§ 4. Юридическая ответственность за нарушение законодательства о рекламе

1. Заслугой нового рекламного законодательства является чет­кое разделение юридической ответственности между участниками рекламных правоотношений — рекламодателем, рекламопроизводителем и рекламораспространителем, что не было сделано в преж­них нормативно-правовых актах. Как следствие, органы государ­ственного контроля и надзора за соблюдением рекламного законо­дательства были лишены возможности действенно обеспечивать законность в рекламной деятельности.

Теперь ответственность распределена следующим образом. Рекламодатель несет ответственность за нарушение законодатель­ства Российской Федерации о рекламе в части содержания инфор­мации, предоставляемой для создания рекламы, если не доказано, что указанное нарушение произошло по вине рекламопроизводителя или рекламораспространителя. Рекламопроизводителъ несет ответственность за нарушение законодательства Российской Фе­дерации о рекламе в части оформления, производства, подготовки рекламы. Рекламораспространитель несет ответственность за на­рушение законодательства Российской Федерации о рекламе в части, касающейся времени, места и средств размещения рекламы.

Приведенные положения позволяют в каждом конкретном случае правильно "разделить" ответственность между участника­ми рекламных правоотношений. Нередко претензии на ненадле­жащую по содержанию рекламу заинтересованные лица, введен­ные в заблуждение такой рекламой, предъявляют к поместившим ее средствам массовой информации. Между тем ответственность должен нести автор содержания — рекламодатель, передавший соответствующие сведения средствам массовой информации. Ус­тановлено лишь одно исключение из этого правила — вина самих распространителей, например, исказивших полученную от рекла­модателя информацию.

2. Нынешним законодательством предусмотрены три вида юридической ответственности за правонарушения в сфере рекла­мы: гражданско-правовая, административная и уголовная. В пред­принимательстве наиболее эффективна гражданско-правовая от­ветственность. Любые юридические лица и граждане, права и ин­тересы которых нарушены в результате ненадлежащей рекламы, могут обратиться в установленном порядке в суд, арбитражный суд с исками, в том числе с исками о возмещении убытков, вклю­чая упущенную выгоду; возмещении вреда, причиненного здоро­вью и имуществу; компенсации морального вреда; публичном оп­ровержении ненадлежащей рекламы.

В Федеральном законе "О рекламе" особо подчеркнуто, что физическое или юридическое лицо, которому стало известно о про­изводстве или о распространении рекламы, содержащей сведения, порочащие его честь, достоинство или деловую репутацию, может обратиться за защитой нарушенных прав соответственно в суд или в арбитражный суд в порядке, предусмотренном законодательст­вом Российской Федерации, а также вправе требовать от рекламо­дателя опровержения такой рекламы тем же способом, каким она была распространена, если рекламодатель не выполняет это тре­бование в добровольном порядке.

Истцы по искам о возмещении вреда, причиненного ненадле­жащей рекламой здоровью, имуществу, чести, достоинству и де­ловой репутации, освобождаются от уплаты государственной пош­лины. Суды рассматривают дела на основе общих норм граждан­ского права и процесса, в частности ст. 8—16 и 393—406 ГК РФ, предусматривающих основания ответственности и способы защи­ты гражданских прав.

3. Защита гражданских прав в административном порядке осу­ществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. По дейст­вующему законодательству общая административная ответствен­ность предусмотрена за ненадлежащую рекламу, или отказ от контр­рекламы, или непредоставление в установленный срок сведений по требованию федерального антимонопольного органа. Установлены две меры общей административной ответственности: предупрежде­ние и штраф до 200 минимальных размеров оплаты труда.

Встает вопрос: какой конкретно орган и за что правомочен на­лагать меры административной ответственности? Специальными органами такой ответственности выступают ныне Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и его территориальные органы (далее в тексте, если особо не огово­рено иное, — федеральные антимонопольные органы). Они вправе налагать штрафы на рекламодателей, рекламопроизводителей и рек-ламораспространителей за неисполнение в срок предписаний о пре­кращении нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе и решений об осуществлении контррекламы. При этом фе­деральным антимонопольным органам предоставлено право приме­нять повышенную меру административной ответственности — штраф до 5000 минимальных размеров оплаты труда, установленных фе­деральным законом. Конкретный размер штрафа определяется в зависимости от вида правонарушения, степени вины правонаруши­теля и наступивших последствий.

Наказывать за неисполнение своих предписаний федеральные антимонопольные органы могли и прежде. Новым же институтом рекламного законодательства, обусловившим и новое право феде­ральных антимонопольных органов, является контрреклама. Суть контррекламы — опровержение ненадлежащей рекламы, распро­страняемое в целях ликвидации вызванных ею последствий. В слу­чае установления факта нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе нарушитель обязан осуществить контррекла­му в срок, установленный федеральным антимонопольным органом, вынесшим решение об осуществлении контррекламы. При этом на­рушитель несет расходы по контррекламе в полном объеме.

4. Государственный антимонопольный комитет РФ разрабо­тал и в ноябре 1995 г. утвердил специальный порядок рассмотре­ния дел по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе*, которым установлены процедура и сроки рассмотрения дел самим Государственным комитетом и его терри­ториальными управлениями. Данный документ регулирует проце­дуру применения норм Федерального закона "О рекламе", только прямо относящихся к федеральным антимонопольным органам, а именно ст. 24, 26, 27, 29 и п. 3 ст. 31.

* Российские вести. 1996. 18 янв.

Процедура прохождения дел в федеральных антимонополь­ных органах и сложна, и длительна. Начинается она с поступления заявлений от юридических и физических лиц, права и законные интересы которых нарушены. Инициатором процесса может вы­ступить и сам федеральный антимонопольный орган в случае по­лучения его должностными лицами от физических и юридических лиц, через средства массовой информации или иными способами сообщений, свидетельствующих о наличии признаков нарушения законодательства о рекламе.

Заявления юридических и физических лиц, чьи права и за­конные интересы нарушены, представляются в федеральный анти­монопольный орган в письменной форме. В заявлении в обязатель­ном порядке должны содержаться следующие сведения:

наименование (фамилия, имя, отчество — для физических лиц) заявителя;

место нахождения (место жительства — для физических лиц) заявителя;

наименование рекламодателя, рекламопроизводителя, рекламораспространителя, действия которого содержат признаки нару­шения законодательства о рекламе;

описание фактов, свидетельствующих о признаках наруше­ния законодательства о рекламе;

существо требований.

При отсутствии указанных сведений заявление к рассмотре­нию не принимается. К заявлению могут быть приложены допол­нительные сведения: материалы, документы в подлинниках или надлежаще заверенных копиях, а также вещественные доказатель­ства (в том числе видео- и звукозаписи), свидетельствующие о признаках нарушения законодательства о рекламе.

Заявление, поступившее в федеральный антимонопольный орган, рассматривается его руководителем или заместителем ру­ководителя в месячный срок. При недостаточности или отсутствии дополнительных сведений, позволяющих определить наличие либо отсутствие признаков нарушения законодательства о рекламе, они могут быть затребованы у заявителя, а также у рекламодателя, рекламопроизводителя, рекламораспространителя. По результатам рассмотрения принимается одно из двух решений.

При неподтверждении сведений о признаках нарушения за­конодательства о рекламе в возбуждении производства по делу отказывается с указанием мотивов, о чем письменно информиру­ется заявитель. Если же представленные в территориальное уп­равление документы содержат признаки нарушения законодатель­ства о рекламе, то решается вопрос о возбуждении производства по делу по признакам нарушения законодательства о рекламе и принятии его к рассмотрению федеральным антимонопольным ор­ганом.

Для рассмотрения каждого конкретного дела приказом руко­водителя федерального антимонопольного органа образуется ко­миссия. Председателем комиссии может быть лишь руководитель или заместитель руководителя, а членами — специалисты соот­ветствующего федерального антимонопольного органа.

Председатель комиссии в пятидневный срок после издания приказа об образовании комиссии выносит определение о возбуж­дении производства по делу по признакам нарушения законода­тельства о рекламе, которое направляется всем лицам, привлечен­ным к участию в деле. В определении о возбуждении производства по делу указывается, какие необходимо истребовать дополнитель­ные документы и материалы; определяются дата и место рассмот­рения дела по существу; называются лица, которые привлекаются к участию в деле. Кроме заявителя в качестве сторон по делу уча­ствуют рекламодатель, рекламопроизводитель и рекламораспространитель, в отношении которых возбуждено данное дело. К учас­тию в деле привлекаются также иные заинтересованные лица. Ими выступают юридические и физические лица, на объем прав и обя­занностей которых в отношении сторон может повлиять решение комиссии. К участию в деле могут привлекаться и органы саморе­гулирования в области рекламы.

Дела о нарушениях законодательства о рекламе рассматри­ваются комиссией в трехмесячный срок с момента вынесения оп­ределения о возбуждении производства по делу. В исключитель­ных случаях по решению комиссии указанный срок может быть продлен, но не более чем на три месяца.

В ходе подготовки, рассмотрения дел по признакам наруше­ния законодательства о рекламе, а также исполнения принятых комиссией решений и предписаний федеральный антимонополь­ный орган вправе: запрашивать от рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей необходимые материалы и документы для ознакомления, снятия копий и приобщения их к материалам дела; проводить собеседования с заявителем, а также с рекламодателем, рекламопроизводителем и рекламораспространителем, в отношении которых возбуждено дело; запрашивать пись­менные объяснения от рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей, а также их должностных лиц по су­ществу дела; привлекать к участию в рассмотрении дела экспер­тов и специалистов.

Работа комиссии строится следующим образом. На ее заседа­ниях заслушиваются представители сторон, а также иные лица, привлеченные к участию в деле. Стороны вправе: знакомиться с материалами дела, за исключением сведений, составляющих госу­дарственную и коммерческую тайну; представлять доказательст­ва; участвовать в исследовании доказательств; задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, экспертам и специалистам; заявлять ходатайства; давать устные и письменные объяснения комиссии; представлять доводы и соображения по всем возникаю­щим в ходе рассмотрения вопросам.

До вынесения решения заявитель может изменить содержа­ние своих требований либо отказаться от них. Рекламодатель, рекламопроизводитель или рекламораспространитель, на действия которого поступило заявление, может, в свою очередь, доброволь­но устранить нарушение законодательства о рекламе, о чем обя­зан незамедлительно письменно проинформировать федеральный антимонопольный орган и заявителя. Комиссия не принимает от­каз от заявленных требований, если это противоречит закону или нарушает чьи-либо права и охраняемые законом интересы.

Рассмотрение дела по существу завершается вынесением ре­шения, в котором излагаются обстоятельства дела, установленные комиссией, и выводы, к которым приходит комиссия. Решение при­нимается в отсутствие сторон и всех лиц, привлеченных к участию в деле, простым большинством голосов открытым голосованием. Копия мотивированного решения направляется сторонам и заин­тересованным лицам в трехдневный срок со дня его составления.

На основании мотивированного решения комиссия выдает пред­писание о прекращении нарушения законодательства о рекламе и (или) решение об осуществлении контррекламы. В предписании о прекращении нарушения, решении об осуществлении контррекла­мы должны содержаться указания на срок его исполнения, а так­же на порядок его обжалования.

Контрреклама осуществляется так же, как была распростра­нена ненадлежащая реклама. Содержание контррекламы согласо­вывается с федеральным антимонопольным органом, который ус­тановил факт нарушения и принял соответствующее решение о его устранении. Если при вынесении решения об осуществлении контррекламы комиссия приходит к выводу о невозможности или нецелесообразности осуществления контррекламы посредством того же средства распространения, с использованием тех же характе­ристик продолжительности, пространства, места и порядка, что и опровергаемая ненадлежащая реклама, то комиссия может при­нять решение об осуществлении контррекламы с заменой средства распространения, характеристик продолжительности, пространства, места и порядка осуществления контррекламы с конкретным ука­занием в решении соответствующей замены и обоснованием реше­ния о замене.

Предписание о прекращении нарушения законодательства о рекламе, решение об осуществлении контррекламы направляются нарушителю в трехдневный срок со дня их вынесения по почте с уведомлением о вручении либо вручаются руководителям органи­заций или их доверенным представителям под расписку.

Предписание или решение комиссии исполняется лицом, обя­занным совершить определенные действия, добровольно в установленный срок. Под неисполнением в срок решения об осущест­влении контррекламы понимается уклонение от исполнения либо несвоевременное исполнение, либо несоблюдение в установленные решением сроки указанных в нем средств распространения, ха­рактеристик продолжительности, пространства, места и порядка осуществления контррекламы, либо непредоставление в срок до­статочных доказательств осуществления контррекламы. В случае неисполнения нарушителем решения об осуществлении контррек­ламы комиссия вправе в порядке обеспечения этого решения при­нять еще одно решение - о полном или частичном приостановле­нии любой рекламы нарушителя до дня завершения распростра­нения им контррекламы и (или) о наложении штрафа.

Комиссия обязана незамедлительно поставить в известность о принятом решении о полном или частичном приостановлении рек­ламы все стороны договоров с нарушителем на производство, раз­мещение или распространение его рекламы имеющимися в ее рас­поряжении средствами связи. Копия решения о полном или час­тичном приостановлении рекламы направляется в трехдневный срок со дня его вынесения сторонам по делу, а также рекламораспространителю, если нарушителем является рекламодатель и (или) рекламопроизводитель.

За неисполнение в срок предписаний о прекращении наруше­ния законодательства о рекламе и решений об осуществлении контр­рекламы комиссия в порядке обеспечения исполнения своих пред­писаний и решений вправе вынести решение о наложении штрафа на рекламодателя, рекламопроизводителя, рекламораспространителя в форме постановления. Постановление о наложении штрафа на рекламодателя (рекламопроизводителя, рекламораспространителя) выносится в 15-дневный срок со дня истечения срока пред­писания о прекращении нарушения законодательства о рекламе, решения об осуществлении контррекламы. Постановление объяв­ляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Постановле­ние направляется нарушителю в пятидневный срок с момента его вынесения.

Одновременно с вынесением решения по существу дела или в порядке его исполнения комиссия вправе обратиться к руководи­телю федерального антимонопольного органа с предложением о предъявлении иска в суд, арбитражный суд по фактам нарушения законодательства о рекламе; о направлении материалов о наруше­нии законодательства о рекламе в органы, выдавшие лицензию, для решения вопроса о приостановлении или досрочном аннулиро­вании лицензии на осуществление соответствующего вида деятель­ности; о направлении в органы прокуратуры, другие правоохрани­тельные органы по подведомственности материалов для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по признакам преступле­ний в области рекламы.

5. Изложенную процедуру привлечения к административной ответственности за рекламные правонарушения вряд ли можно признать вполне удовлетворительной. Ее громоздкость и неоперативность позволяют виновным без особого труда обходить закон и продолжать противоправные деяния в сфере рекламы. До приме­нения к ним установленных санкций дело доходит крайне редко. Однако в этом нельзя упрекнуть автора Порядка рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства Российской Феде­рации о рекламе — Государственный комитет РФ по антимоно­польной политике и поддержке новых экономических структур и его правопреемников — Государственный антимонопольный коми­тет РФ и Министерство РФ по антимонопольной политике и под­держке предпринимательства. Они действовали и действуют в пол­ном соответствии с законами.

Здесь дело в другом. Федеральный закон "О рекламе" не уст­ранил существенного порока, выявившегося в административной практике еще до его принятия: штраф может быть наложен не за само нарушение законодательства о рекламе, а только за неиспол­нение в срок предписаний о прекращении нарушения и решений об осуществлении контррекламы. Все время, пока дело готовится к рассмотрению, рассматривается и позднее в срок, отведенный для исполнения принятого по нему решения, а на это уходят многие месяцы, виновный может спокойно продолжать игнорирование за­конодательства о рекламе, выполнив адресованное ему решение лишь в "последний день". Потом "старое начинается сызнова": понесший "наказание" возобновляет нарушения законодательст­ва о рекламе, за ними следуют проверки, разбирательства и ... все возвращается на "круги своя". Вполне обоснованно бывший Госу­дарственный антимонопольный комитет РФ выступил с предло­жением о внесении изменений в Федеральный закон "О рекла­ме", направленных на повышение эффективности администра­тивной ответственности.

Есть и еще один застарелый недостаток практики админи­стративной ответственности, укоренившийся еще в годы советской власти и перешедший по наследству к современной России, — не­исполнение принимаемых решений о наложении штрафов, в ре­зультате чего правонарушители остаются безнаказанными. Сейчас законодательно введены процедуры, преодолевающие отмеченный недостаток. Если виновные не уплатят штраф добровольно, то его взыскание производится в судебном порядке.

Показательно, что законодатель во взыскании штрафа заин­тересовывает субъекты Российской Федерации. Сумма штрафа, уплаченная рекламодателем, рекламопроизводителем или рекламораспространителем согласно Федеральному закону "О рекламе", зачисляется в соответствующие бюджеты в следующем соотноше­нии: 40% — в федеральный бюджет; 60% — в бюджет субъекта Российской Федерации, на территории которого зарегистрирова­ны юридическое лицо или индивидуальный предприниматель — рекламодатель, рекламопроизводитель или рекламораспространи-тель. Следует подчеркнуть, что уплата штрафа не освобождает названные лица от исполнения предписания о прекращении нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе или от исполнения решения об осуществлении контррекламы.

