§ 2. Государственное регулирование, контроль и юридическая ответственность в сферах естественных монополий

1. Для регулирования и контроля деятельности субъектов ес­тественных монополий образуются федеральные органы исполни­тельной власти по регулированию естественных монополий (да­лее — органы регулирования естественных монополий). По своим структуре и функциям, а также полномочиям и порядку их осу­ществления они имеют много сходного с федеральными антимоно­польными органами.

Органы регулирования естественных монополий образуют­ся во всех узаконенных сферах деятельности естественных мо­нополий. Однако необязательно в каждой сфере иметь отдельный орган. Один федеральный орган исполнительной власти может ре­гулировать сразу несколько сфер деятельности естественных монополий. Для осуществления своих полномочий они вправе созда­вать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции. Территориальные органы создаются с разрешения Правительства РФ и образуют вместе с соответст­вующим федеральным органом единую систему регулирования в соответствующей сфере естественной монополии.

Субъекты Российской Федерации, в свою очередь, могут со­здавать свои аналогичные органы. Например, в упоминавшемся проекте закона "О регулировании естественных монополий в горо­де Москве" есть такая норма: для регулирования и контроля дея­тельности субъектов естественных монополий в сферах, указан­ных в настоящем законе, образуются органы исполнительной власти г. Москвы по регулированию естественных монополий в г. Москве в порядке, установленном для городской администрации. Органы регулирования в ходе осуществления своих полномочий взаимо­действуют с федеральными органами исполнительной власти по регулированию естественных монополий и их территориальными органами, а также территориальным управлением Государствен­ного антимонопольного комитета Российской Федерации по г. Мос­кве и Московской области.

Государственные органы субъектов Российской Федерации по регулированию естественных монополий не входят в систему федеральных органов исполнительной власти. Жизнь покажет, насколько целесообразной окажется складывающаяся многослой­ная, разрозненная и дорогостоящая структура государственного регулирования и контроля. Думается, более эффективным было бы, в зависимости от складывающейся ситуации на рынках с участием субъектов естественных монополий, кадровых возмож­ностей и иных факторов, взаимное делегирование соответствую­щих полномочий: субъектов Российской Федерации — федераль­ным органам или федеральных органов — субъектам Российской Федерации.

2. В настоящее время идет формирование федеральных орга­нов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъ­ектов Российской Федерации по регулированию деятельности субъ­ектов естественных монополий. Первой Указом Президента РФ от 19 ноября 1995 г. № 1194 была образована Федеральная энергети­ческая комиссия Российской Федерации (ФЭК РФ)* как федераль­ный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефте­продуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энер­гии. Указом Президента РФ от 25 января 1996 г. № 96 была обра­зована Федеральная служба Российской Федерации по регулиро­ванию естественных монополий в области связи (ФСЕМС России)**.

* Российская газета. 1995. 2 дек.

 ** СЗ РФ, 1996, № 5 , ст. 462.

Будучи федеральным органом исполнительной власти, служба регулировала естественные монополии в сфере услуг общедос­тупной электрической и почтовой связи. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" этот орган переименован в Федераль­ную службу России по регулированию естественных монополий в области связи. Последней по счету была образована Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России)*. Упомянутым выше Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. она также переиме­нована и стала называться Федеральной службой России по регу­лированию естественных монополий на транспорте. Она имела статус федерального органа исполнительной власти по регулиро­ванию естественных монополий в следующих сферах: железно­дорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов.

* СЗ РФ, 1996, № 10, ст. 878.

Правительство РФ 19 сентября 1997 г. постановлением № 1202 утвердило Положение о Федеральной службе России по регулиро­ванию естественных монополий на транспорте* (в настоящее время утратило силу). Федеральная служба являлась юридическим ли­цом. В ней образовалось правление, численность и персональный состав которого устанавливался Правительством РФ. Членами прав­ления Федеральной службы назначались не менее чем на 4 года высококвалифицированные специалисты, имеющие опыт работы в соответствующей области. Для обеспечения преемственности в де­ятельности правления ежегодно, начиная с пятого года его работы, должна осуществляться замена до одной трети членов правления. В пределах установленной Правительством РФ численности ра­ботников и выделенных бюджетных ассигнований на их содержа­ние Федеральная служба создает, реорганизует и ликвидирует свои территориальные органы, а также утверждает положения о них. Основными задачами Федеральной службы были определены:

государственное регулирование деятельности субъектов ес­тественных монополий на транспорте по вопросам ценообразова­ния и взаимоотношений с потребителями транспортных услуг;

либерализация государственного регулирования цен (тарифов) в условиях развития конкуренции на транспорте;

создание условий для развития конкуренции на рынке транс­портных услуг, обеспечение равного доступа потребителей к ин­фраструктуре транспорта;

регламентация деятельности субъектов естественных моно­полий на транспорте в пределах компетенции Федеральной служ­бы, обеспечение возможности ознакомления с ценами (тарифами) и правилами их определения.

