§ 2. Нормативно-правовая основа конкуренции и ограничения монополистической деятельности

1. Конкуренция, как любой общественный феномен, не появ­ляется в одночасье. Возникнув вместе с рынком, она проходит не­легкий путь становления, утверждения и устойчивого функциони­рования, постепенно становясь одним из решающих факторов про­изводства и рыночных отношений. Сначала конкуренция действо­вала на местном (сельском, городском) рынке, затем по ступенькам рынка поднималась на региональный и общегосударственный уро­вень и, наконец, на уровень межгосударственный и всемирный. Вслед за конкуренцией, хотя и со значительным отставанием, но по мере осознания необходимости ее государственной защиты и борьбы с монополизмом, шло формирование нормативно-правовой основы конкуренции и ограничения монополистической деятель­ности в экономике.

2. Наша страна стояла в стороне от общемировых процессов. В царской России антимонопольное законодательство отсутствовало, хотя в начале XX века была начата его подготовка. В СССР вопрос о нем не вставал вовсе ввиду официальной государственной поли­тики на монополизацию народного хозяйства и отрицания наличия конкуренции в плановой экономике. В 80-е годы советская эконо­мика была одной из самых высокомонополизированных в мире, главным образом, за счет монополизированного государственного сектора экономики. О крайне высокой степени концентрации и спе­циализации производства свидетельствуют следующие факты. По данным Госкомстата СССР, в 1990 г. предприятия с числом заня­тых более тысячи человек (16,4% общего количества) выпускали около 74% промышленной продукции. Особо крупные предприятия (свыше 10 тыс. работающих) производили почти 20% общего объе­ма продукции промышленности. В то же время в результате узкой специализации, например в машиностроении, около 80% всей но­менклатуры отрасли выпускалось практически безальтернативным способом, в редких случаях — 2—3 производителями. Таким обра­зом, одно из важнейших условий конкуренции — наличие на рын­ке большого количества различных вариантов предложений одной и той же продукции — было во многих отраслях промышленности практически невыполнимо.

Это, конечно, не означало, что в условиях СССР не было ника­кой конкуренции в экономике, которая называлась социалистичес­кой. Следует согласиться с позицией авторов о наличествовавшей тогда самобытной, не типично рыночной конкуренции между пред­приятиями, а точнее, их руководителями, за "низкий план" и "вы­сокую цену", за фонды и лимиты, за прикрепление к выгодным поставщикам. Жестко конкурировали легальная и теневая эконо­мика. Особенно острой в условиях дефицита многих товаров была конкуренция между получателями готовой продукции*. Сходство с конкуренцией имело и широко практиковавшееся тогда "социа­листическое соревнование".

* См.: Рубин Ю. Так ли надо трактовать социалистическую конкурен­цию? // Экономические науки, 1990, № 4. С. 78; Политическая экономия (учебник МГУ). М, 1993. С. 235.

Что касается государственного планирования, то оно не ис­ключает свободной конкуренции в становлении и развитии рынка. В этой связи уместно привести мнение авторитетного ученого, лау­реата Нобелевской премии, нашего соотечественника и граждани­на США Василия Леонтьева. Он часто сравнивает рыночную эко­номику с кораблем, которому частная инициатива, как ветер, на­дувает паруса и сообщает импульс движения, а планирование, как руль, направляет экономику в нужное направление. Причем эту свою роль планирование выполняет посредством целого ряда мер и, прежде всего, посредством стратегического планирования, осно­ву которого составляют межотраслевые балансы*.

* См.: Гранберг А., Леонтьев В. // Эко, 1990, № 6. С. 53—54.

3. Реформы, которые начали проводиться с конца 80-х годов, потребовали быстрого создания нормативно-правовой основы кон­куренции и монополистической деятельности, и основа эта должна была быть адекватна формируемой социально ориентированной рыночной экономике. Разработка такой основы и отечественная практика реализации соответствующих нормативно-правовых ак­тов заставляют нас обратиться к уже накопленному мировому опыту. Разумеется, политика каждого отдельного государства в области конкуренции и монополистической деятельности определяется спе­цификой условий его экономического и исторического развития, сложившимися традициями, особенностями социокультуры. Но есть также много общего. Его знание необходимо российским законода­телям, работникам других органов государственной власти и орга­нов местного самоуправления, а также предпринимателям, дейст­вующим на зарубежных рынках и вступающим в деловые контак­ты с предпринимателями других государств на рынке отечествен­ном.

Знание государственно-установленных правил, направленных на формирование конкурентной среды на зарубежных рынках, необходимо тем более, что российские товары имеют крайне не­удовлетворительную конкурентоспособность. Конкурентоспособ­ность товара есть степень его притягательности, привлекательнос­ти для покупателя. Факторов ее множество — от внешнего вида до цены. Чрезвычайно актуальна и проблема конкурентоспособности России как страны в целом. Лозаннский институт международного анализа по конкурентоспособности различных стран, проведя ис­следование на основе 400 критериев, сведенных в 8 групп, выявил следующую ранжировку государств. Первое место занимают США, второе — Сингапур, третье — Япония и т.д. Для России места в списке не нашлось — столь низкими оказались ее возможности*. А ведь под влиянием конкурентоспособности государства складыва­ется и конкурентоспособность представляющих его предпринима­телей, их имидж в глазах деловых людей других стран.

* См.: Научные труды международного союза экономистов и вольного эко­номического общества. М.—СПб., 1995. С. 95.

