§ 3. Практика осуществления государственного регулирования и контроля

1. Каким же образом на практике внедряются методы регули­рования деятельности субъектов естественной монополии и прово­дится государственный контроль в сферах естественных монопо­лий, какими функциями и полномочиями наделены для этого спе­циальные органы регулирования естественных монополий?* Как и в обеспечении соблюдения антимонопольного законодательства, все начинается с реестра.

* Кроме государственного регулирования и контроля в функции органов регулирования естественных монополий входит также внесение в уста­новленном порядке предложений по совершенствованию законодательст­ва о естественных монополиях. Такую же функцию, но только по вопро­сам совершенствования антимонопольного законодательства, выполнял прежний Государственный антимонопольный комитет РФ. Суть обеих функций одинакова, понятна и не нуждается в дополнительных коммен­тариях. Выработанные рекомендации по улучшению действующего зако­нодательства органы регулирования естественных монополий направля­ют Правительству РФ, которое является субъектом права законодатель­ной инициативы и, кроме того, само правомочно в пределах предостав­ленной компетенции принимать акты, входящие в нормативно-правовую основу естественных монополий.

Первой исходной функцией органов регулирования естест­венных монополий является формирование и ведение реестра субъ­ектов естественных монополий, в отношении которых осущест­вляются государственные регулирование и контроль. Только они наделены полномочием принимать решение о включении в реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из рее­стра. И только они принимают обязательные для субъектов есте­ственных монополий решения о введении регулирования, о приме­нении к субъекту естественной монополии предусмотренных зако­нодательством конкретных методов регулирования, в том числе об установлении цен (тарифов). Определяющую роль при этом играет решение о применении методов регулирования, которое вле­чет включение субъекта естественной монополии в реестр и введе­ние механизма контроля.

Органы регулирования естественных монополий принимают также решения об изменении или о прекращении регулирования в отношении конкретных субъектов естественных монополий, если отпадают установленные для этого основания, например если от­крылась возможность для развития конкуренции на рынке соот­ветствующих товаров. И подобно тому, как принятие решения о введении регулирования служит основанием для включения субъ­екта естественной монополии в реестр, так на основе решения о прекращении регулирования он из реестра исключается.

В отличие от Федерального закона "О конкуренции и ограни­чении монополистической деятельности на товарных рынках" Фе­деральный закон "О естественных монополиях" ничего не говорит о том, кто устанавливает порядок ведения реестра субъектов есте­ственных монополий. Ни Правительству РФ, ни специальным го­сударственным органам регулирования соответствующих поруче­ний не дано. Ничего по этому поводу не сказано и в положениях об отдельных федеральных органах исполнительной власти, осущест­вляющих регулирование деятельности субъектов естественных монополий (см., например, упоминавшееся выше утвержденное 13 августа 1996 г. Правительством РФ Положение о Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации). Очевидно, по­рядок ведения реестра надлежит устанавливать самим органам регулирования деятельности естественных монополий. Поскольку субъект естественной монополии, как правило, производит не только естественномонопольные товары, а осуществляет еще и иную пред­принимательскую деятельность, то в реестре в любом случае должно быть точно и исчерпывающе указано, какой конкретно вид его хо­зяйственной деятельности подлежит государственному регулиро­ванию и контролю.

2. Принятие решения о применении методов контроля и регу­лирования, а следовательно, и о включении в реестр есть резуль­тат большой подготовительной работы. Ошибки здесь должны быть полностью исключены, так как они неизбежно вызовут противоза­конные ограничения деятельности хозяйствующего субъекта, вов­се не относящегося к естественным монополиям. Вопросы, касаю­щиеся введения, изменения или прекращения регулирования дея­тельности субъекта естественной монополии, могут быть рассмот­рены на основании предложений федеральных органов исполни­тельной власти, органов исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации и органов местного самоуправления, обществен­ных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, хозяйст­вующих субъектов. Далее, орган регулирования естественной мо­нополии вправе применить только те методы регулирования, кото­рые предусмотрены Федеральным законом "О естественных моно­полиях" и иными федеральными законами.

