§ 2. Содержание банковской деятельности и роль Центрального банка Российской Федерации как органа государственного управления ею

1. Соответственно структуре банковской системы целесообразно вычленять три типа банковской деятельности: осуществляемую Банком России, коммерческими банками и небанковскими кредит­ными организациями. У Банка России отчетливо просматриваются два крупных направления деятельности.

Первое направление охватывает его многообразные функции как органа федеральной экономической службы, т. е. специфичес­кого органа государственного управления.

Во-первых, в рамках этого направления Банк России по во­просам, отнесенным к его компетенции, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физичес­ких лиц. Эти акты не имеют обратной силы, а те из них, которые непосредственно затрагивают права, свободы или обязанности граж­дан, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ. Акты, регулирующие отношения внутри системы Банка России, издаются им в форме приказов и распоряжений, а регулирующие его отношения с другими банками и их клиентурой — в форме правил, инструкций, положений, указаний, в которых конкретизи­руются основные вопросы банковской деятельности.

Во-вторых, Банк России организует наличное денежное об­ращение: монопольно эмитирует наличные деньги и изымает их из обращения, принимает решение о выпуске в обращение новых банк­нот и монет и об изъятии старых, утверждает номиналы и образцы новых денежных знаков, без ограничений обменивает ветхие и поврежденные банкноты, устанавливает правила хранения, пере­возки и инкассации наличных денег для кредитных организаций, определяет для них порядок ведения кассовых операций.

В-третьих, во взаимодействии с Правительством РФ Банк России разрабатывает и проводит в жизнь единую денежно-кре­дитную политику. Основными инструментами и методами этой по­литики являются: процентные ставки по операциям Банка России; нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования); операции на открытом рынке; рефинан­сирование банков; валютное регулирование; установление ориен­тиров роста денежной массы; прямые количественные ограниче­ния.

В-четвертых, непосредственно сам или через создаваемый при нем орган Банк России осуществляет банковское регулиро­вание и надзор, главная цель которых — поддержание стабиль­ности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кре­диторов. При этом Банк России не вправе вмешиваться в опера­тивную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. В частности, Банк России:

регистрирует кредитные организации в Книге государствен­ной регистрации кредитных организаций;

выдает им лицензии на осуществление банковских операций и отзывает их;

предъявляет квалификационные требования к руководителям исполнительных органов, а также к главному бухгалтеру кредит­ной организации;

устанавливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, ведения бухгалтерско­го учета, составления и представления бухгалтерской и статисти­ческой отчетности;

регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организа­циями.

В целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Банк России может устанавливать им обязательные нормативы, например:

минимальный размер уставного капитала для вновь создавае­мых кредитных организаций, минимальный размер собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций;

предельный размер неденежной части уставного капитала;

максимальный размер крупных кредитных рисков;

максимальный размер риска на одного кредитора (вкладчика);

нормативы ликвидности кредитной организации;

максимальный размер привлеченных денежных вкладов (де­позитов) населения;

нормативы использования собственных средств банков для приобретения долей (акций) других юридических лиц;

максимальный размер кредитов, гарантий и поручительств, предоставленных банком своим участникам (акционерам).

Будучи обязанным осуществлять постоянный надзор за со­блюдением кредитными организациями банковского законодатель­ства и собственных нормативных актов, Банк России проводит проверки коммерческих организаций и направляет им обязатель­ные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений. В случае невыполнения предписаний он вправе взыскать с кредитной организации штраф до одного про­цента от размера оплаченного уставного капитала, потребовать от нее реорганизации и (или) замены руководителей, назначить вре­менную администрацию по управлению ею на срок до 18 месяцев, отозвать лицензию на осуществление банковских операций.