4. Попытки обуздать монополизм делались еще в древние времена. Пальма первенства, по утверждению специалистов-ис­ториков, принадлежит римским законодателям, выявившим про­тиворечия между частной инициативой и конкуренцией, ведущие к монополии. В частности, называют императора Диоклетиана с его декретом о ценах, устанавливавшим, с целью борьбы со спе­кулятивными монополиями, твердые цены на отдельные виды товаров.

Первым антимонопольным актом более общего характера при­нято считать конституцию о ценах императора Зенона (483 г. н. э.), где говорилось: "Мы приказываем, чтобы ни одно лицо не позволи­ло себе осмелиться осуществлять монополию на какой-либо вид одежды или на рыбу, или на какую-либо иную вещь, служащую в качестве продовольствия или предназначаемую для другого ис­пользования". В этом акте впервые появляется и само понятие "монополия".

В Англии в XVII в. был принят закон, аннулировавший значительную часть сложившихся к тому времени монополий на городскую торговлю. Позднее отдельные сходные меры предпри­нимались и в некоторых других странах. Например, в Германии в 1886 г. издается закон о недобросовестной конкуренции, в Канаде в 1889 г. — о предупреждении и запрете объединений, связан­ных с ограничением в торговле. Относительно быстрое распро­странение подобных законов в экономически развитых государ­ствах объяснялось тем, что возникшие к тому времени гигант­ские монополистические объединения стали разрушать традици­онные устои рынка и их справедливо расценивали как явления, привнесенные извне и чуждые нормальному развитию рыночной экономики.

Введение более или менее системного государственного регу­лирования конкуренции и монополистической деятельности обыч­но связывают с американским антитрестовским законодательст­вом и именем Д. Шермана. Разработка в США антимонопольного законодательства началась во второй половине 80-х годов прошло­го века. Всего было подготовлено около полутора десятков законо­проектов. В конкуренции между ними верх одержал проект, представленный сенатором Д. Шерманом. После существенной дора­ботки он был принят и с июля 1890 г. начал действовать.

Закон запретил тайный сговор между компаниями и всячес­кие соглашения, в частности в форме трестов, ограничивающие производство, торговлю и предпринимательскую деятельность, а также все попытки монополизации рынка. Ограничения и запреты распространялись на все виды рынков и предпринимательской деятельности независимо от территории, где они функционирова­ли. Наказанию подлежали не только сами действия, но и попытки совершить их. Виновным в правонарушении объявлялось всякое лицо, монополизирующее или пытающееся монополизировать либо вступающее в сговор с любым другим лицом или лицами с целью монополизировать любую часть промышленности или торговли между различными штатами либо с иностранными государствами. За нарушение этого закона предусматривалось тюремное заклю­чение до одного года и штраф до 5 тыс. долл. Суд был вправе применить оба наказания одновременно. Участники рыночных от­ношений прямо заинтересовывались в разоблачении случаев на­рушения законов тем, что потерпевшим от подобных правонару­шений возмещался нанесенный им ущерб в тройном размере. При этом предусматривалось обязательное обнародование судебных процессов и злоупотреблений нарушителей закона. Многие про­цессы носили открытый характер.

В 1914 г. принимаются предложенные членом палаты пред­ставителей Г. Клейтоном дополнения к закону. В дополнениях да­валось определение незаконных сделок, предусматривались меры, препятствующие слиянию советов директоров трестов, запреща­лись все виды "ограничительной" практики предпринимателей — дискриминация в ценах, приобретение одной корпорацией прямо или косвенно всего или части акционерного капитала другой кор­порации и иные операции, если их результатом могло быть суще­ственное ослабление конкуренции или же тенденция к образова­нию монополий в какой-либо сфере коммерческой деятельности. Среди вновь установленных запретов особый интерес представля­ет норма о признании незаконным для любого лица, занимающего­ся торговлей, осуществлять продажу, сдавать в аренду, устанав­ливать цену на товар или же скидку на основе условий, соглашений или договоренностей о том, что покупатель или продавец не должны будут использовать или совершать сделки в отношении товаров конкурентов.

В соответствии с дополнениями за нарушение требований за­кона штраф был повышен до 500 тыс. долл., в 35 штатах из 50 предусматривалось тюремное заключение на срок от 1 до 5 лет, а в штате Гавайи — даже до 20 лет*. В этой части закона было сформулировано новое и важное положение (вокруг него и сейчас ве­дутся оживленные дискуссии) о соотношении ответственности юри­дического лица как организации и ответственности входящих в организацию физических лиц, "руками" которых, собственно, юри­дическое лицо только и может совершить правонарушение. Уста­навливалось, что в случае, если корпорация нарушает какие-либо уголовно-правовые нормы антимонопольного законодательства (по терминологии США — антитрестовского), то предполагается, что соответствующее нарушение допущено также конкретными дирек­торами, должностными лицами или агентами таких корпораций.

 *См.: Гражданское, торговое и семейное право капиталистических стран. Сборник нормативных актов: Законодательство о компаниях, монополиях и конкуренции. М., 1987. С. 201.

В том же 1914 г. была образована Федеральная торговая ко­миссия, предназначенная для борьбы с антиконкурентными слия­ниями компаний, с нечестными методами конкуренции. Последние были объявлены незаконными. Отметим несколько примечатель­ных черт комиссии, связанных с ее высоким статусом в системе государственного аппарата. Комиссия представляет собой незави­симый административный орган, обладающий специальными пол­номочиями. Ее председатель назначается Президентом США, а члены (всего пять человек) — Президентом по рекомендации и с одобрения Сената сроком на семь лет. Комиссия проводит рассле­дование нарушений антимонопольного законодательства по собст­венной инициативе, по заявлению Генерального прокурора, указа­ниям Президента и Конгресса США, жалобам физических лиц.