* Российская газета. 1997. 17 окт.

Федеральная служба также:

осуществляет контроль за ценами (тарифами) на транспорт­ные услуги;

устанавливает порядок и условия заключения и исполнения договоров с потребителями, подлежащими обязательному обслу­живанию субъектами естественных монополий на транспорте;

направляет субъектам естественных монополий на транспор­те обязательные для исполнения предписания в случае наруше­ния ими законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, в том числе об устранении последствий таких нару­шений, о заключении договоров с потребителями транспортных ус­луг, подлежащими обязательному обслуживанию, о внесении из­менений в заключенные с ними договоры, о перечислении в феде­ральный бюджет прибыли (дохода), полученной ими в результате действий, нарушающих законодательство Российской Федерации о естественных монополиях;

в пределах своей компетенции принимает решения и дает пред­писания, обязательные для исполнения федеральными органами ис­полнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, об из­менении или отмене принятых ими актов, не соответствующих зако­нодательству Российской Федерации о естественных монополиях;

привлекает к административной ответственности в виде пред­упреждения или штрафа руководителей субъектов естественных монополий на транспорте, должностных лиц федеральных орга­нов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъ­ектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в случаях, предусмотренных законодательством Российской Фе­дерации;

осуществляет постоянный контроль за эффективностью инвес­тиционной деятельности субъектов естественных монополий на транс­порте и целевым использованием ими государственных средств.

Согласно Указу Президента РФ от 22 сентября 1998 г. № 1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Фе­деральная служба России по регулированию естественных моно­полий в области связи и Федеральная служба России по регулиро­ванию естественных монополий на транспорте упразднены. Их функции переданы вновь образованному Министерству РФ по ан­тимонопольной политике и поддержке предпринимательства. К это­му министерству перешли и функции упраздненных Государст­венного комитета РФ по поддержке и развитию малого предпри­нимательства, а также, как уже отмечалось выше, — Государственного антимонопольного комитета РФ. Упразднением перечис­ленных федеральных органов и концентрацией их функций в рам­ках одного федерального органа в ранге Министерства Российской Федерации преследовалась цель усилить государственную поддерж­ку развития предпринимательства, особенно малого и среднего. Что касается Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации, то намечавшееся ее упразднение не было осуществлено и у нее сохранился статус самостоятельного федерального органа исполнительной власти*.

*  См. об этом: Указы Президента РФ от 25 мая 1999 г. № 651 // Россий­ская газета. 1999. 29 мая; от 28 июня 1999 г. № 835 // СЗ РФ, 1999, № 27, ст. 3308; от 17 августа 1999 г. № 1062 // Российская газета. 1999. 18 авг

3. Итак, естественные монополии находятся под непосредст­венным контролем сразу двух федеральных структур — антимо­нопольных органов, полномочия которых по обеспечению соблю­дения антимонопольного законодательства распространяются на всех хозяйствующих субъектов, и специальных органов регули­рования деятельности естественных монополий. Для всех пред­принимателей и, прежде всего, самих субъектов естественных монополий важно знать, какую конкретную деятельность послед­них регулируют специальные федеральные органы исполнитель­ной власти, а какую контролируют федеральные антимонополь­ные органы. Необходимо также иметь представление об особен­ностях функций и полномочий специальных органов регулирова­ния, а также о порядке их реализации. В свою очередь, контроле­рам — федеральным антимонопольным органам и специальным органам исполнительной власти надлежит в своей практической работе, с одной стороны, четко разграничивать свои функции и полномочия, не допускать дублирования и подмены, не занимать­ся одним и тем же делом, а с другой — организовать взаимодей­ствие так, чтобы между их усилиями не оставалось "белых пя­тен", позволяющих естественным монополиям уходить от госу­дарственного воздействия, чтобы все, что в соответствии с зако­нодательством должно регулироваться и контролироваться, дей­ствительно регулировалось и контролировалось. Остановимся на некоторых из этих проблем.

