§ 2. Характеристика функций и основных направлений деятельности прокуратуры

Надзор за исполнением законов является достаточно сложным по своей структуре и содержанию видом деятельно­сти. В связи с тем, что он распространяется на многие урегу­лированные законом сферы правовых отношений, в различных из них он приобретает некоторые, иногда весьма существенные особенности. Так, для осуществления надзора в различных сфе­рах используются различные правовые средства. Акты проку­рорского реагирования при этом в одних случаях носят инфор­мационный характер, когда прокурор опротестовывает незакон­ный, по его мнению, правовой акт органа управления, лишь требует от этого органа или иной властной структуры, компе­тентной принять решение по существу (например, вышестоя­щей инстанции), реакции на протест. Однако решение по про­тесту, а также по представлению прокурора об устранении на­рушений закона принимает непосредственно либо орган управ­ления, либо суд. В сфере осуществления дознания и предварительного следствия, а также исполнения наказаний и назначаемых судом мер принудительного характера полномо­чия прокурора носят властно-распорядительный характер.

Прокурорский надзор состоит в наблюдении за законно­стью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, затрагивающих пра­ва и законные интересы граждан, общества и государства, в принятии предусмотренных законом мер к устранению нару­шений законов и способствующих им обстоятельств, восстанов­лению нарушенных прав и привлечению виновных к ответ­ственности.

Наряду с общим предметом каждая из отраслевых функ­ций надзора имеет относительно самостоятельный предмет ведения, или предмет надзора, который отражает специфику деятельности органов прокуратуры в соответствующей сфере правовых отношений.

Это обстоятельство нашло свое закрепление в законе о прокуратуре, в котором в соответствующих главах о надзор­ных функциях выделяются специальные нормы, определяю­щие особенности предмета надзора при осуществлении соот­ветствующей надзорной деятельности (ст. 21, 26, 29, 32).

В сфере судопроизводства предмет деятельности, полно­мочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются соответствующим процессуальным законо­дательством Российской Федерации. Полномочия прокуроров при осуществлении надзорных подфункций имеют во многом общие по форме правовые средства: требования, протесты, постановления, представления, которые при решении вопро­са об ответственности (уголовной, материальной, гражданско-правовой, административной, дисциплинарной) получают со­ответствующие форму и содержание.

Прокуроры осуществляют надзор за исполнением консти­туций, уставов субъектов Федерации, а также за исполнением законов субъектов Федерации, принятых ими в соответствии со своей компетенцией и не противоречащих Конституции и фе­деральным законам (ст. 76 Конституции РФ). Конституцией ус­тановлено, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой ста­тьи 76, т.е. по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. В таких случаях прокурор осуществляет надзор за исполнением законов субъекта РФ.

Общим для всех надзорных функций является то, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением действующих на ее территории законов. В общий предмет над­зора непосредственно не входят иные общеобязательные нор­мативные правовые акты (указы Президента, постановления и распоряжения Правительства). Контроль (надзор) за испол­нением этих нормативных актов осуществляет система конт­рольных органов администраций Президента и Правительства, с которыми органы прокуратуры при необходимости взаимо­действуют. Однако это не означает, что органы прокуратуры не связаны с осуществлением контроля (надзора) за исполне­нием нормативных указов Президента и Правительства. Мно­гие федеральные законы сформулированы таким образом (бланкетно, отсылочно), что механизм их конкретного испол­нения формируется посредством этих нормативных актов. Во многих законах зачастую содержится прямое указание на то, что конкретный механизм действия той или иной нормы дан­ного закона создается путем принятия прямо указанным в этом законе или иным компетентным органом (например, ин­струкциями Министерства финансов, иных органов). Поэтому и соблюдение (несоблюдение) законов в таких случаях склады­вается из действий (бездействия) по исполнению (неисполне­нию) названных нормативных актов.

Положение Закона о прокуратуре (ст. 1) определено в общем виде о том, что надзор осуществляется за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Специально выделяется указание о надзоре за соблюдением Конституции РФ, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Россий­ской федерации.