Еще один очень важный момент. Решение принимается на ос­нове анализа деятельности конкретного субъекта естественной монополии с учетом стимулирующей роли методов регулирования. При этом оценивается обоснованность затрат и принимаются во внимание:

издержки производства (реализации) товаров, в том числе заработная плата, стоимость сырья и материалов, накладные рас­ходы;

налоги и другие платежи;

стоимость основных производственных средств, потребности в инвестициях, необходимых для их воспроизводства, и амортиза­ционные отчисления;

прогнозируемая прибыль от возможной реализации товаров по различным ценам (тарифам);

удаленность различных групп потребителей от места произ­водства товаров;

соответствие качества производимых (реализуемых) товаров спросу потребителей;

государственные дотации и другие меры государственной под­держки.

При принятии решения о применении методов регулирования деятельности конкретного субъекта естественной монополии орган регулирования естественной монополии обязан рассматривать ин­формацию, предоставленную заинтересованными лицами, о дея­тельности данного субъекта естественной монополии.

Среди перечисленных источников информации, используемой при принятии решений, особенно значима та, которая раскрывает состав издержек производства, являющихся главным фактором формирования цены товара. Установление же цены (тарифов) или их предельного уровня — основной метод регулирования деятель­ности субъектов естественной монополии. Целесообразно при этом учитывать не только сложившуюся структуру и стоимость издер­жек производства, но и предусматривать их динамику в будущем, изменение цен на отдельные компоненты издержек (стоимость сырья и т. п.). Занижение издержек, а значит и цены, неизбежно сделает производство товаров убыточным.

Примером может служить исчисление издержек производст­ва в электроэнергетике, в отношении которой Правительство РФ утвердило Временный порядок расчета общей потребности в фи­нансовых средствах коммерческих организаций электроэнергети­ки по видам регулируемой деятельности*. Этот порядок применя­ется при экономическом обосновании общей потребности коммер­ческих организаций электроэнергетики в финансовых средствах по видам регулируемой деятельности на оптовом и потребитель­ском рынках, а также при рассмотрении и утверждении Феде­ральной энергетической комиссией Российской Федерации и региональными энергетическими комиссиями тарифов на электри­ческую и тепловую энергию и размеров платы за услуги. Общая потребность коммерческих организаций электроэнергетики в фи­нансовых средствах по видам регулируемой деятельности на опто­вом и потребительском рынках определяется с учетом средств, от­носимых на себестоимость продукции (работ, услуг), и средств, рас­ходуемых из прибыли.

Российская газета. 1997. 13 февр.

Расчет средств, относимых на себестоимость продукции (ра­бот, услуг), производится по следующим составляющим затрат:

а) сырье, основные и вспомогательные материалы, запасные части для ремонта оборудования — исходя из действующих норм и прогнозируемых на период регулирования цен на сырье и мате­риалы;

б) работы и услуги производственного характера — исходя из необходимости проведения регламентных (ремонтных и других) работ и цен и тарифов на указанные работы и услуги, прогнозиру­емых на период регулирования;

в) топливо на технологические цели при производстве элект­рической и тепловой энергии:

для тепловых электростанций — на основании норм удель­ных расходов топлива при производстве электрической и тепловой энергии (рассчитываются на базе утвержденных в установленном порядке нормативных характеристик энергетического (генериру­ющего) оборудования и планируемого режима работы оборудова­ния на период регулирования), прогнозируемых цен на топливо и тарифов на его перевозку;

для атомных электростанций — исходя из затрат на оплату: свежего ядерного топлива — на основании нормативов расходова­ния ядерного топлива при производстве электрической и тепловой энергии, рассчитываемых на базе утвержденных в установленном порядке характеристик активной зоны реакторной установки, пла­нируемого режима работы оборудования на период регулирования с учетом стоимости тепловыводящих сборок уже загруженных в реактор или загружаемых в период регулирования (в зависимости от типа реактора); работ по обращению с отработанным ядерным топливом — исходя из необходимости его вывоза, переработки, хранения и прогнозируемых на период регулирования цен на ука­занные услуги;

г) топливо всех видов на иные технологические цели (отопле­ние зданий, обслуживание производства транспортом предприятия и т. п.) — исходя из действующих норм и цен, прогнозируемых на период регулирования;

