§ 7. Контроль за административными органами

Хотите подчинить себе других – начинайте с себя

Вовенарг

Процесс расширения административной деятельности характерен для всех развитых стран. В руках у чиновников скопилась огромная административная власть. Даже на долга самых мелких служащих и должностных лиц, находящихся на нижних ступенях иерархических административных лестниц, иногда приходятся весьма значительные полномочия. Для человека, который хлопочет об открытии малого предприятия или строительстве завода, власть даже самого мелкого чиновника кажется безграничной и практически бесконтрольной. Ведь свободное усмотрение, которым пользуется каждый чиновник, достаточно широко и позволяет ему чаще всего решить дело с учетом собственной выгоды. Вот почему деятельность исполнительной власти необходимо контролировать.

Административные учреждения должны быть подчинены как внутреннему, так и внешнему контролю.

Внутренний контроль – часть структуры государственного органа и практически выражается в том, что высшие должностные лица следят за низшими. Инспекторы и ревизоры вышестоящей организации проверяют работу одноименных нижестоящих. Может практиковаться также отчетность, выборочная проверка,

Кашанина Т. В. Корпоративное право – М.: НОРМА–ИНФРА • М, 1999. С. 288

доклады, внутренние ревизии, которые в определенной мере способны предотвратить коррупцию и плохую работу.

Однако больший эффект все же дает внешний контроль. Начинается он с законодательного акта, упорядочивающего деятельность того или иного органа исполнительной власти, где указываются задачи, компетенция, ограничения, подчиненность органа.

Существует и специальный орган, осуществляющий контроль за всеми исполнительными органами, – Контрольное управление при Президенте России. Принять решение о проверке он может как при наличии сообщений, свидетельствующих о злоупотреблениях, непорядке в деятельности того или иного органа, так и по собственному усмотрению. Создание Контрольного управления преследовало цель придать контролерам или инспекторам большую независимость и вывести их из системы проверяемых исполнительных органов. Эта форма контроля частично сходна с институтом омбудсмана, существующим во многих странах. Само название института, а возможно, и сама идея такого контроля пришли из Скандинавии. Омбудсман – это чиновник, независимый и (как принято считать) непредвзятый; он выслушивает жалобы на должностных лиц и пытается в них разобраться. Поскольку в своей деятельности он не преследует личных целей, предполагается, что его рекомендации справедливы и беспристрастны.

Одной из форм внешнего контроля за исполнительными органами власти является прокурорский надзор. В Законе о прокуратуре ей прямо предписывается вести так называемый общий надзор, т. е. надзор за исполнением законов со стороны государственных органов, организаций и граждан. Не всегда деятельность прокуратуры отмечается должной эффективностью, но тем не менее при налаженной и добросовестной работе прокуратуры как органа контроля за исполнительными учреждениями можно получить положительные результаты.

Вероятно, наиболее известная форма внешнего контроля за административными учреждениями – это судебный надзор. Если раньше частное лицо или предприятие, фирма, компания, не удовлетворенные решением какого-либо государственного органа или должностного лица, вынуждены были добиваться удовлетворяющего их решения при помощи соответствующей процедуры или жалобы внутри системы, куда входит данное учреждение (обжалование в порядке подчиненности), то сейчас можно сразу попытаться сделать это через суд. Однако практика показывает, что суды не часто подвергают сомнению решения ведомств и в сомнительных или спорных случаях все же склонны отказать в удовлетворении жалобы на незаконное действие органа или должностного лица. По-видимому, суды по-прежнему продолжают считать себя слугами власти, а не органами правосудия.

Кашанина Т. В. Корпоративное право – М.: НОРМА–ИНФРА • М, 1999. С. 289