Решение Центрального банка России об отзыве лицензии на осуществление банковских операций оформляется приказом на основании соответствующего ходатайства территориального глав­ного управления (Национального банка) Центрального банка Рос­сии или центрального операционного управления при Централь­ном банке России. Основанием для издания приказа может явиться также решение Совета директоров Центрального банка России и соответствующие предложения его структурных подразделений. Издание приказа означает запрещение конкретной организации совершать какие-либо банковские операции, но не является реше­нием о ее ликвидации как юридического лица. Центральным бан­ком России утверждено особое Положение № 264 об отзыве лицен­зии на осуществление банковских операций у банков и иных кре­дитных организаций Российской Федерации*.

* Вестник ВАС РФ, 1996, № 7. С. 7—16; №10. С. 12; 1997, № 3. С. 19—20.

Центральный банк России имеет право обратиться в арбит­ражный суд с иском о ликвидации кредитной организации в двух случаях:

а) если в течение одного месяца после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций уч­редителями (участниками) или органом кредитной организации, уполномоченным на то учредительными документами, не создана ликвидационная комиссия, согласованная с территориальным уч­реждением Центрального банка России;

б) если в течение одного месяца с момента отзыва лицензии на осуществление банковских операций в арбитражный суд в ус­тановленном законом порядке не подано заявление о признании кредитной организации несостоятельной (банкротом).

Иски от имени Центрального банка России подает соответст­вующее главное управление (Национальный банк) Центрального банка России. 22 мая 1996 г. Центральный банк России письмом № 283 установил порядок обращения в арбитражный суд с иском о ликвидации кредитной организации и утвердил образцы иско­вых заявлений о принудительной ликвидации кредитной органи­зации и о возбуждении производства по делу о несостоятельности (банкротстве) кредитной организации*.

* Вестник ВАС РФ, 1996, № 8. С. 106—110. О некоторых вопросах, связан­ных с практикой работы по ликвидации кредитных организаций, у кото­рых отозваны лицензии на осуществление банковских операций, см.: Пись­мо Центрального банка РФ от 14 мая 1997 г. № 446 // Вестник ВАС РФ, 1997, № 7. С. 7.

В-пятых, Банк России устанавливает правила, формы, сроки и стандарты осуществления безналичных расчетов (общий срок таких расчетов не должен превышать двух операционных дней в пределах субъекта Федерации, пяти дней — в пределах РФ); оп­ределяет порядок осуществления расчетов с иностранными госу­дарствами.

В-шестых, Банк России представляет интересы РФ во взаи­моотношениях с национальными банками иностранных государств, а также в международных банках и иных международных валютно-финансовых Организациях; устанавливает и публикует офици­альные котировки иностранных валют по отношению к рублю; осу­ществляет в соответствии с федеральными законами валютное регулирование, включая операции по покупке и продаже иностран­ной валюты, а также валютный контроль как непосредственно, так и через уполномоченные банки.

Второе крупное направление деятельности Банка России — осуществление операций с российскими и иностранными кредит­ными организациями, а также с Правительством РФ. В отношени­ях с ними он выступает не как орган государственного управле­ния, а как равноправный партнер — юридическое лицо, субъект гражданского права. Банк России имеет право, например:

предоставлять кредиты на срок не более одного года под обес­печение ценными бумагами и другими активами, если иное не ус­тановлено федеральным законом о федеральном бюджете;

покупать и продавать государственные ценные бумаги на от­крытом рынке;

покупать и продавать облигации, депозитные сертификаты и иные ценные бумаги со сроками погашения не более одного года;

покупать, хранить, продавать драгоценные металлы и иные виды валютных ценностей;

проводить расчетные, кассовые и депозитные операции, прини­мать на хранение и в управление ценные бумаги и иные ценности;

выдавать гарантии и поручительства.

Банк России может осуществлять банковские операции по обслуживанию представительных и исполнительных органов госу­дарственной власти, органов местного самоуправления, их учреж­дений и организаций, государственных внебюджетных фондов, во­инских частей, военнослужащих, служащих Банка России, а так­же иных лиц в случаях, предусмотренных федеральными закона­ми. Банк России также вправе обслуживать клиентов, не являю­щихся кредитными организациями, в регионах, где отсутствуют кредитные организации.

