§ 1. ПОНЯТИЕ, ЦЕЛИ И СОДЕРЖАНИЕ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» 2002 г.' признает (в отличие от ранее действовавшего аналогичного закона 1991 г2) объек­тами охраны природы от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности не только земли, недра, но и почвы (ст. 4 Закона).

Хотя ст. 6 Земельного кодекса РФ не называет в числе объектов зе­мельных отношений почвы, из этого не следует, что поверхностный пло­дородный слой земельных участков не подлежит правовой охране. Во-первых, ст. 6 признает земли «природным объектом и природным ре­сурсом», что не может быть без почв — принадлежности природно-есте­ственной составляющей земельных участков. Во-вторых, в других статьях Кодекса почва и охрана ее плодородия многократно упоминает­ся, когда предписываются обязанности снимать и сохранять верхний плодородный слой при строительстве каких-либо объектов, при рекуль­тивации земель, плодородие которых нарушено, мелиорации и химиза­ции сельскохозяйственных угодий и т. д. Имеет ли практическое значе­ние выделение почв в особый объект правовой охраны? Безусловно.

Правообладатель земельного участка (собственник, землевладелец, зем­лепользователь, арендатор, срочный безвозмездный пользователь земель­ного участка) получает землю в пользование, конечно, вместе с почвой, но он не может распорядиться ею отдельно от земельного участка. Так, собственник земли, например иностранный инвестор, купив высокоплодо­родные сельскохозяйственные угодья (черноземы), не может снять, «ос­кальпировать» территорию и распродать почву как обычный товар. Он мо­жет продать земельный участок с почвой, но не отдельно почву. Если при различных нуждах строительства поверхностный слой почвы снимается, то собственник и другие правообладатели земли, имея право продать (пере­дать) земельный участок, не могут этого сделать отдельно с почвой (без земельного участка). Следовательно, почва — национальное достояние России, не подлежащее свободной распродаже, несмотря на то, что есть физическая возможность отделить ее от окружающей природной среды.

Земля и верхний слой почвы, являясь неотъем-

ПОНЯТИЕ ПРАВОВОЙ   лемой  составной  частью  всей  экологической

ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ      системы нашей планеты, неразрывно связаны с

И ПОЧВ другими ее частями: водами, лесами, животным

и растительным миром, полезными ископаемыми и иными ценностями

1              РГ. 2002. 12 янв.

2              ВВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

232

Недр земли. Без земли и почвы практически невозможно использование других природных ресурсов. При этом бесхозяйственность по отношению к земле немедленно или в недалеком будущем будет наносить вред всей окружающей природной среде, приводить не только к разрушению по­верхностного слоя земли — почвы, их эрозии, засолению, заболачива­нию, химическому и радиоактивному загрязнению, но и сопровождаться экологическим ухудшением всего природного комплекса. Именно по­этому, в частности, охрана земель рассматривается как обеспечение (со­хранение) основы жизни и деятельности населения и создание условий для устойчивого развития общества (ст. 9 Конституции РФ, ст. 12 ЗК РФ). Следовательно, охране подлежат все категории земель, как сельско­хозяйственного, так и несельскохозяйственного использования. Приори­тета в этом плане заслуживают земли сельскохозяйственного назначения и земли особо охраняемых территорий (заповедников, национальных парков, заказников и др.). Режим использования и охраны особо охра­няемых земель определен Законом РФ «Об особо охраняемых природных территориях»1.

Как указано в ст. 79 ЗК РФ, сельскохозяйственные угодья — пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждения­ми (садами, виноградниками и другими),— в составе земель сельскохо­зяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Для строительства промышленных объектов и иных несельскохозяй­ственных нужд предоставляются земли, непригодные для ведения сель­скохозяйственного производства, или сельскохозяйственные угодья из зе­мель сельскохозяйственного назначения худшего качества по кадастровой стоимости. Для строительства же линий электропередачи, связи, магист­ральных трудопроводов и других подобных сооружений допускается пре­доставление сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйствен­ного назначения более высокого качества. Данные сооружения размеща­ются главным образом вдоль автомобильных дорог и границ полей

севооборотов.