Прокуратура, осуществляет надзор за исполнением офи­циально опубликованных законов. В соответствии со ст. 4 Фе­дерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", официальным опубликованием федерального конституционного закона, фе­дерального закона, акта палаты Федерального Собрания счи­тается первая публикация его полного текста в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федера­ции". Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполне­нием действующих на территории Российской Федерации кон­ституций республик, уставов (основных законов) иных субъек­тов Федерации, а также законов субъектов Российской Феде­рации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и субъектов РФ.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации яв­ляются составной частью ее правовой системы. Если междуна­родным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила между­народного договора (п. 4 ст. 15 Конституции РФ). Поэтому про­курор осуществляет надзор за исполнением норм ратифици­рованных и вступивших в установленном порядке в силу меж­дународных договоров.

Так, согласно Минской Конвенции (1993 г.), при исполнении поручений об оказании правовой помощи запрашиваемое учреж­дение применяет законодательство своей страны. По просьбе запрашивающего учреждения оно может применить и процессу­альные нормы запрашивающей договаривающейся Стороны, если только они не противоречат законодательству запрашиваемой договаривающейся Стороны (п. 1 ст. 8). Следовательно, могут применяться и должны строго соблюдаться нормы иностранного и материального и процессуального закона. При определенных условиях прокурор осуществляет надзор за их исполнением.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнени­ем законов от имени Российской Федерации, даже если такой надзор осуществляется за исполнением законов субъекта Фе­дерации. При этом прокуратура выступает в качестве обще­государственного органа защиты законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации. Законы и иные норматив­ные акты субъекта Федерации, признанные в установленном порядке не соответствующими федеральным законам, приме­нению не подлежат.

Основные элементы задачи обеспечения уголовного пре­следования за совершение преступлений выполняют и другие правоохранительные органы. Оно осуществляется в формах и процедурах функции предварительного расследования пре­ступлений органами дознания и следователями.

Каждая государственно-правовая структура, наделенная функцией предварительного расследования преступлений и имеющая для этого соответствующий аппарат (МВД, Государ­ственный таможенный комитет, налоговая полиция, Федераль­ная служба безопасности и другие), осуществляет расследова­ние преступлений в соответствии с установленной уголовно-процессуальным законом подследственностью. Такой подследственностью наделена и прокуратура.

В ее состав включено расследование преступлений, как правило, наиболее тесно связанное с содержанием и характе­ром ее надзорной деятельности. Особенности полномочий про­куроров в этой сфере деятельности проявляются в том, что прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления. Основанием для этого могут быть состо­яние законности при расследовании преступлений, уровень квалификации соответствующих работников правоохранитель­ных органов и их кадрового обеспечения в целом, иные обсто­ятельства.

Самостоятельность функции предварительного расследо­вания преступлений обусловлена исчерпывающим перечнем субъектов его производства, установленным в законе, исклю­чительно процессуально-правовым характером их деятельно­сти в строго определенных законом правовых формах, с ис­пользованием правовых средств, определенных уголовно-процессуальным законодательством.

В числе субъектов, осуществляющих предварительное расследование преступлений, полномочия прокурора по рассле­дованию носят наиболее универсальный характер. Они не огра­ничены специальной подследственностью. При выполнении след­ственных действий прокурор полностью самостоятелен. При этом, приняв к своему производству расследование уголовного дела, прокурор обладает всеми полномочиями следователя и сохраняет свои прокурорские полномочия по организации рас­следования, направлению поручений органу дознания и другие.

Функция участия в правотворческой деятельности предопределяется тем, что характер задач, возложенных на прокуратуру, содержание деятельности ее органов, распрос­траненность прокурорского надзора практически на все сфе­ры: отношений, урегулированные нормами законодательства, объективно делают прокуратуру широко осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. Такая информированность прокуратуры отве­чает интересам обеспечения правового регулирования в соот­ветствии с потребностями общества и государства. Было бы крайне расточительным для государства не использовать име­ющуюся у прокуратуры разностороннюю информацию, полу­чаемую прежде всего в результате осуществления надзора за исполнением законов, о недостатках и потребностях правового регулирования. На различных этапах государственного строи­тельства органы прокуратуры осуществляли функцию участия в правотворческой деятельности в различных формах.

Конституция РФ 1993 г. упразднила право законодатель­ной инициативы Генерального прокурора РФ, которой он наделялся в течение длительного времени. Однако ст. 9 в суще­ственной мере компенсирует отсутствие такого права. Гене­ральный прокурор РФ, подчиненные ему прокуроры вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и ни­жестоящего уровней, предложения об изменении, о дополне­нии, об отмене или о принятии законов и иных правовых ак­тов. Отличие данного права прокурора от права законодатель­ной инициативы состоит прежде всего в правовых последстви­ях такого обращения. Обращение с законодательной инициа­тивой субъектов, наделенных таким правом, перечисленных в п. 1 ст. 104 Конституции, влечет определенные последствия, в частности, обязанность законодателя рассмотреть внесенный законопроект и в любом случае принять по нему соответству­ющее решение согласно Регламенту и установленным проце­дурам.

Обращения Генерального прокурора РФ с соответствую­щими предложениями по поводу законодательства рассматри­ваются в обычном порядке. При этом учитывается значимость вносимых прокуратурой предложений. Одобренное и рассмот­ренное надлежащим образом обращение Генерального проку­рора РФ, доработанное либо в неизменном виде, вносится в законодательный орган самим субъектом законодательной ини­циативы уже от своего имени.

Конституциями (уставами) субъектов Российской Федера­ции прокурорам предоставляется право законодательной ини­циативы в соответствующем законодательном (представитель­ном) органе власти. Так, уставами (основными законами) Нов­городской области (ст. 30), Иркутской области (ст. 27), Сверд­ловской области (ст. 66) и в других уставах соответствующий прокурор включен в число субъектов законодательной иници­ативы в областной думе (законодательном собрании) этих субъектов Федерации.

Прокуроры всех уровней систематически накапливают и оценивают информацию о соответствии действующих законов потребностям правового регулирования общественных отноше­ний, а также о пробелах и иных дефектах правового регули­рования, о необходимости дать толкование законам или от­дельным их нормам, реализуют ее в предложениях о право­вом регулировании компетентным органам соответствующего уровня, при необходимости представляют ее вышестоящему прокурору.

Генеральный прокурор РФ вправе обратиться с предло­жениями об изменении, дополнении, об отмене или принятии законов или иных нормативных правовых актов к любому орга­ну или должностному лицу, правомочному вносить такие акты. Иные прокуроры вправе обращаться с такими предложения­ми к органам или должностным лицам соответствующего или нижестоящего уровня. При установлении пробельности или иных недостатков действующих законов или иных норматив­ных правовых актов, устранение которых относится к компе­тенции вышестоящего государственного органа или должнос­тного лица, прокурор входит с представлением о внесении не­обходимых предложений к соответствующему прокурору. В них содержится обоснование необходимости внесения таких пред­ложений и их принятия.

Прокуроры не только вправе, но и обязаны вносить та­кие предложения, если их принятие будет способствовать ук­реплению законности, развитию общественных отношений, за­щите прав человека и гражданина, т.е. выполнению задач про­куратуры.

Такая информация представляется нижестоящими проку­рорами вышестоящим прокурорам, компетентным обращаться к соответствующим субъектам законодательной инициативы с предложениями о внесении проектов законов. Предложения могут сопровождаться представлением законопроектов, подго­товленных органами прокуратуры. По возможности вместе с предложениями по содержанию конкретных проектов и зако­нодательных, а также иных нормативных предложений пред­ставляются необходимые анализ, расчеты и обоснование.

Координацию и согласование усилий органов прокурату­ры в процессе осуществления работы по участию в правотворческой деятельности осуществляют Управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ и соответствующие структуры прокуратур субъектов Федерации.*

* См.: Указание Генеральной прокуратуры РФ от 22 февраля 1993 г. № 3/22 "Об участии органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации в законотворческой деятельности"; Положение об управлении правового обеспе­чения Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Утверждено 26 ок­тября 1994 г.

Проекты законов и законодательных предложений пред­ставляются вместе с обоснованием необходимости разработки будущих законов, оценкой их согласованности с действующим законодательством, предложениями о принятии подзаконных актов. При этом излагается прогноз ожидаемых социально-эко­номических и иных последствий принятия этих актов. Проект, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат, представляется вместе с его финансово-эконо­мическим обоснованием.

Специфической формой участия Генерального прокурора РФ в правотворческой деятельности является согласование, совместное издание с иными государственными органами нор­мативных актов в случаях и порядке, определенных федераль­ным законом. Форма согласования используется как способ правового контроля за соответствием требованиям закона дан­ного нормативного правового акта или решения управомоченного органа и принятия мер к устранению имеющихся не­достатков регламентации в проекте.

