тов акций. В указанные перечни включаются открытые акционерные общества, балансовая стоимость основных фондов которых на дату включения в программу приватизации превышает пять миллионов установленных федеральным законом минимальных размеров опла­ты труда. Также в указанные перечни включаются открытые акцио­нерные общества, созданные в процессе приватизации и производя­щие продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства.

В соответствии со ст. 5 и 6 Федерального закона "О привати­зации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" решения о закреплении акций в государственной или муниципальной собст­венности принимают соответственно Правительство РФ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Приняв такое решение, они назначают представителей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в органы управления открытых акционерных обществ, акции которых закреплены в го­сударственной или муниципальной собственности. Представителя­ми могут назначаться государственные или муниципальные слу­жащие, а также иные лица, которые осуществляют свою деятель­ность на основании положения, утвержденного Правительством РФ. При использовании специального права — "золотой акции" — пред­ставители назначаются в совет директоров (наблюдательный со­вет) и ревизионную комиссию.

Подобный порядок существовал и по ранее действовавшему законодательству. Указом Президента РФ "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой" от 10 июня 1994 г. № 1200* установлено, что представители государства в ор­ганах управления акционерных обществ, акции которых закрепле­ны в федеральной собственности, осуществляют свою деятельность в органах управления указанных обществ в соответствии с дан­ным Указом, решениями Правительства РФ, а также федераль­ных органов исполнительной власти или Российского фонда феде­рального имущества, от имени которых они действуют.

* СЗ РФ, 1994, № 7, ст. 700.

Правительство РФ 21 мая 1996 г. приняло постановление № 625 "Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплены в федеральной собственности". Постановлением утверждены Примерный договор на представление интересов государства в указанных коммерчес­ких организациях и Порядок заключения и регистрации этих дого­воров. Следует обратить внимание на требования к профессиональ­ной подготовке и квалификации лиц, которым может быть довере­но представлять Российскую Федерацию, ее субъекты, муници­пальные образования в открытых акционерных обществах и хо­зяйственных товариществах*.

* СЗ РФ, 1996, № 22, ст. 2688.

К сожалению, это направление предпринимательской деятель­ности государства и муниципальных образований пока еще исполь­зуется неудовлетворительно. На начало 1997 г. у нас в стране на­считывалось более трех тысяч открытых акционерных обществ с закрепленными в федеральной собственности пакетами акций. Рыночная стоимость акций оценивалась в 1500 трлн. руб. Однако за предшествующий год государство получило дивиденды от сво­их пакетов акций всего на сумму 100 млрд. руб. Эти же акционер­ные общества оказались среди главных должников перед государ­ственным бюджетом и по иным обязательным платежам. Одна из причин сложившегося положения — пассивность представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционер­ных обществ. Почти все представители являются государственны­ми служащими, а 93% трудятся в федеральных министерствах и ведомствах, занимая посты от главного специалиста до заместите­ля министра. Среди них немало и таких, которые одновременно представительствуют в десяти и более акционерных обществах. Они не участвуют в заседаниях органов управления, собраниях акционеров, не влияют иным образом на повышение эффективнос­ти коммерческой деятельности.

Наряду с участием государства через своих представителей в делах приватизированного государственного имущества все более активно используются также новые возможности, открывшиеся с принятием части первой и части второй ГК РФ. Президент РФ 9 декабря 1996 г. издал Указ № 1660 "О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации*. Во исполнение этого Указа 7 августа 1997 г. Правительство РФ при­няло постановление № 989 "О порядке передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и за­ключении договоров доверительного управления этими акциями"**.

* СЗ РФ, 1996, № 51, ст. 5764.

      ** Российская газета. 1997. 11 нояб.

Постановлением утверждены два важных нормативных акта, детально регулирующих соответствующие общественные отноше­ния: Правила проведения конкурсов на право заключения догово­ров доверительного управления закрепленными в федеральной собственности акциями акционерных обществ, созданных в про­цессе приватизации, и Положение о комиссии по проведению кон­курсов на право заключения договоров доверительного управле­ния закрепленными в федеральной собственности акциями акцио­нерных обществ, созданных в процессе приватизации. Для прове­дения конкурсов образована специальная комиссия. От имени Рос­сийской Федерации учредителем доверительного управления за­крепленными в федеральной собственности акциями поручено вы­ступать Министерству государственного имущества РФ. Оно же и заключает соответствующие договоры с победителями конкурсов на право заключения договоров доверительного управления ак­циями.

