§ 1. Понятие и система функций органов прокуратуры

Правильное установление места и роли прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодей­ствия властей предопределяется точным определением соста­ва функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач.

Ключевой правовой категорией, которая раскрывает и объясняет содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры, как и иного органа, являются ее функции.

Закон о прокуратуре содержит указание на функции в ряде норм. Уже в ст. 1, определяя понятие прокуратуры, За­кон раскрывает его через основную функцию — надзор за исполнением законов. При этом подчеркивается, что "проку­ратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами".

В другой норме определяется, что "на прокуратуру Рос­сийской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами" (ст. 3).

В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре содержится, по суще­ству, перечень основных функций прокуратуры. Однако в нем не содержится общего определения понятия функции.

Основываясь на общих положениях государственно-право­вой теории, понятие функции прокуратуры можно сформу­лировать как такой вид ее деятельности, который предопре­деляется социальным предназначением прокуратуры, выра­женным в ее задачах, характеризуется определенным предме­том ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий, правовых средств и процедур. Названные элементы, характеризующие функцию, находятся в строгой взаимозависимости. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер про­явления ее деятельности должно неизбежно влечь необходи­мую корректировку в остальных частях функциональной ха­рактеристики. Наиболее подвижной и очевидной составной частью функции являются полномочия прокуратуры и право­вые средства их осуществления, которые придают ей требу­емую выраженность и логическую завершенность и которые должны иметь четкую и полную правовую форму.

Важнейшим условием эффективности деятельности проку­ратуры является внутренняя взаимосвязанность и взаимообус­ловленность функций. Такая взаимообусловленность естествен­но вытекает из единства задач обеспечения законности и пра­вопорядка.

Главной функцией прокуратуры, предопределившей необ­ходимость ее создания, является надзор за исполнением за­конов. Она закрепляется в ст. 1 действующего Закона о про­куратуре. В зависимости от сфер правовых отношений, в ко­торых осуществляется деятельность прокуратуры (сферы ис­полнительно-распорядительной деятельности органов управле­ния, органов предварительного следствия, правосудия, испол­нения и др.), надзорная функция подразделяется на подфун­кции. Каждая из этих подфункций сохраняет все структурные части функции, наполняя вместе с тем их различным содер­жанием. Наиболее заметны различия в особенностях предме­та надзора, в процедурах его осуществления, объеме и харак­тере полномочий прокуроров и правовых последствий приме­нения соответствующих им правовых средств. К числу таких подфункций относятся:

• надзор за исполнением законов федеральными мини­стерствами и ведомствами, представительными (законодатель­ными) и исполнительными органами субъектов Российской Фе­дерации, органами местного самоуправления, органами воен­ного управления, органами контроля, их должностными лица­ми, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

• надзор за соблюдением прав и свобод человека и граж­данина федеральными министерствами и ведомствами, пред­ставительными (законодательными) и исполнительными орга­нами субъектов Российской Федерации, органами местного са­моуправления, органами военного управления, органами кон­троля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

• надзор за исполнением законов органами, осуществля­ющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и пред­варительное следствие;

• надзор за исполнением законов администрациями орга­нов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, адми­нистрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача опротестовывать противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. В этом проявляется специфичность надзорной деятель­ности в сфере судопроизводства. Следует в этой связи подчер­кнуть, что прокуратуры осуществляют надзор не за судами, которые, естественно, независимы при отправлении правосу­дия, однако они подчиняются закону, требованиям которого должны соответствовать судебные решения. Это требование характерно и для других сфер деятельности. Прокуроры осу­ществляют надзор, например, не за должностными лицами органов управления, а за законностью принимаемых ими пра­вовых актов.

Поэтому одна из сущностных характеристик прокурорско­го надзора состоит в его деятельности по проверке соблюде­ния законов, установлении правонарушений, их правовой оценке и в требовании (предложении) компетентным органам и должностным лицам в принятии мер к устранению выявлен­ных нарушений. Исключение составляют сферы правовых от­ношений, в которых, в связи с их соответствующей специфи­кой, прокурор полномочен непосредственно восстановить на­рушенную законность (отменить незаконное решение следова­теля и т.п. ).

Надзорные функции (подфункции) прокуроров тесно меж­ду собой связаны, находятся в системной взаимосвязи и обус­ловленности. В совокупности надзорные функции составляют единый прокурорский надзор, осуществляемый прокурорами от имени Российской Федерации на всей ее территории.

Всеми названными выше признаками самостоятельной функции обладает осуществляемое прокуратурой уголовное преследование за совершение преступлений. Ее основным со­держанием является полномочие прокурора возбудить уголов­ное дело о любом преступлении, поручить производство рас­следования соответствующему следователю, органу дознания, либо, независимо от подследственности, в установленном по­рядке принять расследование по делу о любом преступлении к своему производству, поручить расследование любого дела следователю прокуратуры.

Расследование преступлений тесно связано с функциями надзора, нередко возникает по его результатам, либо, наобо­рот, результаты расследований служат, помимо иных источ­ников сведений, поводом для проведения прокурорских прове­рок в порядке надзора.

Самостоятельной функцией является координация проку­ратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Она состоит в обеспечении согласованной вза­имоувязанной деятельности правоохранительных органов, осу­ществляемой каждым из них в соответствии с особенностями своих целей и задач, полномочий и средств их реализации.

Другой самостоятельной, но тесно связанной с надзорной, функцией прокуратуры является ее участие в правотворческой деятельности. Эта функция состоит в том, что прокурор при установлении в ходе реализации своих надзорных и иных полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодатель­ные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или приня­тии законов и иных нормативных правовых актов.

В отличие от функций существует понятие: основные направления деятельности органов прокуратуры. Эти поня­тия тесно между собой связаны, но четко различаются. Дело в том, что прокуратура не должна и не может под­менять другие государственно-правовые структуры по обеспечению законности, с одинаковой интенсивностью осу­ществлять надзор за исполнением всех законов во всех сферах правовых отношений. В этом зачастую и нет необ­ходимости. Здесь должны быть правильно выбраны приори­теты, от обеспечения которых в решающей степени зави­сит состояние законности и правопорядка в районе, горо­де, субъекте Федерации, в стране в целом. Такие приори­тетные направления деятельности прокуратуры и являются основными. Они реализуются с помощью названных выше надзорных и иных функций прокуратуры в приоритетном, первоочередном порядке, могут составлять основное содер­жание деятельности органов прокуратуры в определенные периоды.