4. Вспомним, что рассматриваемые в данной теме специаль­ные органы называются органами регулирования и контроля. По­этому необходимо четко различать осуществляемые ими в отно­шении естественных монополий государственное регулирование, с одной стороны, и государственный контроль — с другой. Суть лю­бого регулирования состоит в упорядочении деятельности участ­ников социального общения, прежде всего в установлении для них определенных правил поведения, в данном случае — в рыночных отношениях. Регулирование является основной формой воздейст­вия государства на естественные монополии, и его специфика про­является в его методах. Федеральные антимонопольные органы сходными методами не наделены. Федеральным законом "О есте­ственных монополиях" установлены два специфических метода. Применение иных методов на допускается.

Во-первых, органы, регулирования естественных монополий могут применять ценовое регулирование, осуществляемое по­средством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня. Государство не вправе использовать ценовое регулирование в рыночных отношениях. Согласно ст. 424 ГК РФ исполнение договора оплачивается по цене, установленной согла­шением сторон. И только в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавли­ваемые или регулируемые уполномоченными на то государствен­ными органами. Такое исключительное право и предоставлено органам регулирования естественных монополий. Этот метод логично вытекает непосредственно из понятия естественной мо­нополии, существенный элемент которого — неэластичные цены на ее товары. Само ценовое регулирование осуществляется путем установления либо фиксированной цены, либо предельного уров­ня цен (тарифов), либо предельных коэффициентов изменения цен (тарифов) на товары, производимые (реализуемые) субъек­том естественной монополии*.

* См.: постановление Правительства РФ от 13 октября 1999 г. № 1158 "Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формиро­вания цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий" // СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5060.

Второй специфический метод регулирования — определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае не­возможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии. Необходимость его применения прямо детерминирова­на природой естественных монополий. Производимые в них това­ры нередко объективно ограничены по своим ресурсам, а то и во­все почерпаемы (полное использование разведанных месторожде­ний, сокращение добычи и т. п.). Это обстоятельство позволяет субъ­ектам естественных монополий выборочно, по своему усмотрению, продавать товары одним потребителям и лишать этих товаров дру­гих потребителей. Вмешательство государства призвано защитить интересы всех потребителей.

5. Осуществляемый специальными органами контроль более всего сближает их (и допускает смешение) с контрольной деятель­ностью федеральных антимонопольных органов. Его специфика — в целях и предмете контроля, а также в тесной связи с осущест­вляемым этими же специальными органами государственным ре­гулированием.

Цель контроля — добиться проведения эффективной госу­дарственной политики в сферах деятельности естественных монополий. Контроль, органично дополняя регулирование, призван предупредить нарушения законодательства о естественных моно­полиях, служит правовым средством, с помощью которого приме­ненные методы регулирования последовательно воплощаются в жизнь. Исходя из цели, Федеральный закон "О естественных мо­нополиях" определил два относительно самостоятельных участка подконтрольных действий с участием или в отношении субъектов естественных монополий.

Первое направление контроля — защита потребителей то­варов естественных монополий. Под контроль поставлены такие действия, которые могут иметь своим результатом ущемление ин­тересов потребителей. Однако контролю подлежат не все действия (сделки), а лишь совершаемые с товарами, в отношении которых применено государственное регулирование.

Второе направление контроля — активизация поиска пу­тей демонополизации естественных монополий, устранение пре­пятствий, мешающих развитию здесь свободной конкуренции. Контролю подлежат действия (сделки) с участием или в отноше­нии естественных монополий, результатом которых может стать сдерживание экономически оправданного перехода соответствую­щего товарного рынка из состояния естественной монополии в со­стояние конкурентного рынка.

Подобно федеральным антимонопольным органам, на специ­альные государственные органы регулирования естественных мо­нополий возложен предварительный и последующий (уведомитель­ный) контроль. Предварительный контроль охватывает три груп­пы действий (сделок).

Первая группа — контроль за любыми сделками, в результа­те которых субъект естественной монополии приобретает право собственности на основные средства или право пользования основ­ными средствами, не предназначенными для производства (реали­зации) товаров, в отношении которых применяется регулирование, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монопо­лии по последнему утвержденному балансу. Как явствует из при­веденного законоположения, контроль за сделками, например до­говорами купли-продажи, подряда, аренды и т. п., должен предуп­редить "перерождение" специфического естественно-монопольного направления в иную хозяйственную деятельность, не допустить отвлечения внимания и усилий субъектов естественных монопо­лий от производства продукции именно естественных монополий, так как в противном случае на рынке может не оказаться нужных потребителям товаров.