2. Столь разнообразная и ответственная деятельность Банка России как федерального органа государственного управления и субъекта гражданского права содержит немалые возможности со­вершения, с одной стороны, разного рода преступлений и иных правонарушений его служащими, в т. ч. коррупции, а с другой — для противоправных акций в их адрес, шантажа, угроз, давления, принуждения к принятию выгодных определенным лицам реше­ний. Законодательством предусмотрены повышенные меры защи­ты служащих Банка России, включая дополнительное пенсионное обеспечение и страхование жизни, а также введены в отношении них некоторые запреты. Они не имеют права работать по совмес­тительству и на основании договора подряда (за исключением пре­подавательской и научно-исследовательской деятельности); зани­мать должности в кредитных и иных организациях; в случае при­обретения долей (акций) кредитных организаций они обязаны пись­менно уведомить в десятидневный срок Совет директоров Банка России; получать кредиты на личные нужды такие работники мо­гут только в Банке России.

3. Кредитные организации представлены разветвленной се­тью юридических лиц. Они вправе создавать также филиалы и представительства как на территории России, так и на террито­рии иностранных государств. Филиалы и представительства не являются юридическими лицами и действуют на основании поло­жений, утверждаемых создавшей их кредитной организацией. При этом представительство не имеет права осуществлять банковские операции. Филиалы и представительства в России и представи­тельства за рубежом открываются коммерческой организацией с момента (после) уведомления, а зарубежные филиалы — с разре­шения Банка России. Преобладают среди кредитных организаций коммерческие банки. На них же ложится основной объем банков­ской деятельности.

У кредитных организаций, подобно Банку России, также прослеживаются два крупных направления деятельности. Глав­ное из них — банковские операции, исчерпывающий перечень ко­торых приведен в законе. Это:

привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок);

размещение этих привлеченных средств от своего имени и за свой счет;

открытие и ведение банковских счетов физических и юриди­ческих лиц;

осуществление расчетов по поручению физических и юриди­ческих лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банков­ским счетам;

инкассация денежных средств, векселей, платежных и рас­четных документов и кассовое обслуживание физических и юри­дических лиц;

купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналич­ной формах;

привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов; выдача банковских гарантий.

Среди них надлежит особо выделить межбанковские операции. Кредитные организации на договорных началах могут привлекать и размещать друг у друга средства в форме вкладов (депозитов), кре­дитов, осуществлять расчеты через создаваемые в установленном порядке расчетные центры и корреспондентские счета, открываемые друг у друга, и совершать другие взаимные операции, предусмотрен­ные лицензиями, выданными Банком России.

Второе направление — совершение кроме банковских опера­ций других банковских сделок, а именно:

выдача поручительств за третьих лиц, предусматривающих исполнение обязательств в денежной форме;

приобретение права требования от третьих лиц исполнения обязательств в денежной форме;

доверительное управление денежными средствами и иным имуществом по договору с физическими и юридическими лицами;

предоставление в аренду физическим и юридическим лицам специальных помещений или находящихся в них сейфов для хра­нения документов и ценностей;

лизинговые операции;

оказание консультационных и информационных услуг.

Исчерпывающего перечня подобных сделок закон не содер­жит. Кредитная организация вправе осуществлять любые сделки в соответствии с законодательством Российской Федерации. Как сви­детельствует практика, в том числе мировая, кредитные организа­ции способны предложить своим, клиентам до 200 видов банков­ских услуг. Вместе с тем российским законодательством установ­лен для них прямой запрет на три вида деятельности — производ­ственную, торговую, страховую. Запрещена Кредитным организа­циям также монополистическая деятельность, в частности заклю­чение соглашений и осуществление согласованных действий, на­правленных на монополизацию рынка банковских услуг, а также на ограничение .конкуренции в банковском деле. Однако кредитная организация обладает специальной правоспособностью. В ее уста­ве обязательно должен содержаться совершенно определенный перечень конкретных и банковских операций, и других банковских сделок, осуществляемых данной кредитной организацией, будь то коммерческий банк или небанковская кредитная организация.