Изъятие, в том числе путем выкупа, в целях предоставления для не­сельскохозяйственного использования сельскохозяйственных угодий, ка­дастровая стоимость которых превышает свой среднерайонный уровень, допускается только в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации, обеспечением обо­роны и безопасности государства, разработкой месторождений полезных ископаемых (за исключением общераспространенных полезных ископае­мых), содержанием объектов культурного наследия Российской Федера­ции, строительством и содержанием объектов культурно-бытового, соци­ального, образовательного назначения, автомобильных дорог, магистраль­ных трубопроводов, линий электропередачи, связи и других подобных сооружений при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.

Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том чис­ле сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования,

1 СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

233

сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайонный уровень, могут быть в соответствии с законо­дательством субъектов Российской Федерации включены в перечень зе­мель, использование которых для других целей не допускается.

И наконец, ст. 79 ЗК РФ устанавливает, что использование земель­ных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий, регулируется федеральным законом об обороте земель сельскохо­зяйственного назначения.

Статья 56 ЗК устанавливает специальные огра-

ОХРАНИТЕЛЬНЫЕ     ничения прав на землю в целях обеспечения ра-ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ   щюнального использования и охраны. В част-НА ЗЕМЛЮ         ности, могут устанавливаться следующие огра­ничения прав на землю:

особые условия использования земельных участков и режим хо­

зяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

особые условия охраны окружающей среды, в том числе животно­

го и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, ар­

хеологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естест­

венной среды обитания, путей миграции диких животных;

условия начала и завершения застройки или освоения земельного

участка в течение установленных сроков по согласованному в установ­

ленном порядке проекту, строительства, ремонта и содержания автомо­

бильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении

прав на земельный участок, находящийся в государственной или муни­

ципальной собственности; иные ограничения использования земельных

участков в случаях, установленных ЗК РФ и другими федеральными за­

конами.

Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправле­ния или решением суда. Они устанавливаются бессрочно или на опреде­ленный срок.

Ограничения прав на землю сохраняются при переходе права собст­венности на земельный участок к другому лицу. Эти ограничения прав подлежат государственной регистрации в порядке, установленном Феде­ральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Ограничение прав на землю может быть, конечно, обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке.

Цели охраны этих важных объектов природы

ЦЕПИ ОХРАНЫ сформулированы в ст. 12 Земельного кодекса РФ: /игпга^^плтгавмм»,; ^ предотвращение деградации, загрязнения, за-ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ хламления, нарушения земель, других негатив­ных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;

2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

В целях усиления охраны сельскохозяйственных угодий издан Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения пло­дородия земель сельскохозяйственного назначения»1.

Статья 8 данного Закона предписывает, чтобы производство сельско­хозяйственной продукции осуществлялось способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздейст­вие такой деятельности на окружающую природную среду, чтобы соблю­дались стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий.

Выполнение названного Федерального закона в значительной степе­ни обеспечивается утвержденной Правительством Российской Федерации целевой программой «Повышение плодородия почв России на 2002—2005 годы». В бюджете на 2002 г. выделяется на эти цели огромная сумма — 40 000,0 тыс. руб.'

Как правило, работы по охране земель и почв должны проводить ее правообладатели: собственники, землевладельцы, землепользователи, арендаторы за свой счет. В случаях причинения вреда земле и почвам другими субъектами он возмещается за счет причинителей вреда. В необ­ходимых случаях на помощь пользователям земли приходит государство, выделяя средства из бюджета, ибо не всегда возможно осуществить пра­воохранные меры только за счет субъектов права на землю, особенно ко­гда требуются крупные затраты средств и труда.