6. Тем не менее, как мы видим, акты федеральных антимоно­польных органов способны оказывать существенное влияние на субъектов предпринимательской деятельности, включая их финан­сово-экономическое состояние. Одни только суммы штрафов могут достигать десятков миллионов рублей. Поэтому важное значение для предпринимателей имеет реализация юридических гарантий законности применяемых в отношении них мер, в частности права стороны по делу об административном правонарушении — рекла­модателя, рекламопроизводителя и рекламораспространителя — обжаловать вынесенное в отношении нее решение (предписание).

Обжалование осуществляется в форме обращения упомяну­тых лиц в суд, арбитражный суд с заявлением о признании недей­ствительным полностью или частично предписания о прекраще­нии нарушения законодательства о рекламе, решения об осущест­влении контррекламы, решения о полном или частичном приоста­новлении рекламы, а также об отмене или изменении постановле­ния о наложении штрафа. Подача заявления не приостанавливает исполнения предписания о прекращении нарушения законодатель­ства о рекламе, решения об осуществлении контррекламы, реше­ния о полном или частичном приостановлении рекламы, постанов­ления о наложении штрафа, если судом или арбитражным судом не будет вынесено определение о приостановлении исполнения на­званных актов федерального антимонопольного органа. Просьбу о приостановлении исполнения поименованных актов целесообразно излагать уже в самом заявлении, с которым предприниматель об­ращается в суд.

К сожалению, пока еще неясно, какой орган вправе налагать административное взыскание за самое распространенное реклам­ное правонарушение — ненадлежащую рекламу. В печатных из­даниях иногда таким правом ошибочно наделяются со ссылкой на Федеральный закон "О рекламе" федеральные антимонопольные органы*, что, однако, не подтверждается текстом самого Закона. Согласно п. 3 ст. 31 этого Закона федеральные антимонопольные органы вправе налагать штрафы на участников рекламных отно­шений лишь за неисполнение в срок своих предписаний о прекра­щении нарушений законодательства о рекламе и решений об осу­ществлении контррекламы. Чтобы заработала норма, установив­шая административную ответственность за ненадлежащую рекла­му, необходимо внесение дополнения в Кодекс РСФСР об админи­стративных правонарушениях.

* См.: Вольдман Ю. Закон о рекламе и некоторые проблемы его примене­ния // Хозяйство и право. 1996. № 7. С. 45—46.

7. Не до конца решен вопрос и об уголовной ответственности в рекламной деятельности. Согласно п. 2 ст. 31 Федерального закона "О рекламе" ненадлежащая реклама, совершенная повторно в течение года после наложения административного взыскания за те же действия, влечет уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако Уголовный ко­декс РФ, принятый почти спустя год после опубликования Феде­рального закона "О рекламе", подобного состава преступления не предусмотрел.

Иначе обстоит дело с правонарушением, предусмотренным тем же п. 2 ст. 31 Федерального закона "О рекламе", где говорится, что заведомо ложная реклама, совершенная с целью получения при­были (дохода) и причинившая существенный ущерб государствен­ным или общественным интересам либо охраняемым законом пра­вам и интересам граждан, влечет уголовную ответственность в со­ответствии с законодательством Российской Федерации. Это поло­жение Федерального закона нашло отражение в ст. 182 УК РФ, которая так и называется "Заведомо ложная реклама". Использо­вание в рекламе заведомо ложной информации относительно това­ров, работ или услуг, а также их изготовителей (исполнителей, продавцов), совершенное из корыстной заинтересованности и при­чинившее значительный ущерб, — наказывается штрафом в раз­мере от 200 до 500 минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за пери­од от двух до пяти месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет.

В сфере рекламы применяется и еще одна статья Уголовного кодекса РФ — 242. Она ввела уголовную ответственность в виде штрафа в размере от 500 до 800 минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужден­ного за период от пяти до восьми месяцев либо лишения свободы на срок до двух лет за незаконное изготовление в целях распро­странения или рекламирования, распространение, рекламирова­ние порнографических материалов или предметов, а равно неза­конную торговлю печатными изданиями, кино- или видеоматериа­лами, изображениями или иными предметами порнографического характера.