Цель договора — увеличение поступления в федеральный бюджет доходов от акций, переданных в доверительное управле­ние. Она достигается решением следующих основных задач: проведением мероприятий по повышению курсовой стоимости и лик­видности акций; ликвидацией и недопущением в дальнейшем воз­никновения задолженности акционерного общества перед бюдже­тами всех уровней по выплате заработной платы и иным обяза­тельным платежам; иных задач, определяемых Правительством Российской Федерации при принятии решений о проведении кон­курсов на право заключения договоров доверительного управле­ния акциями.

Успех доверительного управления обуславливается двумя об­стоятельствам. Во-первых, тем, насколько компетентно будут дей­ствовать доверительные управляющие — лица, которым акции передаются в управление, что делает актуальным предваритель­ный доконкурсный отбор этих лиц. В частности, Государственному антимонопольному комитету РФ в случаях, предусмотренных анти­монопольным законодательством, необходимо в течение 30 дней рассматривать документы, представляемые лицами, желающими принять участие в конкурсах на право заключения договоров до­верительного управления акциями, и давать письменное заключе­ние о соответствии (несоответствии) действий этих лиц по получе­нию в доверительное управление акций антимонопольному зако­нодательству. Деятельность доверительных управляющих поощ­ряется выплатой вознаграждения, размер и условия которого пред­усматриваются в договоре. Но этот размер не может превышать лимита, определяемого Правительством РФ при принятии реше­ния о проведении конкурса на право заключения доверительного управления акциями.

Во-вторых, успех доверительного управления зависит от того, насколько действенно будет отлажен механизм взаимосвязи меж­ду государством в лице учредителя доверительного управления и доверительным управляющим. Министерство государственного имущества РФ совместно с федеральными органами исполнитель­ной власти, осуществляющими управление в установленной сфере деятельности, обязаны обеспечить: разработку заданий доверитель­ного управления в соответствии с основными задачами довери­тельного управляющего; контроль за выполнением доверитель­ными управляющими договоров доверительного управления ак­циями.

В последнее время в пределах второго направления предпри­нимательской деятельности государства и муниципальных образо­ваний выделяется еще один относительно самостоятельный учас­ток — внесение государственного и муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ. Оно осуществляется по решению соответственно Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации и органов местного самоуправления в порядке, установлен­ном Государственной программой приватизации, программами при­ватизации субъектов Российской Федерации. Логическим резуль­татом подобной акции является получение части прибыли хозяйственного общества тем государственным или муниципальным об­разованием, которое внесло имущество.

Третье направление — занятие предпринимательской дея­тельностью непосредственно самих органов государства и мест­ного самоуправления. Они осуществляют предпринимательство наряду с выполнением других функций. По общему правилу тако­го рода деятельность им запрещена. Согласно ст. 66 ГК РФ госу­дарственные органы и органы местного самоуправления не- могут быть участниками полных товариществ и полными товарищами в товариществах на вере. Они не вправе выступать участниками хо­зяйственных обществ и вкладчиками товариществ на вере.

Но из приведенного общего правила федеральным законом (подчеркнем — только федеральным законом) могут устанавли­ваться исключения. Так, согласно ст. 7 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах привати­зации муниципального имущества в Российской Федерации", фе­деральный орган по управлению государственным имуществом* от имени Российской Федерации является учредителем открытых акционерных обществ, создаваемых в процессе приватизации, и осуществляет права акционера (участника) хозяйственных обществ, акции (доли в уставном капитале) которых находятся в федераль­ной собственности. Статья 10 того же Федерального закона к функ­циям специализированного учреждения по продаже федерального имущества отнесла: владение от имени Российской Федерации переданными ему объектами до момента их продажи, в том числе осуществление полномочий Российской Федерации как акционера (участника) в хозяйственных обществах; выступление на основа­нии поручения Правительства РФ учредителем хозяйственных обществ.

* Таким органом в настоящее время является Министерство государст­венного имущества РФ. Ранее им был Государственный комитет Россий­ской Федерации по управлению государственным имуществом — феде­ральный орган исполнительной власти, проводящий государственную по­литику в области приватизации, управления, распоряжения федераль­ной собственностью и координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти (см. Положение об этом ко­митете // СЗ РФ, 1997, № 25, ст. 2948).

4. В предпринимательской практике встал вопрос о дееспо­собности хозяйственных товариществ и обществ с участием госу­дарственных и муниципальных органов, образованных до 8 декаб­ря 1994 г. (время вступления в силу гл. 4 ГК РФ, где помещена упомянутая ст. 66), когда подобное участие допускалось, и создан­ных по инерции позднее. Необходимые разъяснения на этот счет даны в постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Акты о регистрации хозяйственных товариществ и обществ, созданных после 7 декабря 1994 г. и одним из учредителей кото­рых является государственный орган или орган местного самоуп­равления, должны признаваться недействительными, за исключе­нием случаев, когда право учреждать хозяйственные общества предоставлено соответствующим государственным органам или органам местного самоуправления федеральным законом, а также иными правовыми актами, изданными до введения Кодекса в дей­ствие. Недействительными признаются также сделки, связанные с приобретением после введения в действие Кодекса государствен­ными органами или органами местного самоуправления, не упол­номоченными на то в соответствии с законом, акций акционерных обществ либо доли в уставном капитале иных хозяйственных об­ществ. В случаях, когда учредителем (участником) хозяйственного общества или товарищества, созданного и зарегистрированного до 8 декабря 1994 г. в соответствии с ранее действовавшим законода­тельством, выступил государственный орган или орган местного самоуправления, после введения в действие Кодекса его учреди­телем (участником) признаются соответственно Российская Феде­рация, субъект Российской Федерации или муниципальное обра­зование.

5. Будучи автономными участниками предпринимательских и иных гражданско-правовых отношений, государство и муниципаль­ные образования юридически равны между собой. Российская Фе­дерация, ее субъекты, муниципальные образования как субъ­екты гражданского права и предпринимательской деятельности никаких преимуществ друг перед другом не имеют. Сами они, каж­дый из них в отдельности, несут ответственность по своим обяза­тельствам. Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязатель­ствам Российской Федерации.

Это же касается взаимоотношений государства и муниципаль­ных образований с созданными ими и на базе их собственности юридическими лицами. Юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальны­ми образованиями, не отвечают по их обязательствам. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные об­разования, в свою очередь, не отвечают по обязательствам создан­ных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных зако­ном. Например, Российская Федерация несет субсидиарную ответ­ственность по обязательствам казенного предприятия при недо­статочности его имущества. В ч. 2 п. 3 ст. 56 ГК РФ сформулирова­на общая норма, распространяющая свое действие на государство и муниципальные образования: если несостоятельность (банкрот­ство) юридического лица вызвана учредителями (участниками), собственником имущества юридического лица или другими лицами, которые имеют право давать обязательные для этого юриди­ческого лица указания либо иным образом имеют возможность оп­ределять его действия, на таких лиц, в случае недостаточности имущества юридического лица, может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.

А каким же имуществом отвечают государство и муниципаль­ные образования, когда они вступают в предпринимательские и иные гражданско-правовые отношения непосредственно сами, а не через создаваемые ими юридические лица? Ответ дан в п. 1 ст. 126 ГК РФ: всем принадлежащим им на праве собственности имуще­ством, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или опе­ративного управления, а также имущества, которое может нахо­диться только в государственной или муниципальной собственнос­ти. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственнос­ти, допускается в случаях, предусмотренных законом.

Материальные объекты, которые могут находиться только в федеральной собственности, определяются в законодательных ак­тах. Не утратило своего значения постановление Верховного Сове­та РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 "О разграничении государст­венной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в соста­ве Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муни­ципальную собственность" (с изменениями от 21 июля и 24 декабря 1993 r.)*. Согласно ему исключительно в федеральной собственнос­ти находятся объекты, составляющие основу национального богат­ства страны:

ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации, охраняемые или особым образом используемые природные объекты (заповед­ники, в том числе биосферные, национальные природные парки, курорты, а также заказники, имеющие общереспубликанское зна­чение);

объекты историко-культурного и природного наследия и ху­дожественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории Российской Федерации.

* См.: САПП, 1994, № 1, ст. 89.

К ним же отнесены объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач (например, имущество воору­женных сил, органов внутренних дел Российской Федерации, пред­приятия и объекты контроля за состоянием и охраной окружаю­щей среды), объекты оборонного производства и некоторые дру­гие. В постановлении сформулированы также общие подходы к определению объектов, относящихся к собственности субъектов Российской Федерации и к муниципальной собственности. Окончательно эти вопросы решаются ими самими в конституциях республик, уставах других субъектов Российской Федерации и уставах муни­ципальных образований.

6. Самостоятельное участие, включая ответственность госу­дарства и муниципальных образований, а также создаваемых ими юридических лиц в предпринимательских и иных гражданско-пра­вовых отношениях, вовсе не свидетельствует о сепаратизме или самоизоляции их экономической деятельности. Правовые нормы о раздельной ответственности субъектов властной вертикали и со­здаваемых ими юридических лиц не применяются, если Россий­ская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования или юридического лица. Не применяются они и тогда, когда перечисленные субъекты взяли на себя гарантию (поручи­тельство) по обязательствам Российской Федерации.

На федеральном уровне подобные гарантии, как правило, да­ются органами исполнительной власти по поручению Правитель­ства РФ. Так, распоряжением Правительства РФ от 6 января 1996г. № 2-р* было признано целесообразным привлечение инвестицион­ного кредита банков ФРГ на сумму до 92, 37 млн. немецких марок для финансирования закупки акционерным обществом "Ростсельмаш" технологического оборудования с целью модернизации ин­струментального производства*. Погашение основного долга, опла­та процентов и комиссий по кредиту осуществлялись акционер­ным обществом "Ростсельмаш" на условиях, определенных кре­дитным соглашением. Министерству финансов РФ и Внешэконом­банку поручалось: а) подписать с германской стороной документы, необходимые для привлечения указанного кредита; б) заключить с акционерным обществом "Ростсельмаш" соглашение о гарантиях полной возвратности средств, связанных с привлечением и исполь­зованием кредита.

* Российская газета. 1996. 30 янв.

Президент РФ 23 июля 1997 г. издал Указ № 733 "О предо­ставлении гарантий и поручительств по займам и кредитам"*. Ука­зом установлены три важные новеллы:

а) гарантии или поручительства Правительства РФ, федераль­ных органов исполнительной власти по займам и кредитам не предо­ставляются организациям, имеющим задолженность по платежам в федеральный бюджет либо государственные внебюджетные фон­ды;

б) предоставление гарантий или поручительств Правительст­ва РФ, федеральных органов исполнительной власти по займам и кредитам осуществляется на конкурсной основе;

в) органам государственной власти субъектов Российской Фе­дерации при предоставлении ими гарантий или поручительств по займам и кредитам предложено применять порядок, предусмот­ренный этим Указом.

* Российская газета. 1997. 30 июля.

7. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные об­разования нередко вступают в регулируемые гражданским зако­нодательством отношения с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств. В этой связи возникает вопрос о стату­се, в том числе ответственности Российской Федерации в таких отношениях. Касается он не только России, но и любого другого государства. Государства свободно вступают в международные ры­ночные отношения, сами выбирают себе партнеров, заключают с ними различные сделки. Стабильность, эффективность функцио­нирования мирового рынка не в последнюю очередь зависят от дисциплинированности государств, непререкаемого следования взятым ими обязательствам. Но не так уж редки ситуации, когда государства не выполняют свои обязательства, не платят за нефть, газ, оружие, другие товары. Как понудить государства к исполни­тельности, как быть с их ответственностью?

В международном праве и национальных законодательствах можно обнаружить две основные тенденции. Одна исходит из того, что и во внешнеэкономических, торговых отношениях государство выступает не рядовым субъектом, а сувереном, обладающим в силу данного обстоятельства определенными льготами, преимущества­ми перед другими субъектами. В подобном подходе, несомненно, заинтересованы многие государства. Вторая тенденция — прямо противоположная. Она отражает позицию иностранных партнеров данного государства, заинтересованных в своем юридическом ра­венстве со всеми независимо от того, являются ли они государст­вами или иными субъектами права.

Какой тенденции придерживаться или балансировать между ними — вопрос для государства не только и не столько экономи­ческий, сколько политический. Право — лишь внешняя юридичес­кая форма, отражающая достигаемый здесь компромисс. Первая тенденция последовательно проводилась в СССР. Фактическая монополия государственной собственности в сочетании с государ­ственной монополией во внешней торговле заранее ставили совет­ское государство в привилегированное положение не только внут­ри страны, но и в экономических контактах с иностранным "эле­ментом". Это служило серьезным тормозом для развития как внут­ренних, национальных, так и международных экономических свя­зей.

В США, например, принято подразделять гражданско-право­вые договоры на три группы. Первая: договоры непосредственно между самими предпринимателями. Они меньше всего подвергну­ты государственному воздействию, в отношении их преобладает саморегулирование. Вторая: договоры потребительские, заключае­мые предпринимателями с гражданами — потребителями. Здесь вмешательство государства значительно больше и направлено оно, главным образом, на защиту прав потребителей. Третья: договоры, в которых так или иначе участвует государство в лице своих пол­номочных органов и организаций. В этих гражданско-правовых отношениях урегулировано буквально все, что и понятно, ведь го­сударство с помощью норм права устанавливает правила своего собственного поведения*.

* См.: Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс и государство // Вестник ВАС РФ, 1997, № 6. С. 135.

Россия — правопреемница СССР — постепенно во многих эко­номических отношениях отказалась от своей роли монополиста, в частности (о чем говорилось выше) она на равных вступает в пред­принимательские и иные гражданско-правовые отношения с оте­чественными юридическими лицами и гражданами, на равных не­сет перед ними ответственность. Но остается нерешенной пробле­ма ответственности Российской Федерации во взаимосвязях с ино­странцами. Статьей 127 ГК РФ предусмотрено, что особенности ответственности Российской Федерации в отношениях, регулируе­мых гражданским законодательством, с участием иностранных юри­дических лиц, граждан и государств определяются законом об им­мунитете государства и его собственности. Пока такого закона нет и нет публикаций о ходе его разработки.

Что же такое иммунитет государства? В праве этот термин обозначает особую льготу, выражающуюся в том, что на некото­рых лиц не распространяются общие положения законодательст­ва, требования законности. Действует, например, иммунитет депу­татов, которые не могут быть привлечены к отдельным видам юри­дической ответственности без предварительного согласия соответ­ствующих представительных органов власти; существует и дипло­матический иммунитет, означающий неприкосновенность опреде­ленных лиц дипломатического персонала. В этом ряду стоит также иммунитет государства и его собственности, раскрывающий осо­бенности ответственности Российской Федерации в гражданско-правовых отношениях с участием иностранных граждан, юриди­ческих лиц и государств.

Какие трудности возникают при определении и осуществле­нии названного иммунитета? Три составляющие иммунитета госу­дарства и его собственности очевидны. Первая связана с подсуд­ностью государства, т. е. с возможностью предъявить к государст­ву без его согласия иск, вызвать в качестве ответчика в суд, при­нять судебное решение и т. п. Вторая составляющая — возмож­ность без согласия государства обратить взыскание на его имуще­ство, находящееся за рубежом, в том числе на денежные вклады в банках. Третья — возможность установления государством соста­ва своего имущества, на которое никем, никогда и ни при каких условиях не может быть обращено взыскание.

Предположительно можно сказать: все три составляющие сле­дует расценивать с позиций интересов государства, иначе никакой иммунитет не состоится. Кроме того, решать данную проблему нельзя в масштабе одного национального государства. Иммунитет у всех государств и их собственности должен быть примерно одинаковый. Без этого не установится приемлемый для всех государств миро­вой экономический правопорядок. И при разработке российского закона об иммунитете государства и его собственности надлежит исходить из уже сложившейся мировой практики, обычаев и иных норм международного права. Комиссия ООН по международному праву в 1991 г. закончила рассмотрение проекта статей об "имму­нитете государства и его имущества*". Тем самым созданы необхо­димые юридические предпосылки для принятия международного договора или конвенции, где будет предложено однообразное по­нимание и решение этой сложнейшей проблемы, постоянно при­сутствующей в межгосударственных экономических отноше­ниях. В настоящее время ведется подготовительная работа к при­нятию такого акта.

* См. об этом: Шапира Ж. Международное право предпринимательской деятельности. М.,1993. С.98.