д) покупная энергия всех видов: электрическая энергия (мощ­ность), приобретенная на оптовом рынке и (или) от других произво­дителей для дальнейшей переработки, транспортировки, распреде­ления и продажи потребителям, а также на технологические цели,— исходя из утвержденных в установленном порядке баланса элект­рической энергии и мощности и тарифов на электрическую энергию; тепловая энергия (мощность) от сторонних производителей теп­ла — исходя из планируемых объемов потребления и тарифов, про­гнозируемых на период регулирования; электрическая и тепловая энергия, приобретенная на хозяйственные (производственные) нуж­ды, — исходя из нормативных (расчетных) объемов потребления и тарифов, прогнозируемых на период регулирования;

е) затраты на оплату труда персонала, занятого в регулируе­мой (основной) деятельности, — в соответствии с отраслевыми та­рифными соглашениями;

ж) отчисления на социальные нужды (на социальное страхо­вание, в фонд занятости, на обязательное медицинское страхова­ние, в пенсионный фонд и другие отчисления, предусмотренные действующим законодательством) — в размерах, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации;

з) амортизация основных фондов — по нормам амортизацион­ных отчислений, утвержденным в установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации порядке;

и) прочие затраты, в том числе:

целевые средства организаций, формируемые Российским ак­ционерным обществом "ЕЭС России", государственным предпри­ятием "Росэнергоатом", энергоснабжающими организациями и про­изводителями энергии, в том числе средства на проведение науч­но-исследовательских и опытно-конструкторских работ — в раз­мере 1,5% себестоимости продукции (работ, услуг) для финансиро­вания работ по научно-техническому развитию, инвестиционные и страховые средства — в порядке, устанавливаемом Правительст­вом РФ;

плата за предельно допустимые выбросы (сбросы) загрязняю­щих веществ в окружающую природную среду — в соответствии с действующими экологическими нормативами;

уплата процентов по полученным кредитам и по бюджетным ссудам (в том числе на создание сезонных запасов топлива) — в установленном нормативными правовыми актами Российской Фе­дерации порядке;

затраты на подготовку и переподготовку кадров (в части, от­носимой на себестоимость) — в установленном нормативными пра­вовыми актами Российской Федерации порядке;

амортизация по нематериальным активам — в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации;

абонентная плата за услуги по организации функционирова­ния и развитию Единой энергетической системы России и плата за иные услуги, предоставляемые на оптовом рынке, — в соответст­вии с утвержденным Федеральной энергетической комиссией РФ размером;

отчисления в ремонтный фонд (в случае его формирования) — на основе норм и программ проведения ремонтных работ и норм расходования материальных и трудовых ресурсов и прогнозируе­мых на период регулирования цен;

непроизводительные расходы (налоги и другие обязательные сборы, отчисления и платежи), относимые на себестоимость про­дукции (работ, услуг), — в соответствии с нормативными правовы­ми актами Российской Федерации;

финансирование работ по конверсии оборонных производств на особо опасных объектах — в размере 3% себестоимости реали­зуемой продукции (для организаций атомной энергетики, вклю­ченных в перечень особо опасных объектов);

финансирование мероприятий по социальной защите населе­ния, проживающего на прилегающих к особо опасным объектам территориях, а также по развитию соответствующей социальной инфраструктуры — в размере 1% себестоимости реализуемой про­дукции (для организаций атомной энергетики, включенных в пере­чень особо опасных объектов);

другие затраты, относимые на себестоимость продукции (ра­бот, услуг), — исходя из нормативных правовых актов Российской Федерации.

Расчет средств, расходуемых из прибыли, производится по следующим составляющим:

а) развитие производства, в том числе капитальные вложе­ния, — исходя из программы производственного развития, согла­сованной в установленном порядке;

б) социальное развитие, включая капитальные вложения и образование фонда потребления, — исходя из программы социаль­ного развития, согласованной с регулирующим органом;

в) дивиденды по акциям — с учетом развития производства, состояния фондового рынка и уровня дивидендов в отраслях со схожими видами деятельности;

г) налоги, уплачиваемые за счет прибыли, — в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации;

д) расходы на прочие цели, включая платежи за превышение предельно допустимых выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, уплату процентов по полученным кредитам и по бюджетным ссу­дам в части, относимой на прибыль, отчисления из прибыли в ре­зервные и другие фонды, пополнение оборотных средств атомных электростанций в связи с ростом цен на свежее ядерное топливо, а также отчисления из прибыли на другие цели — в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации.