Вторая подконтрольная группа действий — контроль за ин­вестициями субъекта естественной монополии в производство (ре­ализацию) товаров, в отношении которых не применяется регули­рование и которые составляют более 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утверж­денному балансу. Как мы видим, назначение контроля то же, что и в первой группе действий: не допустить отвлечения значительных средств естественных монополий в капиталовложения на иные нужды, прямо не относящиеся к производству товаров естествен­ных монополий.

Третья группа подконтрольных действий — контроль за про­дажей, сдачей в аренду или иной сделкой, в результате которой хозяйствующий субъект приобретает право собственности либо владения и (или) пользования частью основных средств субъекта естественной монополии, предназначенных для производства (ре­ализации) товаров, в отношении которых применяется регулиро­вание, если балансовая стоимость таких основных средств превы­шает 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу. Эта группа под­контрольных действий также сходна с двумя уже рассмотренны­ми. Контроль здесь служит тому, чтобы исключить "перетаскива­ние" имущества субъектов естественных монополий, используемо­го для производства естественно-монопольных товаров. Опасность подобных действий состоит в том, что и у "искусственно" появив­шегося нового, и у "урезанного" прежнего субъектов естественной монополии могут уменьшиться общий объем производства, увели­читься его издержки и подняться цена, что отрицательно скажет­ся на состоянии рынка соответствующих товаров, нанесет ущерб интересам потребителей.

Во всех трех группах контроль не является глобальным, рас­пространяется не на весь, а лишь на строго установленный по сто­имости объем имущественных сделок (действий) — если он превы­шает десятую часть стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу. Такая величина имущественной операции способна существенно повлиять на результаты хозяйственной деятельности субъекта ес­тественной монополии, его положение на рынке товаров. Состав собственного капитала определяется организационно-правовой формой субъекта естественной монополии. У хозяйственных об­ществ это будет уставный капитал, у государственных унитарных предприятий — уставный фонд. Сюда же входит все, что "нажил", чем обогатился субъект естественной монополии в процессе своего функционирования — разного рода фонды (резервные и иные), непосредственная прибыль. Выраженный арифметически собствен­ный капитал равен балансовой стоимости активов за минусом за­емных средств. Частоту совершения подобных сделок законодатель не ограничивает, в чем кроется возможность обхода введен­ных ограничений путем совершения через короткий промежуток времени повторно одних и тех же сделок (действий). Отмеченное обстоятельство требует повышенного внимания со стороны кон­тролирующих органов.

До совершения вышеуказанных действий (сделок) субъект естественной монополии обязан представить в соответствующий орган регулирования естественной монополии ходатайство о даче согласия на их совершение и сообщить информацию, необходимую для принятия решения. Требования к содержанию такой инфор­мации и форме ее представления, а также порядок рассмотрения ходатайства определяются правилами, утверждаемыми соответст­вующим органом регулирования естественной монополии. Никакое другое лицо или орган, кроме самого субъекта естественной моно­полии, обращаться с подобным ходатайством в органы регулиро­вания естественных монополий не может.

Орган регулирования естественной монополии вправе отказать в удовлетворении ходатайства, если заявленные в нем действия могут привести к отрицательным последствиям, ущемлению интересов потребителей товара, а также в случаях, если заявителем не пред­ставлены все необходимые документы либо при их рассмотрении обнаружено, что содержащаяся в них информация, имеющая суще­ственное значение для принятия решения, является недостоверной. Не позднее 30 дней со дня получения ходатайства орган регулиро­вания естественной монополии сообщает заявителю в письменной форме о своем решении — согласии или отказе. Отказ должен быть мотивирован. Не получив разрешения государственного органа ре­гулирования естественных монополий, ее субъект не может совер­шать желаемое действие (сделку). Если он, нарушая запрет, все-таки заключит сделку, то последняя, как несоответствующая требо­ваниям закона, признается ничтожной. Заинтересованные лица мо­гут обратиться в суд с соответствующим заявлением в течение де­сяти лет со дня, когда началось исполнение такой сделки.

Последующий (уведомительный) контроль распространяется на два вида действий. Во-первых, лицо или группа лиц, которые в результате приобретения на рынке акций (долей) в уставном (скла­дочном) капитале субъекта естественной монополии либо в резуль­тате иных сделок (в том числе договоров поручения, доверитель­ного управления, залога) приобретают более чем 10% общего коли­чества голосов, приходящихся на все акции (доли), составляющие уставный (складочный) капитал субъекта естественной монополии, обязаны уведомить об этом, а также обо всех случаях изменения принадлежащего им количества голосов соответствующий орган регулирования естественной монополии в 30-дневный срок со дня приобретения.