4. В научной литературе банковские операции и банковские сделки подчас отождествляются, с чем нельзя согласиться. Юри­дическая суть различий между ними состоит в том, что банковские операции могут совершаться любой кредитной организацией только при наличии у нее специального разрешения — лицензии Банка России, тогда как для банковских сделок такого рода раз­решения не требуется. Лицензия выдается только после государ­ственной регистрации кредитной организации, и только с момента ее получения она может заниматься банковскими операциями. В лицензии указываются банковские операции, на осуществление которых данная кредитная организация имеет право, а также ва­люта, в которой эти банковские операции могут осуществляться. Лицензии учитываются в реестре выданных лицензий на осущест­вление банковских операций, который подлежит публикации Бан­ком России в его официальном издании — "Вестнике Банка Рос­сии" не реже одного раза в год.

Поэтому при осуществлении банковских операций кредитная организация обязана по требованию физического или юридическо­го лица предоставить лицензию на осуществление банковских опе­раций, информацию о своей финансовой отчетности (бухгалтер­ский баланс и отчет о прибылях и убытках) и аудиторское заклю­чение за предыдущий год, а также ежемесячные бухгалтерские балансы за текущий год. За введение физических и юридических лиц в заблуждение путем непредоставления информации либо предоставления недостоверной или неполной информации кредит­ная организация несет юридическую ответственность.

Осуществление юридическим лицом банковских операций без лицензии влечет за собой взыскание с такого юридического лица всей суммы, полученной в результате осуществления данных опе­раций, а также взыскание штрафа в двукратном размере этой сум­мы в федеральный бюджет. Взыскание производится в судебном порядке по иску прокурора, соответствующего федерального орга­на исполнительной власти, уполномоченного на то федеральным законом, или Банка России. Банк России вправе предъявить в ар­битражный суд иск о ликвидации юридического лица, осущест­вляющего без лицензии банковские операции. Граждане, незакон­но осуществляющие банковские операции, несут в установленном законом порядке гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность.

Особенность лицензии, выдаваемой коммерческому банку на проведение банковских операций, состоит в том, что она дает ему право без получения дополнительного разрешения действо­вать на рынке ценных бумаг, например осуществлять: выпуск, покупку, продажу, учет, хранение и иные операции с ценными бумагами, выполняющими функции платежного документа; опера­ции с ценными бумагами, подтверждающими привлечение денеж­ных средств во вклады и на банковские счета; доверительное уп­равление указанными ценными бумагами по договору с физичес­кими и юридическими лицами.

5. В условиях системного кризиса российского общества важ­ное значение приобретают обеспечение стабильности и финансо­вой надежности банковской деятельности, защита прав и интере­сов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций. Это дости­гается, главным образом, двумя путями. Первый включает меры, касающиеся всех видов банковской деятельности, всех вкладчи­ков и кредиторов. В частности, кредитные организации обязаны: создавать резервы (фонды), в том числе под обесценение ценных бумаг; осуществлять классификацию активов, выделяя сомнитель­ные и безнадежные долги, создавать резервы (фонды) на покры­тие возможных убытков; соблюдать обязательные нормативы, чис­ленные значения которых устанавливаются Банком России; орга­низовывать внутренний контроль, обеспечивающий надлежащий уровень надежности, соответствующий характеру и масштабам проводимых операций.

Отношения между Банком России, кредитными организация­ми и их клиентами строятся на основе договоров, если иное не предусмотрено федеральным законом. В договоре должны быть указаны процентные ставки по кредитам и вкладам (депозитам), стоимость банковских услуг и сроки их выполнения, в том числе сроки обработки платежных документов, имущественная ответст­венность сторон за нарушение предусмотренных договором сро­ков, включая ответственность за нарушение обязательств по сро­кам осуществления платежей, а также порядок его расторжения и другие существенные условия договора.

Кредитная организация не имеет права в одностороннем по­рядке изменять процентные ставки по кредитам, вкладам (депози­там), комиссионное вознаграждение и сроки действия этих догово­ров с клиентами, за исключением случаев, предусмотренных фе­деральным законом или договором с клиентом.

Кредиты, предоставляемые банком, могут обеспечиваться за­логом недвижимого и движимого имущества, в том числе государ­ственных и иных ценных бумаг, банковскими гарантиями и иными способами, предусмотренными федеральными законами или дого­вором. Кредитная организация вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о возбуждении производства по делу о несостоя­тельности (банкротстве) в отношении должников, не исполняющих свои обязательства по погашению задолженности.

На денежные средства и иные ценности юридических или физических лиц, находящиеся на счетах и во вкладах или на хра­нении в кредитной организации, арест может быть наложен не иначе как судом и арбитражным судом, судьей, а также по поста­новлению органов предварительного следствия при наличии сан­кции прокурора. Взыскание на указанные ценности может быть обращено только на основании исполнительных документов в со­ответствии с законодательством Российской Федерации, а их кон­фискация произведена лишь на основании вступившего в закон­ную силу приговора суда.

Второй путь касается особых мер защиты вкладов (денеж­ных средств в рублях или иностранной валюте), размещаемых физическими лицами для хранения и получения дохода в денеж­ной форме в виде процентов. Вклады могут принимать не все кре­дитные организации, а только банки, имеющие такое право в соот­ветствии с особой лицензией, выдаваемой Банком России. Право на получение лицензии возникает лишь у банков, с даты государ­ственной регистрации которых прошло не менее двух лет, т. е. у имеющих уже опыт банковской деятельности.

Договор банковского вклада, в котором вкладчиком является гражданин, признается публичным договором, т. е. банк обязан заключить его с каждым, кто к нему обратится, и не вправе оказы­вать преимущества одному лицу перед другими. При этом по вкла­дам до востребования (выдаются по первому требованию вкладчи­ка) в договоре может быть предусмотрен запрет банку односторон­не, без согласия вкладчика уменьшать размер процентов, выпла­чиваемых на вклад. Что касается срочных вкладов (возвращаются по истечении определенного договором срока), то определенный договором размер процентов на вклад не может быть односторонне уменьшен банком, если иное не предусмотрено законом (см. п. 3 ст. 838 Гражданского кодекса РФ). Нередки случаи, когда в догово­рах содержится условие, в соответствии с которым банк присваи­вает себе право в одностороннем порядке уменьшать размер про­центов по вкладам. Но подобное условие, как противоречащее за­кону, является ничтожным.

Для обеспечения гарантий возврата привлекаемых банками средств граждан и компенсации потери дохода по вложенным сред­ствам создается Федеральный фонд обязательного страхования вкладов. Участниками фонда являются Банк России и банки, при­влекающие средства граждан. Кроме того, банки могут создавать на правах некоммерческой организации фонды добровольного стра­хования вкладов для обеспечения возврата вкладов и выплаты доходов по ним. Сохранность и возврат вкладов физических лиц в банках, созданных государством, и в банках, в уставном капитале которых государству принадлежит более 50 процентов голосую­щих акций (долей), гарантируются государством.

6. Кредитная организация не отвечает по обязательствам государства и Банка России, равно как государство и Банк России не отвечают по обязательствам кредитной организации. Исключение из приведенного общего правила составляют лишь случаи, когда государство или Банк России сами приняли на себя такие обязательства. Поэтому необоснованны претензии, нередко предъявляемые к государству и (или) Банку России вкладчиками (клиентами) разорившихся' (обанкротившихся) кре­дитных организаций, в том числе коммерческих банков. Каждое физическое и юридическое лицо само свободно делает выбор, какой кредитной организации доверить свои денежные средства, в какой коммерческий банк внести вклад. Российская практика последних лет убедительно подтверждает: риск здесь тем боль­ше, чем более выгодные условия хранения денег предлагает кредитная организация.