Позднее в законодательство вносились отдельные корректи­вы, которые ослабляли антимонопольный пресс, если он тормозил развитие экономики, снижал конкурентоспособность американских товаров. В частности, в 1937 г. из-под действия закона Д. Шермана были выведены некоторые виды соглашений о розничных ценах между производителями и дилерами.

5. Параллельно с развитием национальных законодательств в регулирование конкуренции и монополистической деятельности все более активно стали включаться международное право и различ­ные международные институты, что было связано с необходимос­тью выработки единых стандартов поведения. Например, Париж­ская конвенция 1883 г. закрепила нормы, направленные против недобросовестной конкуренции. Генеральная Ассамблея ООН 5 декабря 1980 г. одобрила резолюцию "Комплекс согласованных на многосторонней основе справедливых принципов и правил для контроля за ограничительной деловой практикой", в которой пред­ложено государствам — членам ООН в целях развития междуна­родной торговли пресекать подобную практику. При ООН действу­ет специальная комиссия по ограничению деловой практики. Ко­миссия анализирует антимонопольное законодательство различ­ных стран, принимает меры к унификации его норм, вырабатыва­ет необходимые для этого рекомендации.

Сейчас, когда на территории бывшего СССР многими страна­ми после кратковременной эйфории от полученной суверенной го­сударственности прилагаются усилия по налаживанию утраченных хозяйственных связей и восстановлению единого экономичес­кого пространства в рамках Содружества Независимых Государств, Союза России и Белоруссии, несомненный интерес представляет Договор об учреждении Европейского экономического сообщества*. В Договор, подписанный в Риме 25 марта 1957 г., первоначально вошли Бельгия, Германия, Франция, Италия, Люксембург, Нидер­ланды. Он ставил своей целью путем создания "общего рынка" и постепенного сближения экономической политики государств-участ­ников всестороннее развитие экономической деятельности во всем сообществе, постоянное и равномерное развитие, скорейшее по­вышение уровня жизни и дальнейшее упрочение связей между государствами, которые он объединяет. Имелось в виду, что в мас­штабах всего "общего рынка" будут свободно перемещаться люди, товары, услуги и капитал. Как показало время, не часто встречаю­щейся в мировой практике особенностью этого радикального Дого­вора явилось то, что он настойчиво проводился в жизнь и постав­ленная в нем цель последовательно реализовывалась.

* Сокращенный текст Договора см.: Международная жизнь, 1957, № 7. С. 143—157.

Среди важнейших средств достижения цели Договор опреде­лил механизм антимонопольной политики, создание и поддержа­ние конкуренции на рынке. Антимонопольные нормы, гарантирую­щие свободу конкуренции, были сосредоточены в особой главе До­говора, которая так и называется "Правила конкуренции". При­знавались несовместимыми с принципами "общего рынка" и за­прещались всякие соглашения между предприятиями, решения об их объединении и любая координированная деятельность, которые могли бы нанести ущерб торговле между государствами и которые имели своей целью или результатом воспрепятствовать, ограни­чить или нарушить свободу конкуренции внутри "общего рынка". В качестве таковых расценивались:

установление прямо или косвенно покупных или продажных цен или других относящихся к сделке условий;

ограничение или контроль над производством, сбытом, техни­ческим развитием или капиталовложениями;

распределение рынков или источников снабжения;

применение к торговым партнерам неравного подхода при равных условиях, ставящее их в неблагоприятное положение при конкуренции;

обусловливание заключения контрактов принятием партне­рами дополнительных условий, которые по своему характеру или в силу торговой практики не связаны с объектом контрактов.

Однако запреты не распространялись на подобные действия в случае, если они способствуют улучшению производства или рас­пределения продуктов или содействуют техническому или эконо­мическому прогрессу, обеспечивая интересы потребителей, при условии, что они не налагают на заинтересованные предприятия таких ограничений, которые не являются необходимыми для до­стижения этих целей и не дают этим предприятиям возможности устранить конкуренцию для существенной части данных продук­тов.

После более чем тридцатилетней практики антимонопольного регулирования с использованием правил Римского Договора 21 декабря 1989 г. Советом Европейского Сообщества был принят за­кон "По контролю над концентрацией предпринимательской дея­тельности". Закон призван предотвратить создание и усиление предприятиями доминирующего положения на рынке путем получения контроля над другим предприятием.

6. Подытоживая краткий обзор зарубежного опыта, можно сде­лать некоторые обобщающие выводы.

Во-первых, в конкретном "расщепленном" виде, пригодном для нормативно-правового регулирования, процесс монополизации имеет двойственную направленность, выражающуюся:

а) в экономическом росте хозяйствующих субъектов —уве­личении ими производства, объемов товарооборота и т. п.;

б) в изменениях состояния рынка.

Как минимум, по обоим этим направлениям необходимо и го­сударственное регулирование: создание нормативно-правовой ос­новы для контроля над операциями (сделками) хозяйствующих субъектов и контроля за уровнем концентрации товаров на рынке.

Во-вторых, при осуществлении антимонопольного регули­рования надо помнить о принципе "не навреди". Борьба с монопо­лизмом и защита свободы конкуренции не должны вести к раз­рыву технологических связей между предприятиями, превращать­ся в средство деиндустриализации народного хозяйства, ослабле­ния экономики страны. Законодательство призвано оперативно реагировать на перемены в рыночных отношениях и в зависимос­ти от них ужесточать или либерализовать соответствующие нор­мы права.

В-третьих, система нормативно-правовых актов, регулиру­ющих конкуренцию и монополию на рынке, бывает различной. Принимаются законы, отдельные по конкуренции и по монополиям (например, в Великобритании Закон о монополиях и контроле за ограничительной практикой — 1948 г. и Закон о конкуренции — 1980 г.), и один законодательный акт, но регулирующий и те, и другие общественные отношения (например, в Японии Закон про­тив монополий — 1947 г.).

В-четвертых, как правило, создаются специальные государ­ственные антимонопольные органы (например, Федеральная служба картелей — в Германии, Генеральный директорат по справедли­вой торговле — в Японии, конкурентный трибунал — в Канаде).

7. В России первым, но зато мощным толчком к законодатель­ному регулированию конкуренции и монополий послужила еще Конституция РСФСР. В конце 1990 г. ее ст. 17 была дополнена нормой, обязывающей государство не допускать монополизма в экономике. А уже 22 марта 1991 г. принимается Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"*, который затем неоднократно изменялся и до­полнялся**. Особо кардинальные изменения были внесены в мае 1995 г. Сейчас его полное название — федеральный закон "О вне­сении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рын­ках" (№ 83-ФЗ)*** (далее по тексту — Федеральный закон "О конку­ренции и ограничении монополистической деятельности на товар­ных рынках"). Изменения и дополнения обусловлены тем, что в процессе реализации первых редакций Закона выявились его су­щественные недостатки, а также тем, что после 1992 г. был издан ряд основополагающих государственных актов, в частности Кон­ституция РФ, нормы которых относились к конкуренции и монопо­листической деятельности. Закон следовало привести в соответст­вие с ними. Кроме того, прежняя редакция Закона не раскрывала содержания нормативно-правовой основы конкуренции и монопо­листической деятельности. В результате изменения коснулись бу­квально каждой статьи прежних редакций Закона.

* Ведомости РСФСР, 1991, № 16, ст. 499.

** Ведомости РФ, 1992, № 32; № 34, ст. 1996.

*** Российская газета. 1995. 30 мая; см., также: Федеральный закон от 6 мая 1998 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О конку­ренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рын­ках" // СЗ РФ, 1998, № 19, ст. 2066.

Сформировавшаяся ныне Нормативно-правовая основа кон­куренции и ограничения монополистической деятельности со­стоит из трех крупных блоков. Первый — законодательство. В новой редакции Закона ему посвящена специальная ст. 11 "Анти­монопольное законодательство". Последнее отличается двумя осо­бенностями. Во-первых, его формирование как составной части нормативно-правовой основы, относится к предметам ведения Рос­сийской Федерации. Субъекты Федерации принимать по этому по­воду свое законодательство не вправе. Данное положение вытека­ет из п. "ж" ст. 71 Конституции РФ, отнесшей к ведению Россий­ской Федерации "установление правовых основ единого рынка". Как мы уже знаем, конкуренция и ее антипод — монополии есть атрибут рынка. Во-вторых, понятие "законодательство", в отли­чие, например, от "законодательства" гражданского, используется здесь в широком смысле слова. Оно включает не только собственно законы, исходящие от законодательного органа Российской Феде­рации, но и от некоторых других федеральных органов государст­венной власти.

Развертывание нормативно-правовой основы начинается с Конституции РФ, которая содержит фундаментальные нормы. Они включены, в частности: в п. 1 ст. 8, согласно которому в Российской Федерации гарантируется поддержка конкуренции; п. 2 ст. 34, в соответствии с которым не допускается экономическая деятель­ность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию; п. 1 ст. 74, запрещающий на территории Российской Федерации установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения това­ров, услуг и финансовых средств.

Особую значимость в нормативно-правовой основе имеет уже упоминавшийся Федеральный закон "О конкуренции и ограниче­нии монополистической деятельности на товарных рынках", со­держащий нормы, специально направленные на регулирование обозначенных в его названии общественных отношений. Действуя на всей территории Российской Федерации, он определяет органи­зационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции и направлен на обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков.

Конкретная сфера применения закона чрезвычайно широка. Пре­жде всего, под действие закона подпадают все участники социально­го общения: российские и иностранные юридические лица, федераль­ные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также физические лица — граждане, иностранцы и лица без граж­данства. Условие действия закона всего одно — участие перечислен­ных лиц в общественных отношениях, влияющих на конкуренцию.

Далее, Закон распространяется на все товарные рынки в Рос­сийской Федерации. Кроме того, Закон применяется и в тех случа­ях, когда действия и соглашения, соответственно совершаемые либо заключаемые указанными лицами за пределами территории Рос­сийской Федерации, приводят или могут привести к ограничению конкуренции или влекут за собой другие отрицательные последст­вия на рынках в Российской Федерации.

В Законе решена проблема его соотношения с другими зако­нодательными актами, регулирующими сходные рыночные отно­шения, выделены те из них, к которым он не применяется вовсе или применяется с некоторыми ограничениями. Закон не распро­страняется на отношения, связанные с объектами исключитель­ных прав, за исключением случаев, когда соглашения, связанные с их использованием, направлены на ограничение конкуренции. От­ношения, связанные с монополистической деятельностью и недобро­совестной конкуренцией на рынках ценных бумаг и финансовых услуг, за исключением случаев, когда складывающиеся на этих рынках отношения оказывают влияние на конкуренцию на товар­ных рынках, регулируются иными законодательными актами Рос­сийской Федерации*. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые содержат­ся в антимонопольном законодательстве Российской Федерации, то применяются правила международного договора.

* См., например: Федеральный закон от 23 июня 1999 г. "О защите конку­ренции на рынке финансовых услуг" // СЗ РФ, 1999, № 26, ст. 3174.