Способы получения голосов являются не только следствием договоров поручения, доверительного управления и залога. Они могут быть самыми различными, никаких особых правовых пос­ледствий с ними не связывается. Надо лишь, чтобы способы были законными. Причины же уведомления понятны: располагая весо­мым числом акций (долей), постороннее лицо, совершенно не заин­тересованное в производстве товаров естественной монополии, мо­жет получить возможность оказывать решающее влияние на хо­зяйственную деятельность субъекта этой монополии.

Во-вторых, такую же обязанность несет субъект естественной монополии, приобретающий акции (доли) в уставном (складочном) капитале другого хозяйствующего субъекта, предоставляющие ему более чем 10% общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли). Причины уведомления сходны с рассмотренными причинами предварительного контроля: государство должно сле­дить за тем, чтобы субъекты естественных монополий не слишком увлекались "посторонними" делами, не снижали усилий по эф­фективному производству естественномонопольных товаров.

В обоих видах последующего (уведомительного) контроля фи­гурируют те же "более 10%", но только уже касающиеся чужих акций (долей) в уставном капитале субъекта естественной монопо­лии и акций (долей) самого субъекта естественной монополии в уставном капитале чужих (необязательно относящихся к естест­венным монополиям) хозяйствующих субъектов. Для осуществле­ния требований по последующему (уведомительному) контролю орган регулирования естественной монополии, не дожидаясь полу­чения уведомлений, вправе сам запрашивать у хозяйственных об­ществ и товариществ сведения о составе их участников, распола­гающих более чем 10% общего количества голосов.

В повышении эффективности предварительного и последую­щего контроля важное значение имеет обязанность субъектов ес­тественных монополий представлять соответствующему органу регулирования естественной монополии текущие отчеты о своей деятельности (порядок и сроки их представления устанавливают­ся органом регулирования естественной монополии) и проекты пла­нов капитальных вложений.

6. Несколько особняком стоит государственное воздействие на договорные гражданско-правовые отношения в сферах естест­венных монополий. К договорным отношениям специальные госу­дарственные органы применяют и методы регулирования, и кон­троль. Двойная "тяга" детерминирована правовой нормой, уста­новившей: субъекты естественных монополий не вправе отка­зываться от заключения договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Федеральным зако­ном "О естественных монополиях", при наличии у субъекта ес­тественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары. Таким образом, субъекты регулирования естественных монополий могут указывать потребителей, подлежащих обяза­тельному обслуживанию и с которыми субъекты естественных монополий должны оформлять договорные отношения, а при отказе делать это — понуждать субъектов естественных монополий к заключению таких договоров. Отказаться заключить договор субъ­ект естественной монополии может только в случае, если дока­жет отсутствие у него возможности произвести или продать товар. Если субъект естественной монополии не в состоянии полностью удовлетворить заявленный потребителем объем товара, то дого­вор заключается на установленный органом регулирования есте­ственных монополий "минимальный уровень". Снижать объем продажи товара ниже этого уровня субъект естественной моно­полии не вправе. При отказе заключить с ним договор потреби­тель может по своему выбору обратиться для разрешения воз­никшего спора в органы регулирования естественных монополий или в суд. Здесь мы имеем наглядный пример реализации обще­го правила, закрепленного в ст. 11 ГК РФ, согласно которому защита нарушенных или оспоренных гражданских прав осущест­вляется- не только через суд, арбитражный суд или третейский суд, но в случаях, предусмотренных законом, также в админи­стративном порядке.

Обязанность коммерческих организаций заключать договоры по продаже товаров со всеми, кто к ним обратится, регулируется нормами ст. 426 ГК РФ о публичном договоре. Статья распростра­няет свое действие, о чем сказано в ее тексте, и на перевозки транс­портом общего пользования, услуги связи, электроснабжение. Но было бы неверно соответствующие положения Федерального зако­на "О естественных монополиях" толковать как дублирование ГК РФ. Принципиальное отличие состоит в том, что здесь потребите­лю, предлагающему заключить с ним договор, не надо доказывать, что этот договор есть публичный. Договор подлежит заключению по другим основаниям — в силу регулирования деятельности субъ­екта естественной монополии соответствующим государственным органом регулирования.