3. Во избежание ошибок и их негативных последствий важно соблюдение установленных процедур рассмотрения вопросов вве­дения, изменения или прекращения регулирования субъекта есте­ственной монополии. В частности, при рассмотрении органом регу­лирования естественной монополии этих вопросов вправе присут­ствовать представитель данного субъекта естественной монополии. О дате рассмотрения субъект естественной монополии должен быть уведомлен заранее соответствующим органом регулирования ес­тественной монополии. Уведомление о дате рассмотрения вопроса с одновременным приглашением принять участие в нем целесообразно направлять также лицам, внесшим предложение о введе­нии, изменении или прекращении регулирования деятельности субъекта естественной монополии. По решению органа регулиро­вания может быть проведена независимая экономическая экспер­тиза.

Решения о введении, об изменении или о прекращении регу­лирования либо об отказе по внесенному предложению принима­ются не позднее шести месяцев со дня поступления предложения. При этом отказ или частичный отказ от принятия внесенного пред­ложения должен быть мотивирован.

4. В пределах предоставленной компетенции органы регули­рования естественных монополий осуществляют функцию контро­ля за соблюдением Федерального закона "О естественных монопо­лиях". Конкретные участки контроля были уже раскрыты выше. В остальной части деятельность субъектов естественных монопо­лий подконтрольна федеральным антимонопольным органам. Если субъект естественной монополии имеет долю на рынке товара более 35%, то он, помимо реестра, который ведет на него орган регули­рования естественных монополий, включается еще и в соответст­вующий реестр хозяйствующих субъектов, находящийся у феде­ральных антимонопольных органов. Таким образом, субъект ес­тественной монополии может числиться одновременно в обоих реестрах.

Федеральные антимонопольные органы в пределах своей ком­петенции осуществляют контроль за всеми видами монополисти­ческой деятельности, которые могут проявиться у субъектов есте­ственных монополий, за различными формами их реорганизации (например, слиянием, присоединением и т. п.). Как показывает прак­тика, особенно большое место в работе федеральных антимоно­польных органов занимают дела о предупреждении и пресечении злоупотреблений субъектами естественных монополий в газо-, теп­ло-, энергоснабжении и иных сферах своим доминирующим поло­жением на рынке.

Так, Мурманским территориальным управлением федераль­ного антимонопольного органа было рассмотрено дело по заяв­лению одного из предприятий о нарушении антимонопольного за­конодательства акционерным обществом открытого типа "Колэнерго", которое необоснованно отказалось удовлетворить заявку этого предприятия по объемам отпуска электроэнергии на год в полном объеме. "Колэнерго" занимает доминирующее положение на областном товарном рынке по обеспечению электроэнергией потребителей и является субъектом естественной монополии. В своей деятельности оно злоупотребляло доминирующим положе­нием, стремилось завышать собственные затраты с целью извле­чения наибольшей прибыли; ущемляло абонентов, включая в дого­воры дискриминирующие условия; с целью получения необосно­ванных доходов занижало договорные объемы отпуска электро­энергии, имея возможность полного удовлетворения годовой потребности предприятий. Действия "Колэнерго" были квалифици­рованы как нарушение п. 1, ст. 5 Федерального закона "О конку­ренции и ограничении монополистической деятельности на товар­ных рынках", а именно, изъятие товаров из обращения, целью ко­торого является создание дефицита на рынке и повышение цен на отпускаемую электроэнергию, а также включение в договор с не­которыми предприятиями дискриминирующих условий, которые ставят их в неравное положение по сравнению с другими потреби­телями электроэнергии.

Федеральные антимонопольные органы самостоятельно при­нимают также решения о наложении штрафов и административ­ных взысканий на субъектов естественных монополий за допущен­ные ими нарушения антимонопольного законодательства. Статья 12 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополис­тической деятельности на товарных рынках" сделала одно исклю­чение из этого правила: в компетенцию федеральных антимоно­польных органов не входит принятие решений о наложении штра­фов и административных взысканий за нарушения установленно­го порядка ценообразования на товары естественных монополис­тов. В соответствии с Федеральным законом "О естественных мо­нополиях" регулирование цен на их товары и контроль за их при­менением относятся к ведению органов по регулированию естест­венных монополий. В случае, если при проверке ценообразования на товары естественных монополий антимонопольные органы вы­явят применение необоснованных цен, не установленных федераль­ными и региональными органами по регулированию деятельности субъектов естественных монополий, они сообщают о них соответ­ствующему органу регулирования естественных монополий. Орга­ну регулирования естественных монополий, в свою очередь, целе­сообразно информировать федеральные антимонопольные органы о выявленных им или ставших ему известными нарушениях анти­монопольного законодательства субъектами естественных монопо­лий, реагирование на которые входит в компетенцию этих органов.

5. Из сказанного, однако, не следует, что на фоне федераль­ных антимонопольных органов каким-то образом принижается роль и значение органов регулирования естественных монополий. Реа­лизация контрольных полномочий открывает для них большие воз­можности вносить плодотворный вклад в реформирование эконо­мики, повышение эффективности функционирования естественных монополий. Они вправе:

направлять субъектам естественных монополий обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений Федераль­ного закона "О естественных монополиях", в том числе об устране­нии их последствий, о заключении договоров с потребителями, под­лежащими обязательному обслуживанию, о внесении в заключен­ные договоры изменений, о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной ими в результате действий, нарушающих настоящий Федеральный закон;

направлять органам исполнительной власти и органам мест­ного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или об изменении принятых ими актов, не соответству­ющих указанному федеральному закону, и (или) о прекращении его нарушений;

принимать решения о наложении штрафа на субъект естест­венной монополии;

привлекать к административной ответственности в виде пред­упреждения или штрафа руководителей субъектов естественных монополий, должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в случаях, предусмотренных этим Федеральным законом;

обращаться в суд с иском, а также участвовать в рассмотре­нии в суде дел, связанных с применением или с нарушением Фе­дерального закона "О естественных монополиях";

осуществлять иные полномочия, установленные федеральны­ми законами.

Основаниями для рассмотрения дел, связанных с подкон­трольными органам регулирования действиями (сделками), слу­жат заявления хозяйствующих субъектов, потребителей, обще­ственных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, представления органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и прокуратуры. Органы регулирования естест­венных монополий вправе рассматривать дела по собственной ини­циативе на основании сообщений средств массовой информации и иных имеющихся в их распоряжении материалов, свидетельст­вующих о нарушениях Федерального закона "О естественных мо­нополиях".

6. Для органов регулирования естественных монополий, по­добно федеральным антимонопольным органам, установлены оп­ределенные гарантии исполнения возложенных на них функций. Оригинальной гарантией полноценной деятельности федераль­ных органов исполнительной власти по регулированию естест­венных монополий является запрет на их произвольную ликви­дацию. Они могут быть ликвидированы лишь в случае появления возможности для развития конкуренции на соответствующем товарном рынке и (или) в случае изменения характера спроса на товар субъектов естественных монополий. Сообщения о ликвида­ции органов регулирования естественных монополий и об осно­ваниях для принятия такого решения публикуются в средствах массовой информации.

Важная гарантия состоит и в том, что в целях исполнения функций, возложенных на органы регулирования естественных монополий, их работники имеют право беспрепятственного досту­па к информации о деятельности субъектов естественных монопо­лий, имеющейся у органов исполнительной власти и органов мест­ного самоуправления, а также у субъектов естественных монопо­лий. Субъекты естественных монополий, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны по требованию органов регулирования естественных монополий предоставлять достоверные документы, объяснения в письменной и устной форме и иную информацию. Сведения, которые составляют коммерчес­кую тайну и получены органом регулирования естественной моно­полии, разглашению не подлежат.

Сами органы регулирования деятельности естественных мо­нополий строят свою работу на демократических началах, в обста­новке широкой гласности. Они обязаны через средства массовой информации сообщать о принятых ими решениях о введении, об изменении или о прекращении регулирования деятельности субъ­ектов естественных монополий, а также о включении в реестр субъ­ектов естественных монополий либо об исключении из него, о при­меняемых методах регулирования деятельности субъектов естест­венных монополий и о конкретных показателях и требованиях, предъявляемых к ним органами регулирования естественных мо­нополий. Органы регулирования естественных монополий ежегод­но публикуют доклад о своей деятельности. Через средства массо­вой информации они обязаны сообщать обо всех случаях примене­ния ответственности за нарушения Федерального закона "О есте­ственных монополиях". Что касается решений по делам, связан­ным с нарушениями этого Федерального закона, которые затраги­вают общественные интересы, то они подлежат опубликованию в средствах массовой информации в полном объеме не позднее ме­сяца со дня их принятия.