Так, согласно Федеральному закону "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступ­лений" такие лица содержатся в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания. Осужденные, отбывающие наказание в колониях и тюрьмах, задержанные по подозре­нию в совершении другого преступления, могут содержаться на их территории изолированно от осужденных, отбывающих наказание. Перечень таких тюрем и исправительно-трудовых учреждений министр внутренних дел согласовывает с Гене­ральным прокурором РФ (ст. 10).

В соответствии с Законом РФ "О Государственной грани­це Российской Федерации" условия пропуска через границу выдворяемых иностранных граждан, а также лиц без граждан­ства, совершивших незаконное пересечение Государственной границы, как и граждан РФ, утративших документы на пра­во въезда в РФ в период пребывания за границей, определя­ются ФСК РФ и транспортными министерствами, ведомства­ми РФ по согласованию с Генеральным прокурором РФ (ст. 14).

Согласование с Генеральной прокуратурой РФ норматив­ных правовых актов осуществляется и в иных случаях, пре­дусмотренных федеральным законом.

Самостоятельной функцией прокуратуры является коор­динация деятельности правоохранительных органов по борь­бе с преступностью. Эта функция состоит в обеспечении согла­сованности взаимодействия соответствующих государственных структур, специально наделенных полномочиями в сфере про­тиводействия преступности. Координация преследует цель наи­более успешно осуществлять меры по выявлению, раскры­тию, расследованию преступлений, принимать или рекомендо­вать компетентным органам меры по устранению обстоя­тельств, способствовавших совершению преступлений. Таким образом, предметом координации является упорядочение, оп­тимизация взаимодействия правоохранительных органов при выполнении их общей задачи, но осуществляемой посредством присущих каждому из этих органов правовых, организацион­ных, информационных и иных средств, форм и методов. Коор­динация зачастую позволяет достигать кооперации, взаимодо­полнения, сложения сил и средств, позволяющих получать качественно новые по своему содержанию и значимости ре­зультаты в сфере борьбы с преступностью.

Закон возлагает координацию деятельности правоохрани­тельных органов (МВД, ФСБ, налоговой полиции и др.) на Ге­нерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров. Этой деятельности прокуроров способствуют и правовые средства ее подготовки и реализации.

Прокурор созывает координационные совещания, истребу­ет статистическую и иную информацию, необходимую для эф­фективного анализа состояния законности, деятельности пра­воохранительных структур, которая используется в целях вы­работки согласованных мер борьбы с преступлениями в различ­ных сферах, регионах. Закон устанавливает, что прокурор осуществляет и иные полномочия в соответствии с Положени­ем о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Такое Положение утверждено Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567.

Координация осуществляется в целях наиболее эффектив­ного решения задач по борьбе с преступностью и укреплению законности путем разработки и осуществления согласованных действий, направленных на своевременное выявление, рас­крытие, пресечение и предупреждение преступлений, устра­нение обстоятельств, способствующих их совершению.

В Законе о прокуратуре, в Положении о координации, в ряде других федеральных законов и иных нормативных актах определяются основные направления координационной дея­тельности правоохранительных органов. Прежде всего эти органы осуществляют совместный всесторонний анализ состо­яния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирова­ние тенденций, а также анализ деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений для определения основных направлений борьбы с преступностью. На базе имеющихся данных и с учетом воз­можностей каждого правоохранительного органа организует­ся выполнение федеральной и региональных программ по борьбе с преступностью, разработка совместно с другими го­сударственными органами, а также научными учреждениями мероприятий и предложений по предупреждению преступле­ний и иных правонарушений.

По результатам проводимой правоохранительными орга­нами работы подготавливается информация по вопросам борь­бы с преступностью Президенту, Федеральному Собранию и Правительству Российской Федерации, другим органам госу­дарственной власти соответствующего уровня, а также орга­нам местного самоуправления.

На правоохранительные органы возлагается также обоб­щение по согласованной программе практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельнос­ти, а также разработка предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступ­ностью.

Специфическим аспектом координации, который реализу­ется непосредственно Генеральной прокуратурой РФ, являет­ся обобщение практики исполнения международных договоров и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с пре­ступностью и выработка соответствующих предложений.

Правоохранительные органы всех уровней периодически изучают практику координации, распространяют положитель­ный опыт.

В координации деятельности по борьбе с преступностью участвуют органы прокуратуры, органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, органы налоговой по­лиции, таможенные органы, а также иные государственные органы, наделенные правоохранительными функциями (дозна­ния, предварительного следствия, оперативно-розыскной де­ятельности, процессуального надзора (контроля) в уголовном судопроизводстве и др.).

Координация деятельности правоохранительными органа­ми осуществляется в следующих основных формах:

• проведение заседаний координационных совещаний ру­ководителей правоохранительных органов;

• текущий обмен информацией по вопросам борьбы с пре­ступностью;

• совместные выезды на места для проведения согласован­ных действий, проверок и оказания помощи нижестоящим пра­воохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;

• создание следственно-оперативных групп для расследо­вания конкретных преступлений;

• проведение совместных целевых мероприятий по выяв­лению и пресечению преступлений, а также по устранению причин и условий, способствующих их совершению;

• взаимное использование возможностей правоохрани­тельных органов в повышении квалификации работников, про­ведение совместных семинаров, конференций;

• оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступно­стью по основаниям и в порядке, предусмотренным законом;

• издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и ориентировок, иных организацион­но-распорядительных документов;

• издание совместных бюллетеней (сборников) и других информационных документов по обмену опытом деятельности по борьбе с преступностью;

• разработка и утверждение согласованных полугодовых, а при необходимости — перспективных планов координацион­ной деятельности.

Для достижения цели координации осуществляется взаи­модействие с судами.

В отличие от функций как самостоятельных, хотя и тес­но взаимосвязанных и взаимообусловленных видов деятельно­сти, основные направления деятельности прокуратуры обус­ловлены различными факторами политического, социально-экономического и иного характера. По своей значимости вы­деляются постоянные направления деятельности и динамич­ные, конкретизирующие эти приоритеты с учетом состояния правовой ситуации в районе, городе, регионе, в стране в це­лом. К числу постоянных приоритетов относятся сферы право­вых отношений, состояние законности в которых определяю­щим образом влияет на положение дел в целом. К их числу от­носится соблюдение законов при издании федеральными, ре­гиональными органами власти, на которые распространяется компетенция прокуратуры, органами местного самоуправления правовых актов. Это понятно, если учесть, что такими акта­ми обычно затрагиваются права и свободы многих граждан.

Прокуратура не должна подменять другие государствен­ные органы, а осуществлять надзор за тем, как сами эти орга­ны и соответствующие должностные лица (прежде всего пра­воохранительных и контролирующих органов) выполняют воз­ложенные на них законом обязанности по обеспечению и кон­тролю за исполнением законов всеми органами, организациями и гражданами, на которые распространяется их компетенция. Акцент делается на надзор за исполнением всеми органами, организациями и должностными лицами их конституционной обязанности по обеспечению законности в деятельности под­контрольных и подчиненных им структур и на то, как они обеспечивают права и свободы граждан.

Поэтому к числу постоянных приоритетных направлений относится надзор за исполнением законов прежде всего госу­дарственными органами, на которые возложено осуществле­ние функций вневедомственного контроля за соблюдением за­конов, иных нормативных правовых актов (различные инспек­ции и другие контролирующие органы). Эти органы наделены многообразными полномочиями по выявлению правонаруше­ний, применению различных, в том числе административных мер воздействия (наложение штрафа, приостановление опре­деленной деятельности и т.п.).

Постоянным приоритетом надзорной и иной функциональ­ной деятельности прокуратуры является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и ис­полнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управ­ления, органами контроля, их должностными лицами, а так­же органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Поскольку данное направление деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина касается многих сфер правовых отношений, в различные периоды, с учетом состояния законности, выделяются отдельные сферы правовых от­ношений, на которых акцентируется внимание (трудовые, жилищные, пенсионные и иные права граждан).

В этой связи к числу постоянно приоритетных относятся права и свободы несовершеннолетних граждан. В различные периоды повышенную актуальность приобретает соблюдение законодательства о приватизации в сфере налоговых, банков­ских, кредитно-финансовых и иных отношений.

С учетом особенностей социально-экономической, крими­ногенной и иной ситуации в различных регионах страны могут выделяться разнообразные приоритеты деятельности органов прокуратуры. Зачастую это находит отражение в нормативных правовых актах Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов Федерации.

Решение задач укрепления законности и правопорядка обеспечивается правовыми средствами всех функций прокура­туры.