Закон установил, что проведение государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической де­ятельности и недобросовестной конкуренции осуществляется фе­деральным антимонопольным органом. Таким органом в настоящее время является Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства — правопреемник Государствен­ного антимонопольного комитета РФ, который до 1997 г. именовал­ся Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур*. Отметим сейчас два обстоятельства. Первое — основные задачи этого министерства. Ими являются: содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства; преду­преждение, ограничение и пресечение монополистической деятель­ности и недобросовестной конкуренции; государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.

* См. об этом: Указы Президента РФ "О системе федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г. № 1176, "Вопросы феде­ральных органов исполнительной власти" от 6 сентября 1996 г. № 1326 и "О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти" от 17 марта 1997 г. № 249 // СЗ РФ, 1996, № 34, ст. 4081; № 37, ст. 4264; 1997, № 12, ст. 1419; "О статусе федеральных органов исполни­тельной власти" от 22 сентября 1998 г. № 1142 // Российская газета. 1998. 23 сент.; Положение о Министерстве утверждено постановлением Прави­тельства РФ от 12 июля 1999 г. № 793 // СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3756.

Второе — структура Министерства. Она состоит из цент­рального аппарата, включающего министра, его заместителей, управления и отделы. Министерство РФ для осуществления своих полномочий создает свои территориальные органы и назначает со­ответствующих должностных лиц. Территориальные органы под­ведомственны министерству и осуществляют свою деятельность на основе положения, утверждаемого Министерством. Последнее наделяет территориальные органы полномочиями в пределах сво­ей компетенции. Действующее положение о территориальном управ­лении утверждено Государственным антимонопольным комитетом РФ 13 ноября 1995 г. В тексте учебника при использовании терми­нов "федеральный антимонопольный орган", "федеральные анти­монопольные органы", если не оговорено иное, имеется в виду не­посредственно само министерство и его территориальные управ­ления.

Третье место в иерархии нормативно-правовой основы зани­мают федеральные законы. Регулятивная возможность последних сужена тем, что они издаются в соответствии с Законом о конку­ренции. Такое нормативное положение сформулировано в ст. 1 этого Закона. Для правильного его применения требуются некото­рые пояснения. Дело в том, что главным нормативно-правовым регу­лятором предпринимательства, включая, конечно, конкуренцию и монополистическую деятельность, является гражданское законодательство. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Выводы очевидны: в части, касающейся гражданско-правовых отношений, ГК должны соот­ветствовать и сам Закон о конкуренции, и все другие федеральные законы. В указанном смысле в иерархии рассматриваемой норма­тивно-правовой основы ГК РФ идет вслед за Конституцией РФ и располагается между ею и Законом о конкуренции.

На сегодняшний день действуют десятки федеральных зако­нов, в которых имеются нормы права, призванные укрепить пра­вовые гарантии свободной конкуренции и ограничить монополис­тическую деятельность. Насколько оправданна такая практика? Ведь есть посвященный этому специальный Федеральный закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", там и надлежало бы концентрировать все соответствующие нормы, делая закон актом, все более приближаю­щимся к кодексу. Думается, что сложившаяся практика вполне уместна. Во-первых, в каждом законе, когда регулируемые им об­щественные отношения могут приобрести конкурентный характер, надлежит о подобной перспективе напоминать их субъектам. Во-вторых, конкуренция и монополистическая деятельность чрезвы­чайно обширны и многообразны, их проявления подчас бывают весьма оригинальны и непредсказуемы. Целесообразно поэтому общие нормы, содержащиеся в специальном законе, конкретизи­ровать в других законах или, при необходимости, устанавливать в последних новые правила, отражающие специфику регулируемых ими отношений в конкуренции и монополистической деятельности.

Федеральные законы, содержащие интересующие нас нормы права, можно свести в две группы. В первую входят те из них, которые не предусматривают заметных особенностей в конкурен­ции и монополистической деятельности регулируемых ими обще­ственных отношений. Их нормы — отсылочные. Так, ст. 31 Закона РФ "О страховании" от 27 ноября 1992 г. гласит: предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и не­добросовестной конкуренции на страховом рынке обеспечивается государственным федеральным антимонопольным органом Россий­ской Федерации в соответствии с антимонопольным законодатель­ством Российской Федерации*.

* Российская газета. 1993. 12 янв. Новое название Закона — "Об организа­ции страхового дела в Российской Федерации", см.: Российская газета. 1998. 4 янв.; СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3729.

Вторая группа — более многочисленна и включает федераль­ные законы, которые наряду с отсылочными содержат нормы, уточ­няющие виды правонарушений, влекущих юридическую ответст­венность, механизм государственного контроля за соблюдением законодательства и т. п. Например, в ст. 23 Федерального закона "О почтовой связи" от 17 июля 1999 г. констатируется, что дея­тельность в области почтовой связи на территории Российской Фе­дерации осуществляется в соответствии с политикой демонополи­зации и развития конкуренции*. Федеральный орган исполнитель­ной власти в области связи, федеральная служба почтовой связи во взаимодействии с федеральным антимонопольным органом по­ощряют и поддерживают добросовестную конкуренцию при пре­доставлении услуг почтовой связи в соответствии с законодатель­ством Российской Федерации.

* Российская газета. 1999. 22 июля.

Определенные в законе организации почтовой связи, совер­шающие действия, которые имеют либо могут иметь своим резуль­татом существенные ограничения конкуренции, ущемление инте­ресов других физических и юридических лиц, создание и поддер­жание дефицита услуг почтовой связи либо повышение тарифов на них, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за следующие конкретные действия: изъ­ятие из обращения средств почтовой связи; необоснованное пре­кращение предоставления услуг почтовой связи; заключение дого­воров о разграничении рынка услуг почтовой связи или об ограни­чении конкуренции; создание иных препятствий для расширения рынка услуг почтовой связи.

Антимонопольные правила Федерального закона "О банках и банковской деятельности" от 2 декабря 1990 г. (в редакции от 3 февраля 1996 г.)* запретили кредитным организациям заключать соглашения и осуществлять согласованные действия, направлен­ные на монополизацию рынка банковских услуг, а также на огра­ничение конкуренции в банковском деле. Приобретение акций (до­лей) кредитных организаций, а также заключение соглашений, предусматривающих осуществление контроля за деятельностью кредитных организаций (групп кредитных организаций), не долж­ны противоречить антимонопольным правилам. Соблюдение анти­монопольных правил в сфере банковских услуг контролируется федеральным антимонопольным органом Российской Федерации совместно с Центральным банком России. Подготовлен и находит­ся на рассмотрении Государственной Думы проект специального федерального закона об антимонопольном регулировании банков­ской деятельности.

* Российская газета. 1996. 10 февр.

Согласно Федеральному закону "О животном мире" от 24 ап­реля 1995 г. запрещаются или в установленном порядке признают­ся неправомочными действия органов государственной власти, а также юридических лиц и граждан, направленные на ограничение вопреки условиям конкурсов доступа к участию в них всех жела­ющих приобрести право на пользование животным миром; уклонение от предоставления лицензий на пользование животным миром победителям конкурсов*.

* Российская газета. 1995. 4 мая.

Из сказанного можно сделать важный для государственных органов и предпринимательской практики вывод: применение и использование норм о конкуренции и монополистической деятель­ности, включенных в различные федеральные законы, предпола­гает обязательную увязку этих норм с общими правилами антимо­нопольного регулирования, содержащимися в Федеральном зако­не "О конкуренции и ограничении монополистической деятельнос­ти на товарных рынках".

Четвертое, по значению, место в антимонопольном законода­тельстве принадлежит указам Президента РФ. Они должны соот­ветствовать Конституции РФ и федеральным законам. Значение указов Президента РФ, их тесную взаимосвязь с федеральными законами можно проиллюстрировать на примере реформы жилищно-коммунального хозяйства. 24 декабря 1992 г. был принят Закон РФ "О федеральной жилищной политике"*, положивший начало коренному пересмотру жилищных правоотношений. Принципиально новыми в этом законе были положения о развитии конкуренции. На органы государственной власти и органы местного самоуправ­ления возлагалась обязанность, как правило, на конкурсной осно­ве: размещать финансируемые ими заказы на проектирование, строительство и реконструкцию жилищного фонда; заключать до­говоры на оказание услуг по содержанию и ремонту государствен­ного и муниципального жилищного фонда. К конкурсу было пред­ложено привлекать всех заинтересованных хозяйствующих субъ­ектов, включая иностранных, любых форм собственности.

* Российская газета. 1993. 23 янв.

28 апреля 1997 г. Президент РФ издал Указ № 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации", ко­торым утвердил Концепцию этой реформы*. Среди основных на­правлений реформирования на передний план, продолжая идеи Закона "О федеральной жилищной политике", были поставлены де­монополизация и развитие конкурентной среды. К сферам деятель­ности, где возможно развитие конкуренции, отнесены, в частности:

управление и обслуживание жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства;

привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в том числе автоном­ные системы жизнеобеспечения, не связанные с сетевой инженер­ной инфраструктурой объекты (крышные, котельные, газоснабже­ние от емкостного и баллонного газа и другие);

выполнение отдельных работ по обслуживанию объектов ком­мунального хозяйства (ремонт и прочистка сетей, уборка мусора, эксплуатация лифтового хозяйства и тому подобное);

проектно-изыскательские и строительные работы по разви­тию объектов коммунального назначения.

* Российская газета. 1997. 7 мая.

Пятое, заключительное по значению место в антимонополь­ном законодательстве отведено постановлениям и распоряжениям Правительства РФ. Сразу надо оговориться, что включение распо­ряжений в структуру законодательства представляется ошибоч­ным. По общему правилу, к законодательству относятся только государственные решения, содержащие нормы права, — общие пра­вила поведения. Распоряжения же — акты не нормативные, а ин­дивидуальные, рассчитанные на однократное исполнение конкрет­ными лицами. Постановления и распоряжения Правительства РФ должны соответствовать Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Поскольку, как мы видим, по вопросам конкуренции и монополистической деятельности действует боль­шое число федеральных законов и указов Президента РФ, то не­обходимость в правительственном нормотворчестве возникает редко.

Значительным вкладом в дело поощрения конкуренции яви­лась Государственная программа демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основ­ные направления и первоочередные меры), утвержденная поста­новлением Правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 191*. Демоно­полизация есть снижение концентрации производства товаров и создание необходимых условий для развития конкуренции на товарных рынках. Программа установила цели, приоритеты и место демонополизации экономики и развития конкуренции в общей го­сударственной политике экономических реформ, этапы и методы формирования и развития конкурентной среды, задания и меро­приятия по демонополизации экономики и развитию конкуренции на федеральном, отраслевом и региональных уровнях, а также ог­раничения в этой области.

* Российская газета. 1994. 14 апр.

Постановлением Правительства РФ предусмотрено, что не­отъемлемую часть Государственной программы составляют отрас­левые программы демонополизации экономики и развития конку­ренции. Они включают в себя анализ структуры товарных рынков по продукции отрасли, уровня и форм проявления отраслевого монополизма, обоснованные предложения по перечню субъектов естественной монополии, планы демонополизации экономики и раз­вития конкуренции на рынках временных монополий* на феде­ральном уровне.

* Временная монополия — это монополия в условиях временного отсутст­вия конкуренции. Она часто возникает в результате обновления произ­водства (использования изобретений, внедрения патентов, лицензионного оборудования и т. п.).

Региональные программы демонополизации экономики и раз­вития конкуренции (республик, краев, областей и т.д.) входят в состав программ социально-экономического развития региона и являются их неотъемлемой частью. Они включают анализ струк­туры товарных рынков, обоснованные предложения по перечню субъектов естественной монополии, планы демонополизации и раз­вития конкуренции на рынках временных монополий на местном уровне. В составе региональных программ формируются предло­жения по демонополизации и развитию конкуренции на межреги­ональных товарных рынках.

Таким образом, введена трехуровневая система программи­рования демонополизации экономики и развития конкуренции, что наиболее полно соответствует реалиям, сложившимся на россий­ских товарных рынках. Государственная программа устанавлива­ла приоритеты политики демонополизации экономики и развития конкуренции на 1994—1995 гг. и в конкретной своей части в значи­тельной мере выполнена. Разработан и ждет утверждения проект новой Государственной программы.

Вместе с Государственной программой Правительство РФ ут­вердило план мероприятий по ее реализации. Основой плана было укрепление нормативно-правовой базы конкуренции  монополис­тической деятельности. В частности, еще до конца 1994 г. должны были быть подготовлены законопроекты:

"О монополиях", определяющий порядок государственного контроля и регулирования субъектов естественной и других видов монополий на федеральном и местном уровнях;

"Об организованных товарных рынках", определяющий пра­вовые основы торгового посредничества и порядок осуществления торгов в виде аукционов, ярмарок, тендерных сделок, а также бир­жевой торговли;

"О слияниях и концентрации производства и капитала", опре­деляющий контролируемые уровни концентрации производства и капитала, достигнутые путем слияния, а также систему анти­монопольных запретов в целях предупреждения монополиза­ции рынков;

о внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР", отражающий изменение государственного статуса и системы государственной власти Рос­сии, расширяющий правовые гарантии защиты иностранных инвестиций в целях развития конкурентной среды внутреннего рынка России;

"О концессиях", определяющий условия и порядок их созда­ния на территории Российской Федерации в целях развития эко­номики и конкурентной среды рынка. К сожалению, перечислен­ные очень нужные законы так и не появились.

Второй блок нормативно-правовой основы конкуренции и монополистической деятельности составляют нормативные акты, которые издавал Государственный антимонопольный ко­митет РФ. Такую возможность предоставил ему Федеральный закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятель­ности на товарных рынках". Теперь это делает упоминавшееся выше Министерство РФ. Нормативные акты федерального антимонополь­ного органа РФ принимаются на основе антимонопольного законо­дательства и должны соответствовать ему. На многие из них будут делаться ссылки в дальнейшем тексте темы. Здесь же обратим внимание лишь на то, что юридическое значение и правовые по­следствия ведомственных актов федерального антимонопольного органа РФ неодинаковы. Он принимает ряд нормативных актов, издание которых прямо поручено ему Федеральным законом "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" или вытекает из его норм. Например, п. 3 ст. 27 Федерального закона установил, что порядок рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства федеральными ан­тимонопольными органами определяется Правилами, утверждае­мыми Государственным антимонопольным комитетом РФ; предпо­следняя часть ст. 12 того же Федерального закона наделила Госу­дарственный антимонопольный комитет РФ правом давать разъ­яснения по вопросам применения антимонопольного законодатель­ства. Разумеется, в обоих случаях акты Государственного антимо­нопольного комитета РФ имеют нормативный характер и обяза­тельны для исполнения.

Результатом нормотворчества федерального антимонопольного органа РФ является разработка, утверждение и публикация им рекомендаций по различным вопросам реализации антимонополь­ного законодательства. Названные акты также считаются норма­тивными, однако, что уже следует из их наименования, не облада­ют юридической силой общеобязательности. Вместе с тем они иг­рают важную роль в уяснении предпринимателями, государствен­ными и муниципальными служащими, всеми гражданами смысла отдельных правовых норм и процедур их воплощения в жизнь, способствуют обеспечению единообразного понимания и примене­ния антимонопольного законодательства на территории всей страны.

Третий блок нормативно-правовой основы конкуренции и монополистической деятельности весьма специфичен, его вклю­чение сюда может показаться преждевременным. Речь идет о соответствующих договорах и соглашениях, заключаемых госу­дарствами — участниками СНГ. В лекциях уже отмечалось стрем­ление многих из них к сближению и последующему восстановле­нию единого экономического и правового пространства. Экономи­ческую основу этих процессов составляет общий в масштабах СНГ рынок с присущими ему конкуренцией и монополистической дея­тельностью. Рынок сыграет свою интегрирующую роль только при условии постоянной работы по согласованию, а затем и унифика­ции антимонопольного законодательства. Реальные сдвиги в ука­занном направлении уже предпринимаются, и документы, в кото­рых официально закреплены достигнутые договоренности, вполне могут претендовать сейчас, а тем более в ближайшем будущем на самостоятельное место в рассматриваемой нами нормативно-пра­вовой основе.

12 марта 1993 г. в Москве подписано Соглашение о согласова­нии антимонопольной политики (государств — участников Содру­жества Независимых Государств)*, в котором подчеркнуто, что со­гласованные действия по предупреждению, ограничению, пресе­чению монополистической деятельности и развитию конкуренции есть необходимое условие расширения торгово-экономических от­ношений. Согласование антимонопольной политики осуществляет­ся государствами на основе совместных действий, принципов и правил, добровольно принятых на себя обязательств, равенства прав и ответственности. Участники Соглашения договорились сосредо­точить усилия на обнаружении и пресечении:

монополистических действий хозяйствующих субъектов и не­правомерных действий органов власти и управления, направлен­ных на ограничение конкуренции;

достигнутых в любой форме соглашений (согласованных дей­ствий) конкурирующих хозяйствующих субъектов (потенциальных конкурентов), если такие соглашения (согласованные действия) имеют либо могут иметь своим результатом существенное ограни­чение конкуренции;

недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов.

* Вестник ВАС РФ, 1993, №10. С.   56 – 57.

Они выразили также намерение добиваться единообразия в установлении критериев и способов оценки монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, процедур рассмот­рения и пресечения нарушений антимонопольного законодатель­ства.

23 декабря 1993 г. в Ашхабаде во исполнение Соглашения за­ключен развернутый Договор о проведении согласованной антимо­нопольной политики. Цель договора — определить правовые осно­вы по предупреждению, ограничению и пресечению монополисти­ческой деятельности и недобросовестной конкуренции хозяйству­ющих субъектов в рамках общего экономического пространства и не подпадающие под действие национального законодательства стран СНГ. Участники СНГ обязались: координировать совмест­ные действия по предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; сближать антимонопольное законодательство в той мере, в какой это необходимо для реализации Договора; создавать условия для развития конкуренции, эффективного функционирования товар­ных рынков и защиты прав потребителей; согласовывать порядок рассмотрения и оценки монополистической деятельности хозяйст­вующих субъектов, органов власти и управления и создавать на этой основе механизм сотрудничества. Центральное место в Дого­воре занимает ст. 3, установившая общие правила конкуренции хозяйствующих субъектов, действующих на территории стран Со­дружества.

* Вестник  ВАС РФ, 1994, № 3. С. 60-64.

В целях практической реализации Договора учрежден особый наднациональный орган — Межгосударственный совет по антимо­нопольной политике, разработано и утверждено Положение о нем*. Для осуществления своих функций Межгосударственному совету предоставлено право: разрабатывать и утверждать регламент своей работы, а так­же вносить в него изменения;

организовывать проведение экспертизы проектов документов, связанных с реализацией положений Договора о проведении со­гласованной антимонопольной политики;

создавать для подготовки соответствующих проектов докумен­тов рабочие группы экспертов;

вносить на рассмотрение Совета глав правительств Содруже­ства Независимых Государств и Координационно-консультативно­го комитета Содружества документы, подготовленные Антимоно­польным советом для принятия по ним решений и подписания в установленном порядке;

выдавать хозяйствующим субъектам стран СНГ обязатель­ные для исполнения предписания по принятым решениям;

выходить с ходатайствами и запросами по разрешению спо­ров в Экономический Суд Содружества Независимых Государств;

запрашивать и получать от стран СНГ информацию, необхо­димую для выполнения своих функций.

В практику регулирования взаимоотношений между страна­ми — участниками СНГ вошли многосторонние и двусторонние соглашения. 29 марта 1996 г. подписан Договор между Республи­кой Белоруссия, Республикой Казахстан, Кыргызской Республи­кой и Российской Федерацией об углублении интеграции в эконо­мической и гуманитарной областях, по которому стороны обяза­лись создавать необходимые условия функционирования "общего рынка", обеспечивать равноблагоприятные условия для свободной экономической деятельности хозяйствующих субъектов своих го­сударств**. 2 апреля 1997 г. заключен договор о Союзе Беларуси и России. Устав Союза к задачам в экономической сфере отнес со­здание условий для свободной экономической конкуренции хозяй­ствующих субъектов***.

* Вестник ВАС РФ, 1994, № 3. С. 65—66.

** Инвест-курьер. Специальный выпуск издания Госкомимущества России "Панорама приватизации". Июнь 1996 г. С. 3—8.

*** Российская газета. 1997. 24 мая.

8. В последнее время высказываются мнения о том, что идет формирование или даже уже сформировалась новая отрасль пра­ва — конкурентное. Есть большие сомнения в полезности подобно­го подхода, он вряд ли послужит упорядочению конкуренции и ограничению монополистической деятельности. Во-первых, из самого названия предлагаемой отрасли выпала вторая составляющая еди­ных регулируемых общественных отношений — монополистическая деятельность. Во-вторых, и это главное, давно сложившаяся в нашей стране и "разделенная" на отрасли система права охваты­вает все действующие нормы права. Появление новых отраслей права возможно только в рамках этой системы и исходя из выра­ботанных наукой и закрепленных нормотворческой практикой кри­териев — предмета и метода правового регулирования. Речь мо­жет идти лишь об имеющем прикладное значение искусственном конструировании по различным другим критериям производных, комплексных групп норм права. Нагромождение одних отраслей права над другими ("предпринимательского", "конкурентного", "корпоративного" и т. п.) непродуктивно. Во избежание путаницы и в целях правильной ориентации участников общественных отно­шений, в том числе предпринимателей, в "правовом пространстве" предполагаемые группы норм права правильнее называть не от­раслями права, а законодательством. Именно законодательство, как зафиксировано в ст. 11 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рын­ках", регулирует отношения по поводу конкуренции и монополис­тической деятельности.