Помимо названной целевой федеральной программы за счет респуб­ликанского и местного бюджетов разрабатываются республиканские и региональные программы охраны земель. Субъекты Российской Феде­рации и местные администрации принимают экологические программы, в которых предусматривается комплекс мероприятий по охране земель и почв, специальные программы по их охране. В этих программах наме­чаются конкретные работы по освоению новых земель, улучшению сель­скохозяйственных угодий, повышению плодородия почв, продуктивности земель лесного фонда, проведению работ по улучшению деградирован­ных земель и земель, подлежащих консервации, и др. Такой широкий круг вопросов определяется с учетом местных, региональных условий. На местах могут предусматриваться и другие мероприятия, проводимые за счет бюджета.

На охрану земель направляются поступающие в бюджет платежи за землю. Зачисляемые в бюджет, они расходуются на мероприятия по ох­ране земель, материальное стимулирование субъектов, усиленно осущест­вляющих эти меры, что повышает их заинтересованность в рациональ­ном использовании земель. Эти средства расходуются также на проведе­ние землеустройства и социальное развитие территории, в чем также заинтересованы все собственники, владельцы, пользователи, арендаторы. На охрану земель направляются средства, полученные государством в счет возмещения потерь сельскохозяйственного производства, которы­ми распоряжаются местные администрации.

Особое внимание уделяется охране земель, занятых оленьими пастби­щами в районах Крайнего Севера, отгонными сезонными пастбищами. Особенности охраны земель в районах Крайнего Севера состоят в том, что здесь в результате низких температур все биологические процессы в земле проходят медленно, столетиями, поэтому земля и вся природа

234

1 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589.

1 РГ. 2002. 9—11 янв.

235

легко ранимы. Здесь ограничивается использование тяжелого транспорта, ибо он портит поверхностный слой земли. Ограничиваются применение других технических средств, а также определенные приемы и методы об­работки почвы. Применяются и другие ограничения использования оленьих пастбищ.

СОДЕРЖАНИЕ

ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

(ПОЧВ)

Конкретные требования охраны земель (почв) сформулированы в ст. 13 Земельного кодекса РФ. Они представляют собой сложный ком­плекс мероприятий, которые обязаны выпол­нять в процессе хозяйственного использования земель все их правообла­датели: собственники, землепользователи, землевладельцы и арендаторы. В составе этих мероприятий ст. 13 Кодекса называет:

сохранение почв и их плодородия;

защита земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления,

заболачивания, вторичного засоления, уплотнения, загрязнения радиоак­

тивными и химическими веществами, захламления отходами производст­

ва и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения,

и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых проис­

ходит деградация земель;

защита сельскохозяйственных угодий и других земель от зараже­

ния бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и бо­

лезнями   растений,   зарастания   сорными  растениями,   кустарниками

и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель;

ликвидация последствий загрязнения, в том числе биогенного за­

грязнения, и захламления земель;

сохранение достигнутого уровня мелиорации;

рекультивация нарушенных земель, восстановление плодородия

почв, своевременное вовлечение земель в оборот;

сохранение плодородия почв и их использование при проведении

работ, связанных с нарушением земель.

Для обеспечения эффективной охраны земель разрабатываются, как уже было сказано и еще раз упоминается в ст. 13 ЗК РФ, федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйст­венной деятельности, природных и других условий.

Оценка состояния земель и эффективности, предусмотренных меро­приятий по охране земель проводится с учетом экологической эксперти­зы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.

Статья 13 ЗК РФ предусматривает также, чтобы внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещались в случае их несоответствия предусмотрен­ным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям.

При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строи­тельных работ и работ по добыче полезных ископаемых устанавливается требование ст. 13, чтобы плодородный слой почвы снимался и использо­вался для улучшения малопродуктивных земель.

Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и ок­ружающей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вред-236

микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических ве­ществ. Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нор­мативам проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.

В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодо­родия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством Рос­сийской Федерации.

Охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами, имеет свои особенности. Они должны учитываться, как сказано в ст. 13 ЗК РФ, в соответствую­щих федеральных законах и иных нормативных правовых актах Россий­ской Федерации и законах и иных нормативных правовых актах субъек­тов Российской Федерации.

В целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите зе­мель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и исполь­зования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.

Таково содержание правовых требований охраны земель (почв), пре­дусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации.